小議國內公共政策制定中參與機制

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一、公共政策制定中參與機制的重要作用

社會利益結構的變化給傳統政治體制帶來了壓力，從而也對公共政策的制定提出了新的要求：一個成熟的公共政策制定體系，必須具備較強的適應和包容能力，能夠及時接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內接受他們合理的價值觀念和權利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機制，直接關系到科學的公共政策制定體系能否順利建立。

1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個重要體現，民主制度的實質就是對公民政治參與活動的保護、疏導和規范。政治學家羅伯特·達爾和米歇爾·哈蒙認為：公共性是指在民主政治過程中，個人和團體不斷互動形成的利益格局。它強調政策過程的互動性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對政府決策施加影響的普通公民的活動”，即普通公民通過合法的政治渠道來表達政治意愿，影響政府決策，從而實現特定政治經濟利益要求的政治行為與過程。權力是一種稀缺資源，誰擁有權力，誰就處于支配他人的主動地位。政府作為公共權力的主體，本身具有權力擴張的欲望。公共權力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導致權力壟斷，造成公共權力的非公共運用。控制政府利益擴張不能依靠政府自身的道德約束和良心發現，公眾必須依靠自己的力量實現對政府政策行為的監督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強有力的保障。

政治參與影響著社會公平。根據民主理論，“參與代表著確定目標及對所有社會問題選擇手段的過程”。社會目標通過參與來確定，必然會最大限度地分配社會的利益，以符合公民的需要和愿望。“較高水平的政治參與常常導致國民產品更平等的分配。”政治參與程度的高低與效能的優劣已成為現代社會衡量一個國家民主化水平的尺度。正如英國學者戴維·赫爾德所言:“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名符其實的民主。”可見，對于政策系統而言，有自主性公眾參與保證的公共政策過程，至少在程序上更多地符合民主，在結果上更多地符合民意。政治參與可以穩妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾。

政治參與的制度化過程就是民主制度的不斷完善。亨廷頓把“制度化”看作是組織與程序獲得價值和穩定性的過程。通過不斷的制度創新，使逐漸復雜的民主制度規范體系不斷適應公民政治參與日益增長的需要，使政治參與逐步組織化、有序化、理性化，也就是通過不斷的法律化和內化，使這個規范體系日益穩定。完善的政治民主機制、參與機制將促進政治的動態穩定。良好的政治參與不僅是一國民主化水平的指標特征，而且也是公民自我提高民主素養與民主能力的現實途徑，“對智力活動的唯一充分的誘因，是智力活動的結果有被實際采用的希望，人們只有自己親自發現真理才能懂得真理”。參與政治生活不僅是保護個人利益的需要，而且是創造、發展完善公民政治參與民主制度的需要。政治參與可以增加公民對政治的關心程度，從而提高對政治體制的歸屬感，這同時也有助于提高公民對現存政治體系的認同和增強政府的威信。

2.有序的政治參與可以滿足轉型期多元利益群體的政治訴求

轉型期的中國社會利益結構趨向多元化，利益結構的轉型帶來了政策制定過程中政治參與的必要性和迫切性。利益分化激活了利益載體，利益結構變化造就了一大批有參與愿望和參與能力的個人和群體。到2001年6月底，民政部門宣布全國有各類社團超過20萬個。這些社團的活動顯示出中介組織在資源配置中的作用正在不斷增強。

