公共危機中政府形象締造

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一、公共危機中政府形象塑造研究

（一）公共危機的內涵

羅森塔爾認為：“危機就是對—個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅．并且在時間壓力和不確定性極高的情況下．必須對其作出關鍵決策的事件。”有學者認為公共危機是指‘由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態。那么，能夠引起這種危險境況和緊急狀態的事件就是公共危機事件”。簡單的講，公共危機就是—個事件突然發生并對一定范圍大眾的正常生活、工作、生命財產以及正常的計會秩序構成威脅的狀態。

要理解公共危機的內涵，必須要認識到其所具備的幾大要素：一是公共性，只有對公共領域產生影響的危機才屬于公共危機；二是突發性，絕大多數的公共危機都是突然發生的，人們很難提前預料到；三是破壞性，公共危機具有擴散性，需要及時對其進行處理，若處理不當就會演變成巨大的災難。公共危機從類型上,可以分為政治危機、經濟危機、社會危機。從它的影響范圍上,可以分為全球性危機、國際性危機、國家危機、地方性危機。在現代社會中,公共危機已經成為社會生產生活中的常見現象。由于公共危機所具有的突發性和破壞性，導致其所產生的危害不僅表現為物質方面的巨大損失,而且表現在社會公眾心理層面上的恐慌和不安全感,進而引發對政府能力的懷疑和不信任。后者的危害往往更為深遠和強大。

據統計,2005年,中國共發生各類突發公共事件540萬起,造成約20萬人死亡,直接經濟損失約3253億元.。截至2月12日,2008年中國遭遇的低溫雨雪冰凍災害已造成107人死亡,8人失蹤,因災直接經濟損失1111億元人民幣。這些公共事件的發生對我國政府形象塑造提出了挑戰。

（二）政府形象的內涵

胡寧生學者認為：政府形象是政府這一組織系統在運作中，即在自身的行為與活動中產生出來的總體表現與客觀效應，以及公眾對這種總體表現與客觀效應所作的較為穩定與公認的評價。通常來講,政府形象指社會公眾在了解和經驗的基礎上對政府在運行過程中顯示的行為特征和精神狀況的總體印象和評價。它既是社會公眾的主觀評價,又是政府客觀表現的反映。政府形象是一種特殊的社會資源,它雖然不是實實在在客觀存在的,但對政府影響力卻起著非常重要的作用,是構成政府影響力的基本要素之一。政府影響力體現著政府與公眾之間雙向互動的心理關系,是決定政府的目標、意圖、傾向能否為公眾所接受或在多大程度上接受的一項重要因素,直接影響著公眾的心理、行為或行為傾向。

政府形象由政府理念、政府行為以及公眾的直觀感受構成。其中，政府理念主要包括政府的法律體系、價值體系、道德與文化體系等方面。政府行為則是政府在各項公共事務上的實際作為。除由政府起主導作用的這兩方面外，政府形象還具備另一客觀要素，即公眾的直觀感受。政府形象是理念、行為和形象受體認知的統一。公眾作為政府形象的最終受體，通過政府理念與行為感受到的政府形象，將最終決定政府進行形象塑造的有效性。因此，政府形象融合了主觀與客觀雙方面因素，具有“主觀性”、“客觀性”、“動態性”、“綜合性”等特征。

（三）公共危機中政府形象特征的變化

1、政府形象在常態下具有穩定性

因為政府形象是在一段較長的歷史時期中公眾對政府總的看法和評價的積淀，這就決定了政府形象在穩定的情況下是相對穩定和緩慢變化的。這種常態下的漸變源自政府理念與行為的統一，在常態下政府部門的主要任務是維持社會的正常運轉，這種例行不變的常規職責決定了其表現的政府形象是穩定的。同時，對公眾而言，社會在正常運轉時，公眾對政府這一“管家”是不會過多關注的。這意味著，公眾對政府形象的評價在常態下是穩定的、逐漸變化的。不可否認，政府形象所具有的常態穩定性，有利于社會的平穩運轉。但是，這也就更突出了在公共危機事件發生時，政府形象的變動也就顯得更加醒目。

