公共管理性別分析論文

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一、公共管理的性別傾向

問題的提出源于一次小規(guī)模的調(diào)查，在一份列有30個(gè)與公共管理有關(guān)的概念的問卷中，要求被調(diào)查者根據(jù)這些概念進(jìn)行性別聯(lián)想，比如“政府”這一概念，性別聯(lián)想是男性還是女性？參加本次調(diào)查的人員共77位，其中男性41位，女性39位，全部是機(jī)關(guān)干部，大部分是科級干部，文化程度多為大學(xué)，其中半數(shù)為在職研究生。表格設(shè)計(jì)非常簡單，共四欄，第一欄是30個(gè)概念，二、三兩欄分別是“男性（父親）”和“女性（母親）”，第四欄為“不清楚”。要求根據(jù)第一欄的概念，在二、三兩欄里選擇劃勾，如不能確定，則在“不清楚”欄劃勾。剛拿到問卷時(shí)，大多數(shù)人不知道怎么填，不是表格看不懂，而是從來沒有考慮過公共管理與性別有什么關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說大多數(shù)人的填寫態(tài)度是認(rèn)真的，盡管一再強(qiáng)調(diào)不要分析，憑直覺填寫，但很多人還是慎重思考了以后才劃勾。剔除了廢卷，（廢卷有兩種：一是沒有填完，二是在一個(gè)欄里填到底，如全部選擇“男性”或“不清楚”。）共得到75份有效問卷，其中男性39，女性36。以下是根據(jù)問卷數(shù)據(jù)形成的曲線圖：

根據(jù)曲線圖，可以看出這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

1、公共管理與男性性別高度相關(guān)。圖表中的藍(lán)線表示30個(gè)概念與男性的相關(guān)性，紅線表示與女性的相關(guān)性，可以看出選擇30個(gè)概念與男性相關(guān)的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過女性，兩者相對集中的區(qū)間之間存在較大距離。觀察填答時(shí)的情況，還可以發(fā)現(xiàn)，同樣的選擇，至少有兩種不同的理解，一種認(rèn)為公共管理的權(quán)力“應(yīng)該是男性的”，另一種認(rèn)為公共管理“實(shí)際上是由男性主導(dǎo)的”。

2、與傳統(tǒng)政治權(quán)力相關(guān)的概念也與男性性別高度相關(guān)。圖表中的藍(lán)線有兩個(gè)峰值，一個(gè)是1－3，相對應(yīng)的概念分別是：國家、政治制度、政府。第二個(gè)是13－14，相對應(yīng)的概念分別是：領(lǐng)導(dǎo)、決策。這些概念中顯示的權(quán)力含義，被認(rèn)為當(dāng)然地屬于男性，一位女孩自言自語說“國家、政府是有權(quán)力的，當(dāng)然應(yīng)該是男性的”，有人說，“這又不用說的，肯定屬于男性”。也有少數(shù)人選擇了女性，理由是“祖國，母親”、“人民政府愛人民”等，這些話語中的情感成分，使他們覺得更接近女性。

3、與現(xiàn)代政府職能相關(guān)的概念與女性性別相關(guān)程度加大。圖表中藍(lán)線有兩個(gè)低谷，一是8－10，相對應(yīng)的概念分別是：社會(huì)公平、教育醫(yī)療、社會(huì)保障。第二個(gè)低谷是28，相對應(yīng)的概念是：服務(wù)承諾。與男性相關(guān)性的低谷相反，女性相關(guān)性在這幾個(gè)概念上形成峰值。這些概念所對應(yīng)的是現(xiàn)代民主政府和服務(wù)政府的基本職能，傳統(tǒng)男性特征的權(quán)力和威嚴(yán)似乎與此不相宜，因而出現(xiàn)了以女性取代男性的傾向。當(dāng)然這并不表明是一種實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的過程，可能更多只說明這些職能與傳統(tǒng)政府的權(quán)力統(tǒng)治發(fā)生了認(rèn)知上的不相容。

4、轉(zhuǎn)型的公共管理逐漸減少男性相關(guān)性。觀察藍(lán)線的走勢，有一個(gè)逐漸下降的趨勢，所涉及的概念大多是與公共管理的專業(yè)化、法治化、現(xiàn)代化相關(guān)的概念，這說明隨著政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，公共管理的男性性別傾向逐漸減弱，對女性在管理中的作用的認(rèn)同緩慢上升，同時(shí)，選擇性別不清楚的人也多了。公共管理的轉(zhuǎn)型是一個(gè)從集權(quán)向分權(quán)、從統(tǒng)治向治理、從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，其中不斷發(fā)展的是公共管理的公共性，這種公共性既不是男權(quán)的，也不是女權(quán)的，“不清楚”是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

