深化政府社會管理職能思考以及決策

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提高構建社會主義和諧社會的能力,是加強黨的執政能力建設的重要內容,也是黨中央在新形勢下提出的重大任務。構建和諧社會對進一步轉變政府職能,特別是加強政府社會管理職能提出了新要求。從全局和戰略的高度,分析我國社會管理的現狀,借鑒國外政府社會管理的經驗教訓,切實強化我國政府社會管理職能,既是構建和諧社會的迫切要求,也是深化行政管理體制改革的重要任務。

一、市場經濟條件下政府社會管理的基本理論與國際經驗

社會主義和諧社會的構建,是在社會主義市場經濟體制的大背景下開展的,因而,構建和諧社會,必須首先深入研究市場經濟條件下政府社會管理的基本理論與國際經驗。

(一)市場經濟條件下政府社會建設與社會管理的基本理論

市場經濟條件下,西方社會建設與社會管理的理論大體經過了產生、發展與反思三個大的發展階段。第一個階段是,19世紀中葉,在西方社會矛盾加劇、社會沖突頻繁發生的大背景下,以追求社會和諧、社會均衡為目標的社會秩序理論的產生,是西方社會建設理論產生的標志。第二個階段是,20世紀30年代后,隨著對世界經濟大危機的反思,以追求社會福利最大化為目標的社會福利理論與福利國家理論獲得了重大發展,使西方社會建設的理論逐漸走向成熟,西方國家采用了成功應對社會危機的社會政策手段,為西方經濟持續增長與社會相對穩定做出了重大貢獻。第三個階段是,20世紀80年代以來,為應對新興工業國家發展的國際競爭壓力,西方國家開始反思福利國家建設的理論,出現了重視教育、就業培訓、科技與知識投入的“第三條道路理論”與“社會投資型國家”理論,這標志著西方社會建設和社會管理理論進入了反思階段。市場經濟條件下,具有重大實際影響的社會建設與社會管理理論主要是社會秩序理論、福利國家理論、第三條道路理論等。

社會秩序理論。社會秩序理論是一些著名社會學者提出的整體性社會學理論,其基本觀點是將社會看做一個有機整體,認為社會整體的和諧表現為社會秩序,維持社會秩序就需要促進社會整合、實現社會團結。奧古斯特·孔德(1798—1857)奠定了社會秩序理論的基礎,他提出了整體性的社會研究視角。他認為,社會是一種有規律的結構;社會是人類生活的有機整體,即社會有機體;這種整體結構同它的部分與要素之間具有一種“普遍的和諧”,這種普遍的和諧的根基在于人性;社會整體的和諧性表現為社會秩序,不和諧則表現為社會沖突,因此,社會秩序是社會最基本的整體性特征。孔德提出了“重建秩序”的構想,即社會秩序的原則:崇尚科學與自然法則,擴大人類自然擁有的博愛的傾向;協調家庭、等級、行會、地方團體、教會、國家等組織和群體的關系,社會分工應該考慮到每個人的本性、教育、地位與專長,各得其所;要增強政府權威與調節,建立“開明政府”;要建立復合性的政治權威,所有的政治權力都必須要有物質基礎、思想指導、道德制裁和社會控制。此外,涂爾干還提出了社會團結理論。埃米爾·涂爾干(1858—1917)社會學的中心概念是社會團結,他認為社會團結是指人與人、群體與群體之間的協調、一致、結合的關系,其基本觀點是:發達的社會團結是一種有機團結;社會團結的物質基礎是分工,精神基礎是集體意識;法律是保障社會團結的力量;要消除社會團結所受到的威脅,實現社會層次上的整合;要防范社會失范或社會解組等現代社會的特殊危機。

福利國家理論。“福利國家”一詞最早是由英國大主教威廉·坦普爾(W.Temple)提出來的。1942年的《貝弗里奇報告》正式采用“福利國家”的口號;英國工黨政府上任后,開始積極實施“貝弗里奇計劃”,并于1948年宣布在英國已經建成了“福利國家”。20世紀50年代后期到70年代初期,是西方社會福利制度的鼎盛時期。從50年代起,社會保障進入新的發展階段,其主要標志是普遍福利政策的廣泛實施、“福利國家”的紛紛出現。“普遍福利型”的社會保障政策,使社會保障的覆蓋面向全體社會成員擴展,逐步實現了社會保障全民化。福利國家理論的基本觀點是:第一,市場經濟存在許多缺陷,如經濟危機、失業、貧困等現象,但只要政府實行充分就業、公平分配、社會福利等政策,通過對遺產和收入實行累進所得稅、舉辦各種社會福利事業等措施,就可以解決社會失業、貧困和不平等問題。第二,一個國家只要致力于經濟增長,使人均國民收入達到一定水平,并使國民有社會保障和失業救濟等福利待遇,就算得上是一個福利國家。第三,福利國家的主要任務就是通過加強國家對社會經濟活動的管理和監督,擴大社會福利,實現國民收入的公平分配。