2、政府形象在非常態下具有易損性

公眾在面對突發事件，尤其是比較嚴重的事件時，首先想到的直接責任對象就是政府。由于人們在面對突發狀況時，會出現不同的心理緊張感，甚至不能認清現狀、怨天尤人，以試圖通過此種途徑擺脫內心的焦慮不安，這也就是心理學上所講的“歸因現象”，這時政府就成了公眾發泄情緒的目標。同時，由于受“近因效應”的影響，導致公眾比較容易受到政府近期的或者重大的行為影響從而改變對政府的看法，在這些因素的影響下，公眾對政府的形象評價就會下降。我們把這稱之為政府形象的“易損性”。而這種易損性持續的時間和強度則主要取決于政府的行為表現。易損性一方面體現了政府作為公眾代言人和公共事務承擔者的被依賴的角色，同時另一方面也反映了政府形象作為萬眾矚目的對象時所表現出來的脆弱性，一旦發生突發事件，公眾對政府的評價往往會由不關注而突然轉為不滿與抱怨。

（四）公共危機中政府形象管理的原則

在處理突發危機時，政府面對社會公眾，既要承認所處困境，又不能過于強調所面對的困難而推卸應負的責任。為了贏得更好的政府形象，政府應始終保持積極的公共關系意識，并堅持以下原則：

1、信息及時公開，口徑前后一致

在危機事件中，相較于其他社會組織和個人，政府是危機信息的最先獲得者。

就政府來說，公開事件的真相既包括公開已知的信息，也要說明政府目前尚未完全掌握的內容。這樣一方面，政府部門可以通過公開信息來及時穩定群眾的情緒，并且建立起與公眾之間較好的溝通和理解，也讓公眾能以更客觀公正的態度來認識危機事件的程度和危害，并盡量克服內心的恐慌、不安及對政府的誤解和不滿。從而政府可以盡快的調動社會各界的力量，將危機可能帶來的損失和負面影響降到最低；另一方面，公眾在得到更多更全面的信息后，會更為理智冷靜，他們會通過政府負責任的態度、快速專業的反應以及和公眾及時有效的溝通，而感受到透明誠信、一心為民的政府形象。

在公開關于危機事件信息的同時，政府還要注意自身態度、行為的前后一致性。為了贏取公眾對政府的信任支持以及保持政府的公信力，政府在危機事件中必須做到言行一致，用自身行動證明政府部門所傳播信息的可靠性，并且讓事實真相打破存在的不實謠言。只有這樣，公眾才會徹底相信并依賴政府，政府才能樹立誠信、責任的政府形象。

2、及時快速反應，廣泛有效參與

公共危機事件發生后，政府必須在盡可能最短的時間里依靠已經掌握的有限信息對形勢做出正確估計，找到危機的要害和關鍵因素，并根據危機形勢的改變及時調整對策。政府應該通過及時有效的決策，積極迅速的應對危機，并盡力縮小、化解危機，以避免并盡可能減少危機帶來的損失，使社會盡快的重新恢復正常運轉。危機發生后，公眾的心理處于極度不穩定狀態，這時需要用強烈的信號和最直接的措施來表明政府的信心和決心，并通過連續不斷的行動來影響強化公眾的感受，從而給公眾留下一個堅定果斷、反應快速的政府形象。

在處理危機時，政府始終處于主導、負責任的位置，但不可忽視各種社會組織和個人的力量，因此政府要有效的調動廣大公民的參與。這樣做有利于政府制定出更科學合理的決策，也能在決策制度的過程中更多的考慮和體現公眾的意愿。同時，公眾的廣泛參與更好的發揮集體智慧，也能實現政府與公眾之間的良性互動。

體系都有面對各種危機的挑戰。我國正處在社會轉型期，公共危機涉及的領域也更加廣泛，并且呈現出多樣化、高頻次、規模大、破壞性大的特點。這就是我國在公共危機中政府形象塑造所面對嚴峻現實。

