新公共管理概念對國內公共管理的啟發

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【摘要】：上世紀80年代興起的新公共管理理論開創了公共管理的新視角，該理論所倡導的管理主體多元化，把私營企業的管理方法引入公共部門，在公共部門引入競爭機制等新觀點對于我國公共管理有諸多借鑒意義。文章通過總結新公共管理理論，結合我國公共管理實際，提出新公共管理理論對我國公共管理的一起啟示。

【關鍵詞】：新公共管理理論；公共管理；第三部門

一、新公共管理理論的內涵

上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動--新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產生了重大影響。與傳統的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調集權、加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系。而關鍵也是最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受同志結構羈絆的官僚政府，以企業家精神的政府腿功服務提供者之間的競爭。

根據西方行政學者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點：

第一，區分"掌舵"與"劃槳"職能，實現管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規模、成本低的有限政府。在公共管理事務中，除政府外，還有應有非政府組織、非盈利駐足、社區組織、公民自治組織等第三部門和私營機構。政府應該是多元管理主體的組織者、協調者，是多元管理主體的核心。

第二，政府應以顧客為導向。新公共管理提出顧客導向，要求政府在管理中把公民當作顧客，以顧客為中心，通過各種具體措施給公民提供"用腳投票"自由選擇服務機構的機會，并定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的"企業家"，公民則是其"顧客"，政府根據顧客的需求向顧客提供服務。

第三，政府應廣泛采用私營部門成功的管理方法。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理理論強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。通過采用私營部門的成功管理方法來提高政府工作效率，為公民、組織及社會提供更好的服務。

第四，在公共管理中引入競爭機制。新公共管理理論認為政府沒有效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務，缺乏競爭機制。因此它主張用市場的力量來改造政府，讓更多的私營部門參與與公共服務的供給。進而在公共部門與私營部門之間，公共部門機構之間展開競爭，以降低成本、提高服務水平和政府的工作效率。

第五，政府職能的調整和優化。傳統公共行政模式下，政府職能不斷擴張導致了政府面臨機構臃腫、職能膨脹等困境。新公共管理對此作了反思，認為政府必須明確自身職能并調整和優化自身職能。即首先解決應該管什么不應該管什么的問題。

二、我國公共管理理念的實質

公共管理區別于我們通常所說的行政管理。行政管理即可以等同于政府進行管理，而公共管理則是指那些（追求）不以贏利為目的，旨在有效地增進與公平的分配社會公共利益的調控活動。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究：概念、視角與模式》一文中對其界定為：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系，共同管理社會公共事務的活動。他們認為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關系以及主體所承擔的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見，公共管理的主體區別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門組成。第三部門是市場經濟發展背景下的產物，是指獨立于第一部門（政府組織）和第二部門（市場組織）之外的、不以營利為目的的，向社會提供服務的志愿性很強的組織。這種組織既不是政府也不是企業的代言人，但他又不能脫離政府的方針政策而獨立行為，也不能同企業一樣以營利為目的而行為。

在我國，第三部門剛剛開始發育，無論是數量還是質量都難以與第一部門和第二部門相比。政府一直是社會公共事務管理的主角，廣泛地介入社會各類公共事務的管理，在其中起著主導性作用。隨著我國改革開放的推進，社會主義市場經濟體制的建立，政府不斷進行改革以規范自身管理，提高行政效率，實現公共行政管理的現代化。自改革開放以來，我國第三部門迅速發展，但相對第一部門和第二部門的成熟發展，第三部門發展仍相對滯后。第三部門在公共事務管理中所占地位，發揮的作用仍舊十分有限。

三、借鑒新公共管理理論，運用于我國公共管理實踐

黨的十七大的勝利召開，國務院最新頒布的對于政府機構改革的有關政策都指導我們，在公共管理領域，需要吸引更多的力量參與到國家、社會管理的主體中。新公共管理理論在這方面對我國的發展正好起到積極的借鑒作用。我們可以運用新公共管理理論，立足自身國情，結合實際，創造性地探索和實踐我國公共管理活動。