“第三條道路”理論。20世紀90年代以來,西方發達國家普遍采取了第三條道路理論,社會政策的重點發生了轉移,社會政策的主題是圍繞著國家、社會、社區、家庭、個人在福利中的地位和作用展開。第三條道路理論尋求的是超越于傳統的左派(社會)與新右派(新自由主義)之上的中間道路。“第三條道路”的福利思想包括的內容主要是:第一,在主張維護經濟自由的同時,把平等和社會正義當做與自由同樣重要的原則。要實行一系列福利國家的社會經濟政策,擴大社會福利,以克服市場自發運行所帶來的各種弊病。第二,以爭取社會民主、經濟民主作為策略,把建立和發展社會保障制度作為實現社會正義的手段。通過建立社會保障制度,國家不再是維護資產階級利益的統治工具,而成為代表全體人民利益的“權力共同體”。第三,“第三條道路”倡導積極的福利,主張用“社會投資型國家”來取代“福利國家”。要徹底改革福利國家制度,變消極的福利制度為積極的福利制度,是要把更多的資源用于人力資本的投資方面;要重視公民社會的地位,同時依靠政府和公民社會雙方面的力量推動社會發展。

(二)市場經濟條件下政府社會管理的國際經驗

在市場經濟發展的過程中,市場經濟的發育程度與經濟發展的階段不同,政府社會管理的方式方法也不同。

自由競爭的市場經濟時期,政府的社會管理職能十分有限,主要是維護社會秩序的職能。這一階段政府社會管理的基本特點與主要經驗是:第一,社會管理以社會自我管理與社會自治為主,政府對社會基本上采取放任自由的態度,政府對社會自我管理采取自由放任的不干預政策。地方自治特別是市鎮自治是政府社會管理的基礎,是公民社會不斷發展的前提條件。第二,政府的社會管理職能主要是進行社會秩序管理。維護社會秩序的主要目標是保護財產權,維持一種建立在財產權基礎上的社會秩序,其主要手段是運用財產權利保護的法律維護社會根本秩序的基礎。第三,政府承擔起了濟貧的職能,但濟貧職能的履行盡量利用非政府組織進行。

20世紀初至1978年左右的混合市場經濟時期是福利國家建立與完善時期,政府社會管理的基本特點和主要經驗是:第一,建立完善的社會保障制度,建設福利國家或福利社會。福利國家是指承擔維護和增進全體公民基本福利或社會福利的職責的國家;其主要目標是維持全體公民的最低生活水平與教育水平,實現充分就業,建立完善的社會保障制度。第二,建立和完善基本社會關系管理制度。建立資本與勞動合作的社會制度;完善社會主要利益集團圍繞國家政府與公共支出的多數表決制度;同時,發展社會自治和社會自我管理。第三,始終注重提高消費需求,以促進充分就業、維護宏觀經濟穩定作為政府施政的重要目標。混合經濟時期的經濟發展模式是福利經濟發展模式,它是一種追求資源配置的全社會效益最大化的經濟制度和模式。

1978年以來,是全球化的市場經濟時期,這一階段政府社會管理的基本特點與主要經驗是:第一,以教育、培訓、基礎科技領域為主要投資方向,以人力資本投資為核心,將“消極的福利國家”轉變為“積極的福利國家”、“工作福利國家”或“社會投資型國家”。第二,以充分就業政策為核心,將“福利”轉變為“工作”,并適度限制福利支出的增長,達到平衡經濟發展與社會保障發展、需求管理與供給管理相中和的社會管理與經濟增長目標。第三,主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理。福利國家改革時期也是非政府組織大發展的階段,如法國1990年就有60000多個私人社團成立,而60年代每年只有11000個組織成立;在德國,每十萬人口的社團數量從1960年的160個增加到1990年的475個,增長了近3倍。瑞典公民社會的參與率世界最高,創建了一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網絡。第四,重視社會資本、重視社區建設與社區發展。20世紀80年代以來,出現了向社區回歸的發展趨勢,即社會社區化或社會人文化的趨勢。