（一）政府理念重發展職能而忽視服務職能

我國政府一直比較重視平穩狀態下對政府形象的構建，而忽視甚至沒有意識到非常態狀況下政府形象的易損性。自從1978年改革開放以來，我國政府一直把社會發展的注意力集中在經濟發展方面，政府的危機處理意識淡薄甚至在危機發生后采取回避、置之不顧的態度。許多部門和官員考慮到自己的政績，在向上級報告工作時采取“報喜不報憂”的策略，對發生的危機避而不談，甚至在危機已經發生后，還采取瞞報、謊報的策略。這種做法導致政府在處理公共危機事件中處于被動，這不僅貽誤了對危機事件的及時處理，而且不利于對政府應對危機能力的建設。

（二）政府行為存在“官本位”思想

我國政府部門在以往處理公共危機事件時，總是存在一種固定的思維來指導政府的行為，即采取先對危機事件的信息進行保密控制，然后等待時機對其加以處理。不可否認，這種做法有時的確是政府有關部門考慮到國家利益和政府形象而不得已的措施。一旦公共危機出現，政府就將事情控制住，并試圖在保密的狀態下將事情處理。但是，更多的情況下，是因為有些官員為了自己的政績和仕途，而故意耍手段，欺上瞞下，隱瞞事件的真實情況。這種做法不僅危害到公眾的切身利益，對公民的知情權造成了侵犯，而且也侵害了政府的形象，甚至導致政府失信于民。

（三）政府與公眾之間缺乏信息溝通

溝通是在個人與群體間表達思想、交流情感與互通信息的過程。從某種程度上說,危機管理過程就是政府維護、鞏固或重新塑造自身良好形象的過程,同樣獲得了良好形象的政府又能夠強化自身的公共危機管理能力。在公共危機事件出現時,許多突如其來的狀況必須靠“溝通”與“協調”來解決,許多危機管理成敗的關鍵在于第一時間的溝通。

我國的政府一直以來都是一種強勢政府，政府決策的透明度、公開性程度不夠，所以當公共危機事件發生后,有些地方明顯缺乏危機治理方面有效的信息支持和信息溝通機制,信息采集、處理和傳遞的能力不強,不能及時地、準確地向公眾公布信息,與公眾進行有效溝通,造成公眾的恐慌與猜疑,產生政府信任危機。總之,如果政府在公共危機管理中沒有回應、責任喪失,缺乏溝通,就會造成政府與社會公眾之間的緊張關系。

公關意識不強，沒有專門的危機處理部門政府公共關系是指政府通過與社會各界公眾的雙向溝通，樹立良好的政府形象，爭取公眾對政府工作理解和支持的自覺活動。政府公共關系在我國建設透明政府以及提升公眾參與政府治理的過程中，會起到很重要的作用。但是由于我國對公共關系的研究較晚，對政府形象的塑造起重要作用的政府公共關系的研究更是還處在發展和完善中，這就導致了政府公共理念理念的缺失。當公共危機發生時，政府部門很少能運用政府公共關系的基本原理，用科學合理的方法，從客觀情況和公眾的整體利益出發，來發揮政府公共關系在信息、決策、外交及溝通方面的功能，并且及時宣傳、引導公眾來貫徹執行政府的有關決策。

同時政府部門還缺少公共危機意識，尤其是有些政府干部對公關活動的理解過于狹隘，認為政府公關無非是召開新聞會，只是表面上形式化的東西。這種觀念導致他們在公共危機管理中認為政府的工作不需要對外宣傳、溝通，只要政府做出決策，其他部門和公眾貫徹執行決策即可，這使政府部門在處理危機時經常脫離實際，主觀意識過強，并且貽誤處理危機的最佳時機。另外，目前很多政府沒有專門的危機處理部門，缺乏對危機的不確定因素、危機爆發征兆、信號和結果等知識缺乏應有的了解和認識,若危機事件一旦發生，政府就會處于被動的局面。

