社會管理語境改革創新

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一、正確認識改革與社會管理創新的基本內涵

在改革的語境下，很多領導干部和學者對社會管理創新的理解出現了偏差，這在很大程度上也影響了其參與推動社會管理創新的積極性和主動性。有些人想當然地認為，“社會管理創新其實就是改革，改革的困難很大，哪有那么容易”；有些人認為，“社會管理創新是中央和市區領導的事情，與中下層的干部沒有關系”；也有些人認為，“社會管理創新和改革是一回事，上面只是提出一個新概念，屬于換湯不換藥”；更有甚者，認為“這也要創新，那也要創新，哪里有那么多地方可創新的”……這些不正確的認識和思想在很大程度上造成了領導干部思想上的不統一，給社會管理創新在認識和推進中制造了較大的障礙。究其原因，乃是因其對改革和社會管理創新的基本內涵認識不足和理解不到位。

（一）不能將“社會管理創新”簡單等同于“改革”

社會管理創新，是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動。從此概念可以看出，社會管理創新在“對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度”方面與改革具有共性，兩者都強調變革，都主張用新的代替舊的。但是在共性之外還有諸多差異性：社會管理創新與改革的范疇、主體、對象、重點、難度等都有較大差別。將社會管理創新簡單等同于改革的做法，掩蓋了社會管理創新原有的特點和要求，消解了社會管理創新與改革的互補性，不僅會導致對社會管理創新在理解和認識方面出現偏差，還可能導致在執行層面上出現懶惰不作為和蠻干犯錯誤的情況。

（二）社會管理創新與改革究竟有何不同

1.改革的范疇十分廣泛，而社會管理創新是單一范疇的變革。改革，常指改變舊制度、舊事物，包括了政治、社會、文化、經濟、宗教組織做出的改良革新。從改革的定義可知，改革涉及的范疇十分廣泛，國家和社會各個領域、各個行業、各個層面的較大變革都可以稱之為改革。而社會管理創新則是指社會管理一個單一領域的變革。按照黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業所做出的“五位一體”總體布局來看，社會管理創新是社會建設的重要構成部分。黨的十八大報告將社會管理與民生改善并列作為社會建設的兩大重點，并用單獨的篇幅，對社會管理創新的目標、任務、重點等作了全面部署。綜上可知，改革是一個綜合概念，社會管理創新是一個單一概念。如果將社會管理創新簡單等同為改革，就會在無形中掩蓋了社會管理創新的單一領域特色，從而導致很多人對社會管理創新的內涵及要求出現了模糊化的理解。

2.改革偏重于“頂層設計”，而社會管理創新需兼顧宏觀和微觀。從語言使用的規范和語境來看，改革常常是指民族、國家、政黨、制度、體制等較為宏觀層面的革新。這種宏觀層面的革新常常具有統攬全局的作用，因此帶有一定的指導性，變革之后的影響范圍也是全局性的，所以說改革更偏重于“頂層設計”。對于一些微觀層面的具體事務、活動、流程、規定、辦法、載體等的改良，可以稱之為創新。例如，北京市開通“潮汐車道”，一定程度上緩解了交通堵塞；濟南市城管部門推出“西瓜地圖”引導瓜農有序進城，收效甚好；某單位利用信息化手段簡化了辦事流程，降低了行政成本同時也提高了效率。這些創新之舉均屬于微觀層面的革新，如果稱之為改革則有些大而不當。但這并不意味著創新就僅限于微觀層面，宏觀層面的革新也是創新。也就是說，創新的內涵兼顧了宏觀和微觀兩個層面。同理，社會管理創新不僅包括宏觀層面的革新，也包括了大量的微觀層面的改變。實踐經驗告訴我們，在社會管理領域，并非所有問題的解決都要上升的改革的層面，很多問題通過微觀具體的優化和改良完全可以解決，很多事情通過在細節上的調整和改變就能達到目的。因此，除了頂層設計的改革之外，社會管理創新在實際的管理工作中具有相當大的發揮空間。

3.改革的操作者是少數人，而社會管理創新的操作者更加寬泛。因為偏重于“頂層設計”，改革的操作者只能是少數中高層的精英，而社會管理創新兼顧了宏觀和微觀兩個層面，尤其是在微觀層面有很大的發揮空間，因此社會管理創新的操作者范圍就比較廣泛，不僅包括高層的精英，也包括很多中下層的領導干部甚至是基層單位的領導干部。

