基于制度視角公共政策論文

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任何公共政策的制定，對公共政策新問題的分析都是其邏輯起點，公共政策議程決定著社會新問題成為公共政策新問題，也影響到政策的可接受性和合法性任何公共政策議程都是一定制度系統的產物，只有聯系制度才能準確理解政策議程的本質。由此，政策議程本質上也是一種政策新問題決定的制度布置。基于制度視角來分析我國公共政策議程的過程和特征。一、公共政策議程的設定有關公共政策議程的性質新問題，多數學者認為其實質上是一種政府的行動過程。公共政策議程通常是指有關社會公共新問題受到決策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對政策新問題采取行動的過程，也就是新問題有望獲得解決的過程。政策議程是在一定的制度基礎上構建的。作為社會的行為規則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創造合作的條件，提供激勵機制，遏制“搭便車”等機會主義行為，使外部效應內部化，實現有限資源的配置效率。而不好的制度，則會起到相反的功能。在政治系統中存在多種公共政策議程，目前學界多接受美國學者科布和愛爾德（1972）將公共政策議程分為兩種基本類型，即系統議程和政府議程。系統議程主要是在公眾系統范圍內討論社會新問題，因而也被稱為公眾議程，是一種非正式制度布置。本議程主要是對公眾比較關心的新問題通過傳媒，甚至大眾談話方式進行討論，由此形成一種社會力量，引起決策者熟悉和關注這些新問題。構成系統議程的事項一般是公眾給予關注、事關政府職責的所有新問題，是一般性的抽象的新問題，如環境保護新問題、社會治安新問題，這種議程實際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關權力機關在其公共權力權限范圍內對社會公共新問題進行討論，是政府機關的行動程序，是決策者對有關新問題依照特定的程序解決實際新問題的過程。政府議程都是由相關機構提起，因而也被稱為機構議程，一般由界定議程、規劃議程、磋商議程和循環議程組成，屬于正式制度布置。構成政府議程的事項則是公共政策制定者認為有義務嚴厲對待甚至采取政策行動予以解決的新問題，這些新問題往往是很具體的，如某條河流的水污染新問題、某個城市的交通擁堵新問題。一個新問題只有進行機構議程才能促使新問題的解決，才有可能引發公共政策的產生。二、我國的公共政策議程的內在推動政策議程作為一種政策新問題確立的制度布置，受到正式和非正式制度共同影響。在公共政策議程中，二者相互影響，相互滲透，共同決定著決策者的行為。在公共政策議程中決定政策新問題的一系列規章都是屬于正式制度的范疇，而影響政策新問題的確定的習俗、道德和公民政治文化，這些是非正式制度。在新制度經濟學看來，制度布置是支配經濟單位之間可能合作和競爭的方式的一種布置，是制度的具體化。人們根據政府在議程建立中所起的不同功能以及創始者擴散新問題的程度和方向進行了分類，提出外在創始型、政治動員型、內在創始型三種政策議程。外在創始型是由指體制外的個人或利益集團提起進入系統議程，然后通過院外集團的活動進入政府議程；政治動員型是具有權威功能的政治家提起政策議程進入政府視野；內在創始型是由體制內的機構或人員提出政策訴求，不希望經過體制外的公眾系統直接進入政府議程。當然這是一種理想狀態，事實上進入公共政策議程的不可能像模型一樣抽象，任何公共政策議程都是正式制度和非正式制度共同功能的結果。（一）政策議程的創立總的看來，在政策新問題的創始階段，我國政策新問題的創始者主要來源于各級政府、各級咨詢或參謀機構、民情和民意、新聞媒體和突發事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策議程的創始者。這是因為：第一，由于政府的權力地位使其把握了較全面的信息，從而主動提出和整合新問題增加執政的合法性；第二，我國傳統思維方式中，普通民眾不太重視自己四周人的觀點，而看重政府的觀點。（二）政策新問題的傳播新問題是客觀存在的，要想成為政策新問題，必須要突破個體和一定區域的限制，因而新問題在一定人群和地域的傳播就至關重要。我國的公共政策傳播機制有自上而下單一方向、政府單一主體進行傳播的特征，雖然目前公共政策傳播正在發生變化，傳播方式向信息網方式發展，也在建立政府和公眾的互動機制。但是新問題一般是通過媒體和民眾直接傳播把新問題擴展開來，傳播媒介是報紙和文件。