在現代社會中，公民政治參與的動機是基于某種具體的利益要求，其中最主要的是實現特定的經濟利益，這也是政治參與的推動力。市場經濟以承認并保護建立在明確產權制度之上的多元社會利益為基本前提，正是這種基于獨立于國家利益之外的企業、個人、地方等多種利益共存的利益格局，造就了經濟發展的內在動力機制，使整個社會充滿活力。而多元的、差異性的社會利益結構使公民的政治參與動機與行為全然不同于計劃經濟下的情況。市場經濟體制的逐步確立，促成了公共主體意識的覺醒，在利益格局中出現的新階層和利益群體迫切要求介入政治過程，表達他們的利益要求，希望政府作出有利于自己既得利益的決策。而在利益關系調整中利益受損或在利益分配中居于不利地位的利益群體，則希望通過利益表達使政府注意到他們的利益要求，并扶持其利益實體的發展。市場經濟從根本上解除了公民對政治或政府控制下的“單位”的經濟依附，獨立的經濟人格造就了相對獨立的政治人格，公民對政策的評判不再完全看上級行政主管的意圖，而能夠從政府決策對自身利益影響的角度，作出獨立的判斷和選擇。由于越來越多的公民逐漸意識到公共政策與自身利益的密切聯系，他們的政治參與也日趨自主化。每個公民已不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，將以前潛在的要求顯性化，希望通過政治參與向公共政策系統施加影響，使公共政策對自己及所屬的團體更有利或減少損失。總之，政治參與使公共政策能夠更切合公民和利益群體的現實需求，更接近社會普遍接受的公平、合理的社會資源分配標準。因此，擴大科學有序的政治參與是一個現實的選擇，并且結合中國國情，逐步做到用法律來調整、規范公民的政策參與，最終實現公民的政策參與制度化和有序化。

二、公共政策制定中參與機制存在的問題

目前，我國政策參與的現實是，一方面利益格局的變化和利益關系的調整極大地激發了公眾的參與熱情，要求形成更加完善的參與機制，使制定的政策更好地體現和代表不同社會階層的利益要求，以滿足民主政治發展的需要。另一方面，我國政治制度化水平不高，政策參與方式不完備，不能滿足公眾對政治體系的期望，使政策制定中社會主體的參與面臨一系列問題和困境。具體而言，我國公共政策制定中政治參與問題主要表現在：

1.政策制定中政治參與的組織化程度低

政策參與按其組織化程度可分為個體參與和組織參與兩種類型，它們同時也是政策參與過程中的兩個不同發展階段。個體參與行為屬于政策參與的低級階段。在我國目前情況下，個人缺乏利益表達和利益綜合的組織意識，許多人在表達利益和實現利益的過程中，往往找不到有效的利益表達途徑，因此不能以利益群體的組織參與模式去行動，而是以個體參與形式去施加影響來達到實現利益的目的。例如，許多人在利益受損時，表達利益的方式往往是：給領導寫信，向有關部門舉報，打市長電話，去信訪辦申訴或向媒體曝光等方式。這一方面是因為公眾的集團意識差，另一方面是因為社會還不能為利益群體充分表達利益提供比較通暢的途徑。目前有兩種可以利用的正式渠道，一是人民代表大會和政治協商會議，人民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與政策過程；二是黨和政府開設的來信來訪制度、領導接待日、各種不定期的座談會等渠道。對普通公民來說，能夠直接參與的機會畢竟太少，真正能夠吸引公民積極參與公共政策制定的民間思想庫、各種利益團體、法人組織等渠道還十分有限，人民群眾表達自己意志和愿望的要求難以充分及時地得到滿足。當然，我國也存在著團體影響政策的行為，但這些團體主要是政治性社會團體即人民團體，如工會、工商聯、婦聯、共青團、科協、文聯等，這些團體是參政的，是國家政權體系的延伸，但這類團體規模過分龐大，以致其所代表的利益范圍已無法確切界定。而具有利益群體性質的自發性社會團體如行業性的、專業性的、學術性和聯誼性的社團，在我國政策制定中則參與較少，對政策過程影響不明顯。雖然一些自發性社會團體這些年來在政治生活中的影響日益擴大，但也是通過進入人民團體和人大、政協等官方機構來實現參與的，其參與渠道和影響依然有限，如私營企業主和企業家群體這兩個新興的利益群體，雖然在全國許多地方成立了私營企業主協會及行業組織，但他們的參與主要是通過積極參加工商聯、婦聯、青聯等人民團體，同時擔任各級人大及政協代表等方式來實現的。而在西方國家，“政府決策過程實際上是各種利益集團爭取影響政策的過程，在這種影響之下，政策便成為各種利益集團競爭后所造成的均衡”。我國與西方國家的國情不同，在我國目前不存在真正意義上的利益集團，但發展具有利益集團某些相似特點的社會團體，擴展其在政策制定中的參與渠道和影響，使政策內容更能充分表達民意，保證政策過程的科學化、民主化，促進國家的穩定和團結，則具有很強的現實性和必要性。

