城市規劃中的公眾參與透析

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摘要:發達資本主義國家在20世紀60年代開始形成公眾參與城市規劃制度,現在已經形成比較完善的不可或缺的規劃環節。然而,在我國公眾參與城市規劃還處于初級階段,結合廈門PX事件淺析了目前我國公眾參與存在的不足和產生的原因,并提出相關的建議。

關鍵詞:公眾參與;城市規劃;夏門PX事件

1公眾參與城市規劃的相關理論

1.1公眾參與城市規劃的相關概念與本質

公眾指的是政府為之服務的主體群眾。公眾參與城市規劃,是指通過一定方法和程序讓眾多市民能夠參加到那些與他們的生活環境息息相關的政策和規劃的制定及決策過程中來,從而保證規劃的公平、公正和公開,使規劃能切實體現公眾的利益要求,并確保規劃工作能夠成功實施,實質上是公眾與項目主持方之間的一種雙向交流。

1.2公眾參與城市規劃的意義

首先,公眾參與城市規劃是憲法賦予公民的基本權利。其次,公眾參與可以協助政府履行好各項管理、服務職能,促進公共服務型政府的構建,這與我國提出的政府應從經濟建設型政府轉為公共服務型政府,從管理型政府轉為市場服務型政府是不謀而合的。最后,公眾參與有助于減少規劃失誤,增強規劃的合理性。

2結合廈門PX事件分析我國公眾參與城市規劃的現狀和不足

2.1廈門PX事件的概況

廈門這座被聯合國評為最佳人居的城市,2007年5月成為了全國關注的焦點之一。廈門PX(又稱對二甲苯,化工原料,屬低毒物質,會對神經系統有刺激作用,但一般是短暫的,其毒性可能在燃燒不充分的時候產生)項目的選址位于距離廈門主城區僅7公里的海滄開發區,一旦投產,據說將給廈門帶來高達800億的工業產值。國家發改委于2006年7月核準通過了項目的申請報告。廈門大學中科院院士趙玉芬在2007年年初發現了該化工項目的存在,她意識到,作為危險化工原料的PX在距離主城區如此之近的海滄,如此大規模地生產,將會直接影響到廈門的生態環境。一旦發生極端事故,可能危及廈門本島百萬居民。最終,經過各方半年多時間的博弈,PX項目決定遷離廈門。

2.2我國公眾參與城市規劃的現狀和不足

(1)公眾參與城市規劃的法律和制度不健全。

擁有一個嚴肅而權威的制度作保障,是確保公眾能夠真正參與城市規劃的前提。目前我國公眾參與的法治化不健全表現在三個方面:

①無法可依。

調查顯示約有50%的規劃師認為現階段公眾參與的最大障礙就是法律制度不健全,雖然我國已將公眾參與列入法律范疇,但缺乏可供操作的程序性規范,對公眾參與規劃的對象、機構、內容、權利、義務等尚無明文規定,從而使公眾參與城市規劃的法律地位就很難保障。而相比國外,公眾參與已作為一項法定的制度被確定和執行下來。

②有法不依。

我國對公眾參與規劃已有法律的規定,但是在實施過程中經常出現曲解法律條文或鉆法律漏洞等現象,一方面是由于法律還需進一步完善,另一方面也是由于政府官員、執法人員為了地方或個人利益而至法律于不顧。這一點在廈門PX事件中就有所體現,海滄區的土地招拍掛存在嚴重的違規問題,在先有化工區規劃以后,又引進了許多房地產項目和幾所學校。

③違法不究。

要實現法律面人人平等就必須對權力的使用加大監督力度,對違法亂紀行為嚴肅查處,對因決策失誤而造成的損失實行問責制,追究相關人員的責任,以維護法律的權威。

(2)參與主體的重視程度不夠。

公眾參與城市規劃的主體主要有:政府官員和開發商、規劃師、廣大公眾。首先政府官員的官本位思想比較嚴重。其次,規劃師未發揮有效的協調作用,忽視了規劃的公眾參與,雖然大多數規劃師認為應該將公眾參與納入法定程序,但是對實際操作上并不抱有太大信心。最后,公眾大都抱著“多一事不如少一事”的觀念,對與城市發展長遠利益相關的公共設施、基礎設施等的建設還未表現出足夠的熱情。