上述調(diào)查雖然規(guī)模不大，但能夠說明問題，因?yàn)楸徽{(diào)查者具有典型性和代表性。這些干部平時(shí)從事管理工作，具有相應(yīng)的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)正在進(jìn)行管理理論的學(xué)習(xí)，具有一定的理論水平。但他們沒有接受過社會(huì)性別知識方面的培訓(xùn)，也不清楚調(diào)查者的目的和用心，不知道如何配合調(diào)查者。在接到問卷時(shí)，很多人感到奇怪，無論是實(shí)際工作中，還是學(xué)習(xí)的理論中，幾乎都沒有過把公共管理事務(wù)與性別相聯(lián)系的考慮，所以在選擇時(shí)沒有可以憑借的經(jīng)驗(yàn)和理論。這正是調(diào)查者的目的所在，因?yàn)闄C(jī)關(guān)工作的經(jīng)歷可能使他們會(huì)選擇比較“正確”的，而不是實(shí)際存在的。當(dāng)沒有“正確”標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，只能根據(jù)自己的感覺來選擇了，而這種感覺的背后，往往隱含著實(shí)際存在于公共管理中的性別結(jié)構(gòu)與文化，以及一種較為普遍的認(rèn)識。

二、公共管理的性別傾向?qū)尚缘牟煌绊?/p>

公共管理一般被認(rèn)為是政府對公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。如果說政府管理具有性別傾向，可能是一個(gè)不被承認(rèn)的問題，因?yàn)橹袊畾v來提倡男女平等，所有政策對待兩性都是一視同仁，至少在管理者的思想上沒有明顯的性別歧視。由于政府管理的普適性和工具性特征，很多管理者特別是男性管理者往往認(rèn)為，“我們對女性已經(jīng)很平等”。

但公共管理的性別傾向又是顯而易見的，上述調(diào)查反映的決不是個(gè)別地區(qū)的局部現(xiàn)象。中國黨政干部負(fù)責(zé)人中女性比例從上到下都不超過10%，反映的是公共管理“實(shí)際是由男性主導(dǎo)”的性別結(jié)構(gòu)傾向，而支持這一結(jié)構(gòu)的是公共權(quán)力“應(yīng)該是男性的”這一文化傾向。公共管理的性別傾向?qū)尚缘纳鐣?huì)平等會(huì)產(chǎn)生深刻影響。

第一、誰可以代表“公共的”？政府管理是為了滿足公共需求。形成公共需求至少需要三個(gè)條件：實(shí)際問題、表達(dá)渠道、政府認(rèn)可。男性的經(jīng)驗(yàn)和愿望往往被當(dāng)成全體社會(huì)成員的經(jīng)驗(yàn)和愿望，更容易成為全體的、公共的，而女性的經(jīng)驗(yàn)和需求則被“婦女化”。當(dāng)社會(huì)生活中出現(xiàn)了問題，首先會(huì)表現(xiàn)為女性問題，盡管女性也會(huì)提出要求，但不會(huì)被認(rèn)為是公共需求，只不過是“婦女問題”，不是“公共的”問題。只有當(dāng)男性社會(huì)成員也遭遇權(quán)利損失時(shí)，需求表達(dá)才會(huì)變得強(qiáng)勢起來，政府因此作出反映。比如下崗，首先是女性下崗，但被認(rèn)為是“優(yōu)勝劣汰”的結(jié)果，90年代男性大量下崗，政府看到了問題的嚴(yán)重，迅速啟動(dòng)再就業(yè)工程。當(dāng)再就業(yè)形勢相對緩解，盡管下崗女工再就業(yè)率遠(yuǎn)低于男性，且多為非正規(guī)就業(yè)，但政府的視線已經(jīng)轉(zhuǎn)移。也就是說，“婦女問題”不能成為“公共的”問題，只有男性的才是“公共的”。出生人口性別比引起重視的一個(gè)重要原因，是“二十年后將有幾千萬男孩無法婚配”。農(nóng)村出嫁女的土地權(quán)益問題難解決，因?yàn)檫@個(gè)問題在男性中幾乎不存在，政府不會(huì)把它當(dāng)成公共需求來對待。