2.公眾對政策活動的參與方式非制度化

“制度化參與是指公民的政治參與和政府對政治參與的管理都依據法治原則，以法律規定和確認的方式和程序進行的參與方式。目前主要有政治選舉、政治結社、政治表達等三類方式，這些具體方式能保證公民政治參與的制度化、法律化、經常化、秩序化。”而在社會轉型時期，由于民主政治體制，尤其是政治參與機制還存在不完善的地方，因此，在政治參與實踐中，也存在一些非制度化的參與方式。例如，當人們謀求自身利益實現的時候，首先想到的不是通過制度和法律上的正式途徑，而是想方設法與相關政策的制定者或執行者進行“私人交易”、“依關系辦事”。當前，這種非制度化的參與方式尤為普遍，并逐漸發展成為一套與制度化途徑相平行的邊緣機制，二者交叉作用于政策的執行及反饋階段。非制度化的參與方式不但使正式制度和法律規定形同虛設、效用極低，而且產生了“灰色交易”和“設租尋租”行為，出現了“軟政權”現象。在“軟政權”中，制度、法律、規范、指令、條例等都是一種軟約束，都可以討價還價，既可以執行也可以不執行；有好處時可以執行，沒有好處時可以不執行；有關系時可以執行，沒有關系時可以不執行。從而為政府利益的擴張和滿足留下了空間，嚴重阻礙了科學的政策體系的建立。

3.公共政策制定中政治參與的不平衡性

“按照系統理論的觀點，公共政策系統和環境之間的相互作用分為三階段：輸入、轉換和輸出。其中，輸入性參與的功能是對政府決策提供動力和信息；輸出性參與的功能是對政府的政策加以貫徹和實施；轉換則體現為決策。在一個有效運行的公共政策系統中，輸入性參與和輸出性參與處于平衡狀態。”也就是指公眾積極參與到政府的政策活動中，為政府提供決策建議和信息，同時，對政府的政策方案表現出積極或消極的態度。當前，中國的公共政策制定是在政府主導下制定的，公眾的輸入性參與相對不足，政府對輸出性參與又較為重視，要求人們積極遵守政府的各項政策規定。這樣的消極后果就是，公眾僅僅作為政策的客體而存在，處于被動的地位。這種公共政策參與的非平衡性降低了公共政策的公共性、權威性和有效性。政策即使是損害了公共利益，公眾也只有被動接受。此外，我國的政策參與還存在著地域、行業、階層上的巨大不平衡性。不同階層、群體和從業者的政治參與意識發展程度不一致，政治參與要求存在懸殊差別。從發展態勢來看，大中城市居民、文教科研、黨政機關的從業者因其工作性質、文化素質和政治信息接受程度等原因參與意識較強，而工人、農民、個體勞動者的大多數，尤其是不發達地區的這類人參與意識明顯偏低。政策參與意識的增強主要還局限于經濟文化較發達的地域和文化階層以及職業與政治關系較密切者，政策參與要求普遍提高的大眾心理基礎尚不完全具備，公民的政治參與意識有待普遍提高。