4.改革的難度較大，而社會管理創新的難度相對較小。經過30多年的探索和實踐，我國的改革已經進入深水區，所觸及的深層次矛盾越來越多，改革的阻力和困難越來越大。當前，容易變革的基本都進行了改革，沒有改革的都是難啃的“硬骨頭”。一項改革方案，因為會觸動固有的利益格局可能會招致強烈反對，如果強推可能會引發震蕩。而社會管理創新可以在固有的利益格局框架下，進行微觀層面的優化和改良，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，從而達到最終目的。因此，相對于改革而言，社會管理創新的難度和阻力要小得多。在當前改革面對阻力和壓力越來越大的形勢下，社會管理創新恰恰會成為加強社會管理的新空間和新舞臺。正如新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年先生所言：“從體制改革，我自己個人是非常悲觀的，因為任何體制背后都是龐大的既得利益，銀行、國有企業、公務員、大學，沒有一個是改革的動力……我一直主張一定要用體制創新，比體制改革更重要。”

二、深刻理解改革與社會管理創新的互補關系

改革和社會管理創新既有區別，也有聯系，從內涵與實踐的雙重視角來看，兩者形成了相輔相成的互補關系，這種互補關系主要表現在以下幾個方面：

（一）社會管理創新是對改革的深化

改革在宏觀層面做了道路理論、政策方針、制度機制等方向性決策之后，很多具體的、細節的微觀層面的革新需要不斷跟進，以真正貫徹、落實和鞏固改革的精神和成果。這些大量的微觀層面的革新與變化，正是對改革的不斷細化和深化。當前，我國社會關系變得復雜化，利益沖突多元化且很可能激化，社會問題日益增多，如收入差距、城鄉貧困、城鎮失業、勞資糾紛、戶籍問題、就業問題、人口流動、突發事件、社會治安、恐怖活動、老齡化、自然災害等，這些都需要創新社會管理，從微觀層面漸進解決，而不是僅僅依靠宏觀層面的改革。由此可見，社會管理創新所推動的各個領域內的革新，都是沿著改革的方向所做的進一步的探索和嘗試，是對改革的深化。

（二）改革決定著社會管理創新的方向

社會管理創新在微觀層面的發揮空間巨大，但這并不意味著社會管理創新可以無拘無束自由發揮，而是必須沿著改革所決定的方向和道路不斷向前。也就是說，更偏重于“頂層設計”的改革主要負責社會革新的整體謀劃、全局統籌和方向調控等，而社會管理創新則需要從宏觀和微觀（更多的是微觀）層面上進行具體的、細節的、深入的、實際的探索和革新。改革決定著創新的方向。如果改革指引的方向不明確，社會管理創新的發揮空間和效果就會大打折扣。如果社會管理創新背離了改革指引的道路，創新就會誤入歧途，甚至禍國殃民。

（三）社會管理創新常常為改革提供新的動力

改革開放30多年的經驗告訴我們，中國的改革往往是首先從地方的創新開始的。一個基本的模式是：如果某地有好的創新經驗，中央就先在各個地方開始實踐，然后通過適當的“頂層設計”，把地方經驗提升成為國家政策，繼而推廣到全國。例如，農村土地制度的改革（家庭聯產承包責任制）是從安徽省鳳陽縣鳳梨公社小崗村的創新開始的。這些年來，我國各地方的社會管理創新試驗也一直在進行，包括浙江的民營企業的發展的新模式、廣東的外向型企業的轉型和公民社會建設的新嘗試、江蘇的政治改革（公推直選）等等，這些創新如果成功，很可能會推動改革的步伐。也就是說，地方的社會管理創新常常為改革提供了最初的原動力。如果拋開地方與中央的關系，進行同理分析可知，局部范圍內的社會管理創新可能成為全局性改革的動力，單一領域內的社會管理創新可能成為整體改革的觸點，微觀層面的社會管理創新也可能成為全面改革的動力。

三、當前改革語境下社會管理創新必須明確的若干問題

在當前改革與發展的語境下，穩步推進社會管理創新乃大勢所趨。值得注意的是，理清社會管理創新的本位、主體、方法、重點及原則等若干問題是推進社會管理創新最基本的前提條件，否則將事半功倍甚至會功虧一簣。