第二、誰可以成為“重要的”？當(dāng)出現(xiàn)了顯而易見的“婦女問題”，與其他問題放在一起時(shí)，政府如何安排優(yōu)先次序？公共管理中的性別傾向不能保證女性獲得強(qiáng)勢表達(dá)，話語弱勢造成了女性的表達(dá)不能有效傳遞給政府決策者。政府決策不管是有意還是無意，都會(huì)傾向于強(qiáng)勢表達(dá)的意見。這些強(qiáng)勢話語就會(huì)因?yàn)閺?qiáng)勢而成為“重要的”，被優(yōu)先考慮和安排。特別是當(dāng)公共政策的制定過程越來越是一個(gè)博弈過程，強(qiáng)勢表達(dá)是達(dá)到利益目標(biāo)的重要手段，女性因?yàn)槿鄙龠@樣的手段而在政策制定過程中不能不邊緣化。“婦女問題”的次要性還在于它經(jīng)常被視為婦女自身的問題，“提高素質(zhì)”經(jīng)常成為政府應(yīng)對婦女問題的主要措施：婦女參政不足，女干部被要求“提高素質(zhì)，增強(qiáng)競爭能力”；下崗女工再就業(yè)困難，被要求“轉(zhuǎn)變觀念、提高素質(zhì)”；掃黃打非形勢嚴(yán)峻，要求教育女青年“樹立正確的人生觀，提高道德素質(zhì)”。如果婦女問題是因?yàn)樗刭|(zhì)不高造成的，當(dāng)然不需要政府作為“重要的”問題進(jìn)行政策調(diào)整。其實(shí)社會(huì)問題的重要與否，有時(shí)并不是由問題本身決定的，很大程度上是一個(gè)建構(gòu)過程，而建構(gòu)是需要話語權(quán)的。男性擁有話語權(quán)，有能力建構(gòu)“重要問題”。“婦女問題”如何建構(gòu)，很大程度上不取決婦女的態(tài)度，而取決于男性如何看待女性以及女性問題。政府的性別傾向不能保證它能充分考慮女性的意見，而政府強(qiáng)大的社會(huì)問題建構(gòu)能力，又使這種“偏聽偏信”忽略或扭曲了婦女問題的社會(huì)意義。

第三、誰可以作出“決定的”？女性在公共管理中的結(jié)構(gòu)性缺席，不能不由實(shí)際主導(dǎo)公共管理的男性來考慮性別平等問題。雖然不少男性是主張性別平等的，但文化規(guī)則造成的社會(huì)性別差異已經(jīng)深刻地內(nèi)化，在理論工具缺乏，理性認(rèn)識不足的前提下，光有對性別平等的一般愿望是無法識別性別不平等的，所建立的平等規(guī)則，很難保證不是對女性的另一種不平等。所謂“男女都一樣”為什么對女性是不平等的，就是這個(gè)道理。而從“照顧”女性出發(fā)的規(guī)則考慮，也很難避免不是對女性權(quán)利的歧視性對待，比如女性提前退休的規(guī)定。一旦權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件資源緊張，女性首先被考慮權(quán)利縮水，這種考慮有可能在是“關(guān)愛”的名義下展開的，比如階段性就業(yè)的政策建議。也就說，決定平等規(guī)則和事務(wù)的，恰恰是在不平等中享有好處的人。當(dāng)主要由男性來代替女性發(fā)言，安置女性權(quán)利，決定女性事務(wù)，盡管他們的平等愿望可能是真誠的，但很難保證所達(dá)到的平等是真正的，可能更多是一種男性想象。同時(shí)，當(dāng)平等主要是一種由男性給定的權(quán)利時(shí)，女性成了自己權(quán)利的客體，只能接受被給定的相關(guān)利益，無法自主地決定自身權(quán)利，無法實(shí)現(xiàn)賦權(quán)。這樣一種權(quán)利關(guān)系，仍然是父權(quán)的，只不過在形式上從家庭父權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣哺笝?quán)了。

三、公共管理的公共性與性別公正

一直以來政府被認(rèn)為是具有公平精神的公共機(jī)構(gòu)，代表著公共利益。這種假設(shè)使我們想當(dāng)然地認(rèn)為政府會(huì)平等地對待所有人。但是公共選擇理論卻給出了不同的答案。該理論從人的經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，認(rèn)為在公共領(lǐng)域也和私人領(lǐng)域一樣，人們受利益驅(qū)動(dòng)而選擇自利性行為，這種行為選擇會(huì)導(dǎo)致政府偏離公共立場，“政府失效”就是這種偏離的表現(xiàn)。公共選擇理論在研究方法上有三個(gè)突破的地方：一是把對政府的研究從整體的研究還原到具體的研究，即個(gè)人主義的方法，強(qiáng)調(diào)個(gè)人動(dòng)機(jī)與選擇對整體行為的影響；二是從人的自利本性而不是從利他主義原則出發(fā)研究政治行為，指出利他行為的出現(xiàn)，只是因?yàn)轶w制和政策是好的，而不是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者道德高尚；三是用交易原則研究政治領(lǐng)域的行為，主張用改變交易規(guī)則的方法進(jìn)行政策的公共選擇。公共選擇理論最大的啟發(fā)在于，讓我們明白了政府并不具有天然的公共性，政府行為也是受利益關(guān)系支配的。