在以上這些問題中，中國農民的參與問題尤其值得關注，這是因為作為中國最大的一個利益群體的農民，在政策過程中的參與反而最為薄弱。中國農民不僅在經濟上，而且在政治上和法律上均屬“弱勢群體”。農民組織化程度低，是由于中國農民人數太多且大多從事分散的小生產，因此很難組織起來，把自己的利益要求書面化、明確化、綜合化地進行反映。同時，農村缺乏利益表達和利益綜合的組織，上級機構中群眾代表和傳播媒體又很缺乏，從而導致政治參與有效信息的匱乏，使農民難以找到有效的利益表達途徑，最終導致廣大農民的意志不能在政策過程中得到充分表達，從而影響和阻礙了他們通過制度化渠道有效地進入國家政治生活。

我國公共政策制定中參與機制的制度化程度較低，使得公眾的政治參與受到一定的限制，政策主體缺乏具體信息從而使政策的科學性降低。同時也在一定程度上降低了政策的合法性和權威性，使人民群眾對黨和政府的信任度減少，政策的執行缺乏有力的支持，降低了政策的實現效果。可見，制度化的政治參與是政治體系得以正常運轉的必要條件之一，只有通過擴大公民在政策制定中的政治參與，社會各方面的利益才能得到有效的表達和整合，社會的矛盾和沖突的根源才能得以遏制。逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，是我國今后幾年內政治發展的目標，也將是我國今后相當長的一段時間內政治發展的目標。

三、政策制定過程中參與機制的制度化建設

要加強我國政策制定過程中參與機制的制度化建設，具體對策至少體現在以下幾個方面：

1.拓寬政策參與渠道，實行公共政策的集中決策與民主協商

民主集中制是我國政府決策的一項根本原則和制度，它是建立在民主基礎上的集體決策制度。這種制度首先體現了現代民主決策體制的基本精神，符合現代民主決策體制的要求。民主集中制在決策中采取集體決策而不是個人決策，在集體充分討論的基礎上，通過“少數服從多數”作出最終決策，充分反映了廣大人民群眾的根本利益。政治協商是中國的基本政治制度之一，是中國共產黨在長期領導全國各階級、各階層人民團結奮斗中所累積的豐富經驗的總結，也是中國民主政治的特色之一。根據這一制度，中國政府各級組織在決策或實施重大方針、政策時，必須向各派、各社會團體通報情況。決策層作為政策的支持系統，雖然在決策過程中居主導地位，擁有對各種決策方案的最終裁定權，但它在整個決策系統中的地位已經由“唯一”變成了“部分”，完成決策過程必須認真聽取民主人士和社會各方面的意見。“社會討論就是指國家體制之外的個人及社會組織和團體，就國家的重大決策問題進行分析論證，交換意見，而后提出各自政見供決策者決策時參考，且必要時與之商議的民主決策形式。實質上是社會公眾自上而下的傳達決策信息的參與行為，是對代議制和公民投票的一種有益的補充。它充分顯現了‘公民自由’和‘多數統治’的民主特征。”社會討論是在充分肯定政府在決策中占主導地位的同時，將大眾的角色定位在輔助決策的地位上，它使社會公眾可以通過多種方式直接參與政府決定，為政府提供了大量的信息；它是一種合法的參與，受法律保護的同時要在法定范圍和權限內行動。社會討論拓寬了公民參與的渠道，包括多種方式，如座談會、聽證會、對話會、專家評議會、組織民意測驗等。在將社會討論模型引入的過程中應形成一系列制度化渠道，如公共政策決策聽證制度，決策公示制度與審計制度。聽證制度是將社會討論過程制度化的一系列規定，適用于與公眾利益密切相關的重大決策；決策公示制度適用于職能部門的一般決策，一項政策在決策方案確定后，就其目標、主要內容、制定依據、政策的可行性、預期效果、不同意見等通過媒體向社會公示；決策審計制度是對決策從開始制定到實施完畢后所消耗的成本的全面審核，重點在決策實施階段，通過投入與產出的比較，讓公眾判斷決策的得失。

