深究公共物品多元化供給情況

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我國現(xiàn)行的公共物品供給制度是從計劃經(jīng)濟體制沿襲而來的。盡管漸進(jìn)式的制度變遷已經(jīng)取得了明顯的成效，但計劃經(jīng)濟體制幾十年的積弊不可能在短期內(nèi)完全清除。在市場機制不完善與政府職能轉(zhuǎn)變滯后的條件下，我國公共物品供給制度依然存在著許多缺陷：一是市場進(jìn)入壁壘。在我國，從中央到地方各級政府的行政審批制度，幾乎覆蓋了全國性與地方性各種公共物品的生產(chǎn)、分配與消費，而且其主要功能是保護(hù)公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域里的國有企業(yè)和事業(yè)單位.阻止私人部門和外國資本的進(jìn)入。二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一。公共物品生產(chǎn)的進(jìn)入壁壘，造成了資源在公共物品與私人物品之間、公共部門與私人部門之間以及各自內(nèi)部難以自由流動和優(yōu)化組合。民間資本和外國資本難以進(jìn)入公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致了公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)過于集中在政府及其它公共部門，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，競爭機制難以形成。三是政府生產(chǎn)與提供不分。在公共物品領(lǐng)域，我國政府既是提供主體也是生產(chǎn)主體，即政府部門提供公共物品。政府所有的企業(yè)和所屬的事業(yè)單位生產(chǎn)公共物品。這種政府既是運動員又是裁判員的制度安排，使得公共物品供給效率難以提高。

一、公共物品多元化供給的前提：提供與生產(chǎn)的分離

公共物品中有三個基本的參與者：消費者、生產(chǎn)者和提供者。消費者直接獲得或接受服務(wù)，他們可以是個人、特定區(qū)域的所有人、公共機構(gòu)、私人組織等。公共物品的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或直接向消費者提供服務(wù)，它可能是政府機構(gòu)、志愿組織、私人企業(yè)或非營利組織，有時甚至是消費者自身。公共物品的提供者指派生產(chǎn)者給消費者，或指派消費者給生產(chǎn)者，它通常是政府機構(gòu)，也可以是志愿組織、消費者自己等。

在對公共物品的三個參與者進(jìn)行了界定之后，“政府提供”與“政府生產(chǎn)”這兩個概念的區(qū)別就是顯而易見的了。在私人物品市場上，一般來說由私人部門予以提供和生產(chǎn)；在公共物品的“市場”上，或是政府建立的企業(yè)，親力親為，進(jìn)行“政府生產(chǎn)”，或者由政府委托、安排私人企業(yè)生產(chǎn)。稱之為“政府提供”。政府提供與生產(chǎn)的分離是公共物品多元化供給的核心概念，是政府角色界定的基礎(chǔ)。政府供給等于政府生產(chǎn)是一種傳統(tǒng)的觀點。就公共物品而言，政府可以是供給的主體或最終責(zé)任人，但卻可以將不同的環(huán)節(jié)分配給非政府的私人組織。著名學(xué)者薩瓦斯（Savas）曾說：“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳。”在公共物品的供給中。政府只需要做好“掌舵”工作，而“劃槳”的工作則應(yīng)交給其他組織來完成。公共物品市場化的反對者容易忽視公共物品的提供者與生產(chǎn)者之間的區(qū)別，進(jìn)而錯誤地認(rèn)為。如果政府放棄了公共物品生產(chǎn)者的職能，它自然就放棄了公共物品提供者的角色。其實，公共物品的市場化供給并不否定政府的作用，政府仍然保留了提供的責(zé)任（當(dāng)市場提供不足時，政府仍然承擔(dān)著責(zé)任）并為此支付成本，只不過不再直接從事生產(chǎn)，而是調(diào)控生產(chǎn)。即從劃槳到掌舵。

二、在公共物品供給中引入市場機制

政府提供與生產(chǎn)的分離意味著市場可以在公共物品領(lǐng)域發(fā)揮作用。在公共物品供給中引入市場機制，主要有三種方案可供選擇：

1.在公共物品供給中解放市場。解放市場就是把原來由市場供給卻被收歸國有的公共物品的生產(chǎn)再轉(zhuǎn)向市場。解放市場主要針對準(zhǔn)公共物品，尤其是那些自然壟斷性產(chǎn)品（如交通、電力、通訊、水電油氣等）。由于它們不具有完全的非排他性和非競爭性，在許多環(huán)節(jié)都可以實行收費或排他。因此，政府的主要角色就應(yīng)該是提供者而不是生產(chǎn)者。這類產(chǎn)品初始投入很大、規(guī)模效應(yīng)明顯、邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均成本，先進(jìn)入者很容易形成壟斷。所以應(yīng)該由政府來安排.由市場在競爭的環(huán)境中生產(chǎn)。對這類公共物品，特許經(jīng)營是比較好的制度安排。所謂特許經(jīng)營，是指由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營某種公共物品的權(quán)力。并允許企業(yè)向消費者收取一定的費用。以實現(xiàn)投資回報并獲取利潤。