進(jìn)一步我們可以思考，社會(huì)關(guān)系中不僅存在著利益關(guān)系，也存在著性別關(guān)系，組成政府的個(gè)人不僅是經(jīng)濟(jì)人，也是有性別的人，在現(xiàn)有的性別關(guān)系中，性別身份是如何影響政府行為的？公共管理中的男性性別傾向，讓我們有理由相信性別身份對政府決策的影響是存在的，至少有兩種情形表現(xiàn)了這種影響：一是政府管理對現(xiàn)有的性別關(guān)系不干涉。現(xiàn)有的性別關(guān)系不是平等的關(guān)系，不干涉也就意味著維持甚至放任性別不平等。就業(yè)市場中存在排擠女性的現(xiàn)象，而政策干預(yù)始終不到位，就是屬于這種情形。二是如果一定要改變性別關(guān)系，也要按照男性的意愿改變。比如女性可以作為“偉大的人力資源”大規(guī)模參加社會(huì)勞動(dòng)，但不能作為優(yōu)秀的管理者，大規(guī)模進(jìn)入管理領(lǐng)域，所以在錄用公務(wù)員時(shí)，要規(guī)定女性的比例。性別身份既與文化規(guī)定有關(guān)，又與現(xiàn)實(shí)利益相連，不管是否意識到，它都真實(shí)存在，并且發(fā)生作用，男性的性別利益和性別特權(quán)總是與他們的性別身份有關(guān)。當(dāng)一些男性管理者在私下里漫不經(jīng)心地表示“女人應(yīng)該回家”時(shí)，我們怎么指望他們會(huì)在制定政策時(shí)立場公正？

當(dāng)然，男性中的大多數(shù)人還是主張公平的，政府中的男性成員也努力在公共管理中表現(xiàn)出應(yīng)有的公正，這也是我們寄希望于實(shí)施“社會(huì)性別主流化”戰(zhàn)略的前提。社會(huì)性別主流化戰(zhàn)略是一種自上而下的政府行動(dòng)，從政治承諾、戰(zhàn)略制定、政策執(zhí)行、評估監(jiān)督都由政府來承擔(dān)。現(xiàn)在至少在公開的層面上，沒有人會(huì)反對性別平等，但是卻沒有多少人承認(rèn)性別不平等。不僅僅管理者中的男性不承認(rèn)，女性也覺得沒什么不平等，或者即使有也是屬于“應(yīng)該的”，比如公共權(quán)力“應(yīng)該屬于男性”，女性“應(yīng)該承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)”。管理者中對于性別不平等的集體無意識，造成了對現(xiàn)實(shí)問題的不察覺和不認(rèn)可，也就很難對此進(jìn)行政策調(diào)整。盡管“社會(huì)性別主流化”的承諾已經(jīng)有十年，但“主流”對性別平等的關(guān)注仍然若有若無。

與自上而下路線相對應(yīng)的，應(yīng)該還有一條自下而上的行動(dòng)路線。公共選擇理論把交易原則引入政治領(lǐng)域，認(rèn)為人們參與政治過程的行為，類似于交易行為，都是根據(jù)自利的動(dòng)機(jī)決定的，投票的過程就是一個(gè)交易過程。壞政策的出現(xiàn)，或者因?yàn)橥镀币?guī)則不正確，或者因?yàn)閳?zhí)行過程缺少有效制約。為避免政府失效，公共選擇理論特別強(qiáng)調(diào)改革憲制，引導(dǎo)人們“注意和重視規(guī)則、憲法、憲法選擇和對規(guī)則的選擇。”這是一種通過民主方法約束和規(guī)范政府行為的主張，這一點(diǎn)非常重要，就是說好的政策不是因?yàn)闆Q策者的道德高尚，而是因?yàn)榧s束力量強(qiáng)大，因而不得不如此選擇。對于爭取性別平等的努力來說，正是要通過建立新的規(guī)則，改變對女性的不平等對待。清理公共政策的理念、文本、操作規(guī)程等，解構(gòu)其中的男權(quán)意識，建立政策的平等理念和平等規(guī)則，應(yīng)該是十分重要和非常必要的工作。對公共政策的研究和討論，將形成一個(gè)公共空間，這正是女性主義行動(dòng)的廣闊空間。而政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，也為這個(gè)空間的拓展提供了機(jī)緣。上述調(diào)查中展示了一個(gè)趨勢，隨著公共管理事務(wù)向現(xiàn)代服務(wù)的轉(zhuǎn)變，公共管理與男性的相關(guān)性逐漸下降，這至少說明公共管理是權(quán)力控制的意識開始減弱，這也為女性的民主參與增加了更多可能。