2.明確公共政策主體的職能，增強民間主體特別是弱勢群體的參與地位

中國共產黨作為執政黨在公共政策制定中居于領導地位，發揮政策的政治規范作用，引導政策的方向，如制定總政策、規定政策的價值目標等。人民代表大會以立法權和審議權為依托監督政府，保證政策運行符合人民的意志，如把執政黨的主張通過立法的程序變為國家意志，審議批準政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升為法律等。政府居于公共政策實際操作中心的地位，主要發揮政策的社會設計作用。政治協商會議是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的組織形式，它容納各黨派、各人民團體、各界愛國人士等參與公共政策的討論、咨詢、評論，是政策的民主協商機構。參政黨、人民團體、法人組織、民間思想庫和公民等，既是政策的主體之一，又是政策的客體。他們的參與方式主要是以民間主體和政策對象的雙重身份發揮利益表達和智力支持作用。此外，還應當積極鼓勵和引導在政策參與中處于劣勢的民間主體，切實采取措施培養和提高他們的政治參與意識和參與能力，為他們的政治參與創造有利的社會環境。同時結合不同地區的實際情況有效發揮他們的社會監督作用也是完善政策參與的關鍵。

3.發揮社會團體的積極作用，建立科學有效的管理監督體系

社會團體的主要職能：一是運用其專業知識為社會提供公益性服務，二是為自身所代表的特定的利益群體服務，并通過這兩項服務使自身也獲得發展。而社會團體職能的實現是在實行社團自治的前提下進行的。我國政治生活民主化為社會團體的發展提供了日益寬松的氛圍，社會團體的發展意味著社會治理結構從單一的政府統治走向多元的民主治理模式，社會團體向獨立、自治主體的轉型過程，也是社會領域從國家中分離和公民社會的構建過程。

長期以來，在我國傳統的政治體制模式中，政府采取直接管理的形式，直接面對民眾，但是由于缺少把政府和民眾這一對立面聯系起來的中間媒體，表現出大眾的政治參與缺乏合理的渠道。社會團體處于普通公民和政府決策者之間，具有與雙方方便接觸的有利位置，通過同雙方的經常聯系和對話，有效地縮短了決策者和公民之間的距離，減少了誤解和隔閡，從而經過自己的轉換功能，有效地溝通了政府決策者和公民社會之間的關系，增加了政府決策的社會影響和公民參與政府決策的能力。社會團體在政府與社會之間充當了“緩沖器”、“過濾器”和“調節器”的角色，它的建立和發展有利于形成“參與社會”和“和諧社會”，使得大眾的意愿能夠有順暢的渠道向政府表達出來，有利于促進大眾廣泛而理性地參與政治，保證社會的穩定和發展。因此，政府應該正確認識社會團體的作用，建立對公民自組織的信心，明確自身在多元治理模式中的角色定位并且通過政策的調整和制度的重建來營造一個有利于社會團體發展的法律政策環境。

目前，我國社團管理法律體系已初步建立，但是法制化建設任務仍十分艱巨。在社團法規方面，基于“憲法”規定的基本原則，目前我國社團管理的主要法律依據是國務院修訂頒布的《社會團體登記管理條例》，1988年頒布的《基金會管理辦法》，以及民政部制定的幾十個規章、文件。相對于發達國家完善而嚴密的法律體系，應該說我國立法的層次還不高，管理較為粗放，與其他法規銜接性差，在具體問題上缺乏可操作性。例如，不同類型的社會團體有著不同的組織形式和功能，對于不同類型的社會團體應由不同的單行法規來調整，不可一刀切，而我國目前還需要在建立健全相應的法律法規方面多做工作。政府應進一步加強研究社團布局以及發展的長遠規劃，從經濟發展和社會需要出發，有意識地引導和扶持社團。同時，還要進一步充實和加強社團管理力量，建立管理民間組織的科學有效的管理監督體系。