2.在公共物品供給中推動市場。如果一個市場以前并不存在，那么談?wù)摻夥攀袌鼍蜎]有意義，但可以創(chuàng)造或引入某種機制。來推進(jìn)建立一個有作用市場的過程。在公共物品供給的某些環(huán)節(jié)推動市場已被實踐證明是可行的。例如，在環(huán)境保護(hù)中，排污權(quán)交易是一個在很多國家都被廣泛運用的市場機制。所謂排污權(quán)交易是指政府先根據(jù)環(huán)境質(zhì)量的要求和環(huán)境能夠吸納的排污量，在一定年度內(nèi)為某一污染物設(shè)置一個總的排放標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模為每個企業(yè)核準(zhǔn)一個排污量，企業(yè)從政府購買這一定量的排污權(quán)后，就可以在此范圍內(nèi)排放污染物了。當(dāng)一個企業(yè)的排污量已經(jīng)用完并需要繼續(xù)排污時，它就只能高價從排污權(quán)沒有用完的企業(yè)那里購買，否則就不能繼續(xù)排污。

3.在公共物品供給中模擬市場。在有效的市場無法運行的情況下，也許能夠模擬市場過程。公共物品供給實踐中常用的模擬市場的方式主要有：一是拍賣供應(yīng)物品的權(quán)力，如對有線電視的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣、對公有自然資源開采權(quán)進(jìn)行拍賣等。二是憑單制。憑單制主要應(yīng)用于優(yōu)效物品的供給中。所謂優(yōu)效物品是指那些對所有人都有價值，所有人對其都有消費需求的產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健、社會保障等，但單靠政府或市場很難完全滿足所有公民的消費需求。憑單制就是政府向所有符合條件的消費者發(fā)放一張憑單即代金券，消費者則根據(jù)自己的消費偏好在政府和市場提供的各種產(chǎn)品中自主選擇。三是政府間協(xié)議，即一個政府可以雇用或付費給其他政府以提供公共物品。中央政府可以與地方政府簽訂合同，付費給后者以維護(hù)穿越地方的國家道路，省政府也可以與縣政府簽訂合同，以提供某些社會服務(wù)。這樣，在公共物品供給中就形成了“政府間市場”。其中一個政府是服務(wù)的生產(chǎn)者，另一個政府則是提供者。這種在政府問模擬市場的做法，有利于公共物品在不同行政區(qū)域間重新配置和調(diào)整，并能更好地解決地區(qū)性問題并應(yīng)付日益上升的成本。

三、非營利組織是公共物品供給的社會力量

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及生活水平的不斷提高，人民群眾對于公共物品的數(shù)量、品種和質(zhì)量等都提出了更高的要求。但是，由于政府財政能力的限制及其他原因.只有那些進(jìn)入了政府供給系統(tǒng)和程序的社會公共需要才會轉(zhuǎn)化為政府公共物品的序列。從基本屬性來看，這些社會公共需求大都具有公共物品的性質(zhì)，或稱準(zhǔn)公共物品，社會應(yīng)該予以滿足。政府不可能也不應(yīng)該供給所有的公共物品，政府提供的公共物品應(yīng)該是公共性程度高，不宜或不應(yīng)由其他組織供給的純公共物品和部分準(zhǔn)公共物品。在那些不宜由政府生產(chǎn)的公共物品中，一部分具有盈利性。可由私人企業(yè)來生產(chǎn)，而另一些則具有非盈利性，應(yīng)該由非營利組織來生產(chǎn)和供給。