(3)參與的技術方法落后。

在城市規劃方案形成的前期和后期反饋階段,主要采用的是發放問卷及走訪調查的方式來搜集信息,這樣首先會造成收集的信息不全面,缺乏廣泛性和代表性。其次,對回收的調查問卷和訪問結果的處理分析工作又極為繁雜,難以形成有效的信息進入規劃方案,且所獲得信息僅限于選項答案,難以作進一步的分析挖掘。再者,調查問卷要經過設計、印制、發放、回收,系統分析等階段,會造成調查成本的加大和調查效率的降低,在一定程度上加大了公眾參與的障礙。

(4)規劃各階段中的參與程度不足。

一個規劃項目從立案到最終實施要經過以下幾個階段:規劃立項準備、初步草案準備、規劃方案形成、初步成果完成、規劃成果審查、規劃成果完成、規劃實施。在每一個階段公眾參與的方式和程度都有所不同,但是都表現出了一定的局限性,如規劃師一般會在前期進行一些調研,在規劃方案制定出來以后才向公眾進行展示,讓公眾提意見,在方案的規劃過程中也沒有公眾參與的內容,這就構成了事后參與。

3公眾參與城市規劃的建議和對策

3.1加強法律體系的建設

法律體系的不完善和滯后是制約我國公眾參與規劃的主要因素,所以必須加強法制建設,從法律上明確行政機關應承擔的義務和公眾擁有的權利,做到有法可依。同時加強民主監督機制,做到有法必依、執法必嚴,建議在城市規劃部門、檢查部門和法院設立城市規劃監督檢查小組,專門負責與城市規劃相關的法律事務,監督的主體不僅僅局限于人大、政協和紀委,廣大人民群眾、居民委員會、非政府組織等都要參與進來,擴大監督的范圍。

3.2發展公眾參與的非政府組織

目前公眾參與的組織主要是居委會,但居委會并不獨立于政府,而是政府在基層的代表,但從國外公眾參與的發展歷史來看,一個獨立于行政組織之外的、受法律保護和支持的非政府組織的存在是十分必要和重要的,它不代表任何個人或某利益集團,不會出現利益尋租。可以在各個社區成立“公眾參與委員會”,賦予其決策、管理權限和法律上的支持,成員應由主管城市工作的政府官員、規劃師和擁有不同年齡、職業背景的公眾組成,其中公眾應占絕大多數,委員會主要負責收集、整理公眾意見和建議,提出可行方案,監督規劃的編制和實施。

3.3深化參與意識,普及規劃知識教育

規劃知識貧乏以及文化水平的限制,直接制約了公眾參與規劃的廣度和深度,所以,加強對規劃知識的宣傳和普及是當務之急。可以將規劃知識納入國民教育體系,使廣大公眾從小就樹立起參與城市建設的意識;專業人員,如規劃師、規劃專業的大學生和政府官員走進社區,舉辦講座或定期進行系統地規劃知識培訓等。

3.4改進公眾參與的技術方法

引入先進技術手段全面推行公眾參與,如可以利用先進的信息技術,如電子網絡來拓寬參與者的廣度,方便政務管理,提高公眾參與的效率;其次,政府部門要大力推行電子政務,實行政務公開,通過網絡平臺將城市規劃政策信息及時地在網站上,從而使公眾可以方便、快捷地獲得信息,同時也提高了政府的辦事效率。

4結語

公眾參與城市規劃一方面體現了社會公平,另一方面也是經濟發展和提高城市競爭力的需要,是民主與效率的統一。城市規劃作為一項公眾事業,需要各利益主體共同努力,使廣大公眾了解規劃、支持規劃、運用規劃,不斷提高參與規劃的能力,促進社會的和諧進步。

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