我國目前正處于社會轉型期，出現的公共危機事件也變得較為復雜，若只采用以前的工作方法，單憑少數人的經驗顯然已經不能很好地處理這些矛盾，這需要有專門的工作者隊伍去管理政府與公眾之間的信息溝通。但是我國目前尚未設立一個專門的公共關系機構，這就使公共危機發生后,政府不能與國內外公眾以及媒體進行有效的溝通,準確地信息,一些不實的傳言會損害政府的形象。我國政府及其管理人員，必須意識到政府形象的重要性，并把塑造良好的政府形象放在工作的首位。

我國政府部門在公共危機發生時，慣用的做法是謊報或隱瞞危機信息，甚至撒謊來欺騙公眾，這就造成謠言四起，引起公眾的驚恐、不滿、抱怨，導致公共危機擴大化。例如在SARS事件初期，許多地方政府就沒有與公眾和媒體進行及時有效的溝通，準確快速的相關信息，而是采取封鎖消息的戰略，這使政府的形象大大受損，不僅造成經濟上的損失,也給我國政府形象造成極其不利的影響,暴露了我國政府部門處理危機信息的缺陷。雖然在2008年汶川大地震中，我國政府在信息的透明度和公信度方面得到了提升，但是還是存在不少信息不實或者封鎖信息的情況。

公共危機直接涉及到人們的生活,公眾面很廣,一旦發生危機,后果比較嚴重,甚至是惡劣的影響,如非典、地震等。一些地方政府,對于危機事件沒有靈敏的預警機制和預防措施,從而在危機處理過程中反應遲鈍,處理混亂,同時在危機管理中缺乏嚴格的監控系統,對危機處理盲目行事,監管不力。實際上危機并不是不能防止的,它的發生也是一些社會沖突不斷升級,由量變發展到質變的結果。建立良好的危機預警機制,防患于未然,把危機扼殺在萌芽階段,是控制危機花費最少、最簡便的方法。

堅持良好的行政理念是一個政府維持自身生存和發展的精神力量,是政府形象的內在靈魂。政府的這種內在精神狀態對于其行政作為具有價值觀上的指導作用,樹立良好的行政理念,就是要充分發揮意識形態的有效引導,保證政府日常管理和危機管理活動的順利進行。

1、政府要形成公仆意識，把民眾的利益放在首位

政府的權利來自公眾的信任和委托，政府不僅僅是公共權力和公共資源的占有者，而且還是需要公正有效使用公共權力和公共資源，以真正實現為人們服務的公仆。這就要求政府及其官員避免在日常管理和危機管理中的為己謀私和腐化墮落的行為，始終把公眾的利益放于首位。在制定決策、落實決策時要從公眾的實際需要出發，盡最大可能為公眾提供盡可能多的服務。

2、堅持在“公共治理”的理念下塑造政府形象

目前各國政府的政治中心正在從“統治”轉向“治理”，從以前政府只是單純的發號施令進行統治變為政府與公眾之間的互動，也就是進行“公共治理”。這要求政府的觀念要與時俱進，適應形勢的轉變，認識到政府不是萬能的，而是有限政府，需要借助于市場、社會的力量才進行社會管理。同時各政府部門應該用全面的觀點看待政府的管理，不能僅看到部門利益而應該看到公眾的整體利益，因為謀求公眾利益的最大化是政府行為的出發點和歸宿。在“公共治理”理念下政府應該加強與民眾和媒體的溝通,與公共機構的合作也要具體和透明化,政府務實、負責的施政態度和理念,這不僅有利于塑造責任政府形象,還有可能對我國的民主政治和行政體制改革產生深遠影響。

政府行政效率的高低，是公眾對政府進行評價時最有說服力的依據，也是政府形象最為直觀的反映。因此要通過提高政府政策和戰略的有效性、提高行政工作開展的科技含量、提高政府對于各項有效資源的利用率、開拓政府及公務員的視野及遠見來實現政府整體運作水平的提升,構建效率政府。