非營利組織（Non－profitorganization），也稱為非政府組織、第三部門等，世界銀行對非營利組織的界定是：在特定的法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的非營利性的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人。非營利組織在提供準(zhǔn)公共物品方面比政府、市場更有優(yōu)勢。非營利組織不以利潤最大化為目標(biāo)，而是以某種特定的“宗旨”為導(dǎo)向。這種宗旨代表一種理念，往往具有很強的公益色彩，從而使非營利組織成為使命感最強的組織。從結(jié)構(gòu)特性看.非營利組織獨立于政府官僚體系，且不同于政府官僚體系，是公民志愿參與的自治性組織，它也不同于政府運作的等級制權(quán)力原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結(jié)構(gòu)，因而在提供某些公共物品時比政府更具低成本、高效率的優(yōu)勢。從非營利組織的運行機制看，它能夠把市場機制和社會組織的力量有效地結(jié)合起來。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)既揭示了公共物品領(lǐng)域中市場失靈的存在，也指出了“政府失靈”的不可避免。解決公共物品領(lǐng)域的雙重失靈，既不是拋棄市場機制，也不是排斥政府的作用，而是將二者有機地結(jié)合起來，非營利組織恰恰能夠以多樣化的方式把二者很好地結(jié)合起來。

四、我國公共物品多元化供給格局的建構(gòu)

公共物品的供給模式是隨著經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r而逐步演變的。改革開放以來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展水平不斷提高，已經(jīng)建立的市場經(jīng)濟體制和逐漸崛起的社會力量為公共物品供給體制改革奠定了初步的基礎(chǔ)。據(jù)此，我國應(yīng)逐步建構(gòu)“政府－市場－社會”三位一體的公共物品多元化供給格局。

1.轉(zhuǎn)變政府職能。政府是公共物品供給多元化改革的主導(dǎo)力量，如果政府沒有改革的意愿和行動，多元化進(jìn)程就難以推進(jìn)，因此政府要主動推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，給自己進(jìn)行明確定位。政府職能轉(zhuǎn)變是多元化格局建立的前提條件，因為公共物品多元化供給格局的目的就是要打破政府壟斷公共物品供給的模式，改變政府角色的“錯位”和“越位”狀態(tài)，在政府和市場、社會之間劃分各自的“勢力范圍”，把政府的公共物品供給權(quán)力向市場和社會轉(zhuǎn)移。如果沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，這是不可能實現(xiàn)的。

2.吸納多元主體。為了解決日益增長的社會公共需求與政府有限的公共物品供給能力之間的矛盾，就要吸收政府以外的力量參與公共物品供給，使各種公共的和私人的機構(gòu)都可以成為不同層次上、不同領(lǐng)域中的公共物品供給主體。在這個步驟中，政府應(yīng)當(dāng)注意三個問題：一是營造有利于公共物品供給多元化改革的環(huán)境，如通過政策法規(guī)允許國內(nèi)外各種資本參與公共物品供給項目。二是選擇適于改革的領(lǐng)域，加大力度推進(jìn)公共物品供給多元化改革。例如，在那些規(guī)模經(jīng)濟特征不明顯、進(jìn)入障礙較低的公共物品供給領(lǐng)域，在保留政府監(jiān)管權(quán)力的前提下，盡可能全部放開，完全以民營化的方式運作。三是控制好市場與社會參與公共物品供給的進(jìn)程。比如在經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，可加大公共物品供給多元化改革的速度和力度.

而在經(jīng)濟、社會條件比較落后的地區(qū)，政府從某些領(lǐng)域中退出的進(jìn)程不宜太快，重點應(yīng)當(dāng)放在培育新的社會供給主體上，以免引發(fā)社會轉(zhuǎn)型期的政府、市場同步失靈和公共物品供給的“真空”地帶。

3.發(fā)揮合作對話機制。引進(jìn)多元主體，就為公共物品供給多元化網(wǎng)絡(luò)提供了組織基礎(chǔ)，而網(wǎng)絡(luò)得以維持和發(fā)揮作用的原因。是多元的主體之間基于交換資源及相互協(xié)商等共同目的而形成的持續(xù)互動，這種互動的基礎(chǔ)是互惠和合作。“如果說價格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機制、行政命令是等級制的核心機制的話，那么信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機制”。據(jù)此，政府、市場和社會作為公共物品合作供給網(wǎng)絡(luò)的三個組成部分，它們之間的關(guān)系己經(jīng)不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系.也不是競爭與對立的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式合作關(guān)系。

總之，多元化供給是我國公共物品供給制度改革的必然方向，市場、非營利組織和政府將是公共物品供給的三大主體。一個完善的公共物品多元化供給格局應(yīng)該是：凡是可以由市場來生產(chǎn)的公共物品就應(yīng)讓位于市場，凡是可以由非營利組織擔(dān)負(fù)的公共物品供給任務(wù)就應(yīng)由非營利組織來完成，而市場和非營利組織都不能生產(chǎn)或提供的，就應(yīng)該由政府來負(fù)責(zé)。