我國的大眾傳媒是以政府領導的主流媒體引導和影響著傳播的內容和方式，往往能對政策議程的建立起到非凡功能。（三）政策議程的決定一個社會新問題要成為公共政策新問題必須經過相關機構的決定，在新問題決定階段，政府是其決策機構，是政策議程決定的核心因素。政府之所以重要，主要是因為它們不僅能夠影響決策的初始方向，更重要的是，它們是貫穿整個決策過程的重要變量。在新問題識別、傳播、決定階段，都起著決定性的功能。從公共政策議程過程看，在我國的政治生活中，就是人民群眾討論和反映新問題，政府對人民群眾的意見進行綜合和表達，使之成為政策新問題的過程。在我國，經常是政府主動尋求和發現新問題，對群眾的意見進行綜合，并把它直接列入自己的議事日程。完全可以說，政府是我國各種重大政策新問題的主要提出者，在政策新問題的提出過程中發揮著主導功能。同時我國政府理論的又一個特征就在于它非凡強調政府的主體能動性。這樣一來在政策議程領域政府就成為獨一無二的法權主體，這種內在推動體現在公共政策議程的各個階段，使我國的公共政策議程具有很強體制系統的內在推動特征，是一種“內輸入”。三、公共政策議程內在推動的制度基礎新制度學派的代表人物道格拉斯·C·諾斯（1999）在考察人類經濟發展歷史時講過，“決定經濟績效和知識技術增長率的是政治經濟組織的結構。人類發展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的那些規章制度，正是經濟史的中心。”我國公共政策議程具有的內在推動特征是有其制度基礎的，依據諾斯的理論，在公共政策系統的內部要素中起決定功能的是政策的組織結構和由規范構成的體制系統。（一）壓力型體制的政策組織系統政策的組織體制是政策議程中的重要方面，是公共權力的組織方式，它深刻影響政策的質量和政策運行。我國的公共權力的組織體制是一種壓力型體制，按照榮敬本（1998）的看法，所謂壓力型體制指的是一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟增長，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。由此形成政策議程的科層占主導的政策組織。這種壓力型科層制組織系統按照地域劃分行政區域，決策權力和決策權威合法地集中于中心機構，地方機構在中心政府的領導和監督下，在憲法和法律的范圍下行使決策權，權力的行使范圍和權限本身都有限。從法律上講，單一制條件下的地方權力是中心授予的，因而中心隨時可以收回。《中華人民共和國憲法》中明確提出，在國家和地方的權力劃分上，首先要遵循地方服從中心、下級服從上級的原則。從總體上看，機構設置強調：第一，上下對應，機構對口；第二，由上到下，機構的數目、規模逐層次遞減。由此導致科層制就成為政策議程的主導組織，這種科層制組織具有命令統一、層級分明、直線溝通的特征，當然一些復雜的科層組織結構還擁有咨詢機構，但權力都集中在上層。（二）民主集中制的政策決策體制這里的政府是指公共權力的行使機構，在我國政治生活中，政府組織中還包括社團。因為社團的力量很有限，在一定程度上依附于政府，這決定了它不能成為獨立的政治主體，盡管考慮到我國社團帶有很強的公益性質，一些非政府組織被認為是一個準事業單位，因而把社團歸為最廣義的政府體系中去，但它們不能成為像西方那樣的利益集團，或者至少可以說，它們還沒有成為利益集團。在公共政策議程中，政府在其中起到至關重要的功能，尤其是在我國這樣一個發展中國家。葉海卡·德洛爾（1968）認為，政府機構對政策制定的影響在發展中國家要比發達國家大得多，他指出：“由于發展中國家存在的政策新問題少，所以大部分政策新問題都能進入政府內閣的議事日程。而且在發展中國家一般不存在專業性的文官系統，因而行政部門在絕大部分政策制定中都起到核心功能。另外，發展中國家的權力更為集中，政務部門有更多的決策自主權。”政府體制涉及組織結構、工作程序、代表制度、選舉制度等多種因素，這些因素對政策議程的建立都有很大的影響。政策議程能否建立，很多時候取決于政府體制的開放程度。社會新問題能否被政府所關注不僅依靠干社會大眾的發動，而且還需要政府系統自身的努力。一定的政府體制從制度上規定了信息的溝通渠道和利益的表達方式，從而形成協調各種利益關系的組織體制。四、結語在現實政治生活中，多數規則是決策的基本制度，多數規則的循環特征使得投票次序和結果呈正比例關系，因而對投票議程進行控制，就可以控制根據多數規則作決策的任意性。壓力型科層制的政策組織系統和民主集中制的政策決策體制，導致了我國公共政策議程具有很強的內在推動特征。