1、政府在制定和落實政策前，需開展實地調研

通過實地調研，使政府對該項政策所針對的對象進行考察，并在此過程中咨詢和采納有關的專家和公眾的意見,從而保證政策的推行能夠有效維護和保障公眾利益的同時,還要有利于社會的進步與發展。

2、政府要廣泛應用電子政務等信息化運作方式

政府采用電子政務等現代化手段，不僅可以有效的傳遞信息，建設中間不必要的行政環節，還可以通過網絡數據預算和模擬各項即將要實施的政策或方案的可行性及效應。并且可以通過網絡對政府的運作開展網上調研或反饋,這就可以根據民意及時調整和規范各項行政行為。

3、政府應發揮好溝通橋梁的作用

政府首先要建立好與相關部門之間的聯系，以實現各地區、各層次之間政府的交流與相互學習，從而尋求更為有效的行政方式，也可以開拓政府與公務員的視野，增強其發展和創新意識，提高政府在各項管理活動中的應變能力；其次，政府要努力發掘自身之外的有效社會資源，通過成立專家咨詢機構、開展民意調查等方式，來調動社會團體和公眾治參與的積極性等，從而動員社會各界的力量來推動社會的穩定與發展。

（三）政府要樹立危機公關意識，建立危機管理機制

1．樹立危機公關意識

公共危機重在防范，但是沒有危機公關意識，單純的“危機預警系統”是沒有效力的，超前、全面的危機意識才是組織防范危機最堅固的防線。危機公關的目的就在于使組織預防和化解危機，使組織形象轉危為安。危機公關首先要求政府組織對內部人員進行危機管理教育，樹立積極的危機意識和危機公關意識，掌握危機出現后應采取的公關措施和技術。良好的危機公關意識對于在危機中快速有效的處理危機，鞏固公眾對政府的信任度、滿意度和支持率，減輕政府決策壓力，增強反危機能力，從而修復政府形象起到了積極的作用。

2．成立專門危機公關機構

在公共危機情況下，如果沒有專門的公共危機處理機構，公共危機的處理就會顯得比較盲目和混亂，效率不高，所以可以由相應的危機處理機構來承擔起部分公共關系職能。政府公共關系危機處理中心的任務就是為內部和外部公眾提供信息，為媒體提供新聞信息，建立信息咨詢部門回答問訊和控制謠言的傳播。通過專門的政府公共關系危機處理中心，可以及時了解政府工作的對象的需求和現實要求，為政府決策提供信息，對于政府形象建設，功不可沒。當前，我國的政府公關關系危機處理機構可以由各級政府內的信訪部門、政府辦公室以及新聞和預警部門聯合組成，便于對問題的協調。

3、建立和完善政府危機應對體制

當政府形象面臨災難時，一個經過精心準備、積極主動的危機應對體制有助于最大限度地減少危機對政府聲譽的破壞。為快速高效地處理危機，我國必須建立一個職能明確、責權分明、組織健全、運行靈活、統一高效的危機應對體制，并用法制化的手段明晰政府各職能部門的職責，以實現應對危機時各部門間的高效協調運作。在中央政府建立常設性危機管理的領導、指揮和協調機構，定期就某一領域中當年或者更長時間內可能產生的危機進行預警分析和風險評估，并據此制定危機應對的戰略、政策和規劃；危機發生時，它應當轉為國務院處理有關緊急事務的具體指揮和協調機構，針對已經發生的突發性危機事件權威地分配資源，并發揮協調有關部門的核心作用。

4、建立和完善政府對危機處理的評估機制和責任機制

在危機結束之后，有必要對在整個危機處理過程中政府各部門之間的協調溝通和聯動效果作出進一步的評估，與評估密切相關的就是責任機制的建立。對危機事件建立相應的責任機制，就是按照明確的職能與權限來確定責任，對危機管理機構設定詳細的獎懲標準，建立責任追究機制和干部引咎辭職制度。分屬不同級別的危機管理機構應有相應的職能，處理危機事件中，凡本職本崗位應做的事，要盡職盡責，份內的工作如出現差錯或失誤，予以責任追究。