二、我國政府社會管理的現狀及面臨的主要問題

改革開放以來,我國政府高度重視強化政府社會管理職能,在推進行政管理體制改革中不斷改革和完善社會管理體制,取得了顯著成效。但是,目前我國政府社會管理職能還不適應市場經濟發展和社會全面進步的要求,當代中國的社會變遷對政府社會管理職能提出了嚴峻挑戰。我國政府社會管理面臨的突出問題主要是:

第一,我國社會建設與社會發展滯后于經濟增長,社會發展與政府社會服務滯后于經濟市場化和國際化的進程。突出體現在我國社會安全網的建設緩慢,社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面較低。2004年底,全國參加基本養老保險、失業保險和醫療保險的人數,僅約占全國就業人員總數74432萬人(2003年統計數)的21.96%、14.22%和16.64%。我國公共衛生服務的覆蓋面還很低,目前,我國44.8%的城鎮人口和79.1%的農村人口缺乏必要的醫療保障,絕大多數居民靠自費看病。

第二,在我國經濟與社會發展的過程中,出現了某些“拉美化”的現象。如貧富差距加大、社會保障覆蓋面過低、就業形勢嚴峻、社會事業發展緩慢、政府債務風險與財政風險加大等。這些問題如不及時妥善解決,一旦債務危機、社會危機、財政危機爆發,其后果不堪設想。目前,人民內部矛盾呈現出新的特點和復雜的情況,社會不穩定、不和諧的因素增加了社會風險,標志著我國進入了社會風險加劇的時期。

第三,我國社會組織形態和社會階層結構發生了重大變化,但政府社會管理方式尚不能適應這種變化的要求。改革開放以來,我國的社會組織形態發生了全面轉型,農村體制在改革后迅速解體,國有企業承擔的大量社會管理職能被剝離,非公有制部門為代表的新生社會組織迅速成長;我國社會組織形態的變化要求改革社會管理體制,加強社會建設和管理。同時,我國的社會結構已經發生了重大的變遷,國有單位就業人員數大幅下降,私營企業和個體戶數與就業人數大幅度上升,中國傳統的社會階層結構發生了重大分化,形成了現代化的社會階層結構的基本形態;我國社會結構的這種變化,迫切要求政府加大對社會利益結構的協調力度,建立有利于社會持續穩定發展的利益結構和利益關系。

第四,我國城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大,導致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多。改革開放以來,我國經濟蓬勃發展,城鄉居民收入大幅度提高,同時也出現了城鄉及地區差距擴大、部分社會成員收入差距過大、收入分配結構不合理等問題。只有妥善處理和逐步解決這些問題,逐步理順分配關系,才能夠有效化解社會矛盾。

第五,我國社會管理體制改革滯后,政府構建和諧社會的能力還不強。主要表現在:社會中介組織或第三部門還未真正成為政府職能轉移的載體,社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發揮,公民社會的發育仍顯遲緩,社會資本的開發利用不足,社會的自主性及自我組織能力不夠強,各級官員的新的治理觀念還未樹立、建設和諧社會的領導能力與行政能力不強等等。

上述情況表明,進入新世紀,特別是在實現全面建設小康社會目標的重要戰略期,轉變政府職能,強化社會管理,是擺在各級政府面前的重要而緊迫的任務。這個問題解決不好,構建和諧社會的任務就難以實現。因此,我們必須從全局和戰略的高度提高認識,采取正確的思路和對策。

三、強化政府社會管理職能的思路與對策

只有建立起與社會主義經濟、政治、文化體制相適應的社會體制,才能形成與社會主義經濟、政治、文化秩序相協調的社會秩序。因此,完善政府社會管理職能,要與推進政治體制和經濟體制改革配套進行,作為深化行政管理體制改革的重要內容,總體考慮,統籌安排。要善于把加強社會建設和管理同推進經濟社會協調發展緊密結合起來,同滿足群眾多樣化的生活需要緊密結合起來,同推進基層民主建設緊密結合起來,同加強黨的執政能力建設緊密結合起來,把社會建設和管理提高到一個新的水平。

(一)堅持以人為本的科學發展觀,正確處理改革發展穩定的關系,統籌協調各社會利益群體的利益。

(二)整合社會關系,構造和諧的收入分配格局,推進社會公平。

(三)積極擴大就業,努力完善社會保障體系,加快社會事業發展,切實解決弱勢群體的發展問題。

(四)加強社會管理體制的建設和創新,培育和完善公民社會,建立政府與公民社會的合作伙伴關系。

(五)完善社會矛盾糾紛解決機制。