第一，規范政府職能，建立"有限政府"、"服務政府"

新公共管理理論強調政府職能的調整和優化，對我國的公共管理有啟示意義。我國原有的行政管理模式基本上是計劃經濟的管理模式，政府是"全能政府"。在這種行政模式下，政府職能滲透到社會的各個角落，政府對社會和公民進行著無所不及的控制。但隨著社會的發展，我國市場經濟體制的建立，政府無所不及的管理遇到許多新問題，政府出現"越位"、"錯位"、"缺位"狀況。

規范政府職能，關鍵就是要界定政府的角色和職能，來處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會、政府與公民個人之間的關系。主席曾指出："在社會主義市場經濟的條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務"。可見，政府并非無所不能的"全能政府"，而應為有所為、有所不為的"有限政府"。一方面，政府應避免"越位"、"錯位"。對于不該由政府管的事務完全放手，交由市場組織和第三部門。另一方面，政府應積極做好"補位"。對于私人物品和公共物品中沒有人管的事務做好補位。努力使政府從"管制型"政府轉向"服務型"政府。

第二，大力培育第三部門，打破公共物品供給壟斷局面

新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。現代政府管理的一個重要特征就是治理結構主體的多元化。隨著社會的不斷發展，政府無法包攬所有公共事務，某些公共事務需要非政府組織的非營利組織承擔。在市場體制中，除了"政府失靈"即通常所指的政府雜提供私人物品上的功能失靈，人們又提出了"第二種市場失靈"和"第二種政府失靈"。所謂第二種市場失靈指的是：市場不經在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時，市場也有一些功能缺陷。例如，由于市場經濟條件下的信息不對稱，消費者無法有效地識別商品品質，于是，消費者權益保護就成了僅靠市場交換不能解決的一個問題，需要"消費者協會"這類組織存在。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在著失靈，在公共事務方面，政府也有失靈之處。例如，民主政府的社會政策往往是一種"多數取向"，他們往往體現大多數選民的利益，而不能很好的滿足社會中那些諾是群體以及其它特殊群體的需要。

而相第三部門與政府相比，首先，第三部門具有更貼近基層的優勢，它有明確的服務對象，提高了解決問題的效率。其次，第三部門比起市場機制具有維護社會公平的優勢，它有鮮明的非營利、服務特性，有效維護社會公平。第三，第三部門在間接的宏觀調控者即政府與市場中的自由競爭者即企業之間，進行溝通、承上啟下，起到了政府功能的放大作用。顯然，第三部門在公共事務管理和公共物品提供過程中發揮著政府和市場不可替代的作用。

第三，引入管理新方法，提高公共部門行政效率

私營部門一些先進的管理方法確實能夠改進公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運動的實踐所證明。因此，我國的公共管理工作中也要積極引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部門的行政效率。如企業管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，講求投入和產出，講求成本核算等精神，把這些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以科學地衡量管理熱暖的工作業績。除此，為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共物品，提供更好的服務。

第四，強化服務意識，樹立"以人為本"理念

新公共管理主張以顧客為導向，提高服務質量。而我國過去計劃經濟時代的管制型政府通常強化了政府管理職能，而弱化了政府服務職能。現代社會，政府應轉變管理理念，強化服務意識，以社會和公民的滿意程度為價值取向和評價標準。政府更多功能在于為社會和公民提供服務，而非限制社會和公民的行為。政府作為提供公共產品的"企業"，應遵照市場的規律，以購買公共產品的"顧客"的需求作為行動指南。

人本精神是公共管理的靈魂。歸根到底，公共管理主體的落點是人，只有在充分尊重人，并且滿足人的各項合理需求的前提下，才能激發人的積極性去從事公共管理活動。只有在堅持人本精神的前提下，體現公共管理的人文關懷，才能從根本上避免公共管理可能出現的本末倒置，防止公民各種合法權利受到各種理由的侵犯。

第五，加強法制建設，健全相關法律制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，因此，健全法制，完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一整套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。

當然，我們必須看到制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此，在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落實到實處。如果有法不依，執法不嚴，有令不行，有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。同時，政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。