（一）社會管理創新必須堅持以基層為本位

改革開放30多年來，我國的城市和農村都發生了巨變，傳統的集中管控管理模式已經相對滯后，出現了許多新的社會問題和矛盾。而這些社會問題和矛盾最初都在基層顯現，很多因為在基層得不到及時合理的解決而逐步升級并擴大演變成為地區性甚至全國性的問題。如果在問題與矛盾顯現之初，就能通過社會管理創新加以解決或者緩解，很多沖突和事件完全能被消除在萌芽狀態。因為作為“春江水暖鴨先知”的基層，是最先發現問題、始終直面問題、最終解決問題的主要陣地，所以社會管理創新必須堅持以基層為本位，從實際問題和矛盾的具體情況出發，研究新對策和新思路，對不適應時展的有關規定、辦事流程、管理手段等進行調整、完善和改良，從而達到妥善解決問題的目的。基層的社會管理創新多屬于微觀層面的經驗嘗試，成功的經驗經過實踐檢驗之后完全可以上升推廣為宏觀層面的政策和制度改革。不以基層為本位的社會管理創新，很可能會變成脫離實際不具備操作性的空頭文件，也可能變成為基層的實際工作制造麻煩的空頭規定。因此，社會管理創新堅持以基層為本位，既是堅持實事求是思想路線的基本要求，也是貫徹落實科學發展觀的必然要求。

（二）社會管理創新的主體應是大多數具有領導職務的管理人員

因為社會管理創新兼顧了宏觀和微觀兩個層面的革新，社會管理創新的主體不僅包括高層的精英管理群體，也包括很多中下層甚至是基層單位的管理者。結合中國改革開放30年來的經驗，我們不難看出社會管理創新的主體包括了中央和地方政府部門、事業單位、國有企業以及社會組織中的具有各級領導職務的管理人員。因為這個群體對于實際管理工作具有不同程度的領導權和管理權，所以他們都有能力在自己的管理權限內進行不同程度的改變和創新。只有明確了社會管理創新的主體，才能使廣大的管理人員統一認識，認清自己掌握的權力和肩負的責任，努力擺脫“創新非我職責”、“創新太難”、“無新可創”等錯誤心態，把握好自己掌握的資源和機遇，根據社會管理的實際需要積極主動進行創新。

（三）社會管理創新的基本方法是關注細節主動改變

創新不完全等同于創造，因此社會管理創新不能片面地強調要創造出一種全新的管理模式，不能刻意追求“前無古人”、“人無我有”、“獨一無二”、“我先人后”的效果，而要關注現有的社會管理的模式的效果、規定、機制、方式方法等細節，根據實際工作中出現的新情況新問題和新要求，對現有規章制度進行完善，對現有工作流程進行優化，對現有的運行機制進行改善，對現有的方式方法進行改進，對現有的服務載體進行更新，對現有的工作措施進行改良，對現有的工作程序進行補充等等。總之，社會管理創新的基本方法是關注現有管理模式的細節，并根據社會管理的實際需要積極主動進行調整、變通、改造、突破、完善、精細化、優化和改良。

（四）社會管理創新的根本方向是漸進式改良

從社會管理創新的概念可以看出，創新必須以“傳統管理模式及相應的管理方式和方法”為基礎，對其進行“改造、改進和改革”，從而“建構新的社會管理機制和制度”。既然是“改造、改進和改革”，就不會是一蹴而就、“畢其功于一役”，就不可能是激進式的，只能是有計劃、有步驟、有目標的漸進式革新。從哲學的視角來看，漸進是人世間的萬事萬物的發展常態，尤其是錯綜復雜的大工程更需要循序漸進地逐步推進。從改革開放的實踐來看，堅持漸進式改良的創新之路，既能推進改革開放，又能減少震蕩和降低成本，從而將社會管理創新過程中所必然包含的試錯的負面效應降到最低，并取得可檢驗的成果。綜上可知，社會管理創新的根本方向必須是漸進式改良。

（五）社會管理創新的重點要緊扣當前社會的突出問題、薄弱環節和工作盲區

推進我國社會管理創新，必須緊扣當前社會管理中的突出問題、薄弱環節和工作盲區來進行以下五方面的革新：一是創新民生民權服務保障體系。強化政府依法合理配置社會資源、協調利益關系、保障公民權利、提供公共服務的功能；大力推進社會保險和社會救助機制建設；大力加強法治政府建設。二是創新社會糾紛多元解決體系。建立健全糾紛解決的大調解機制，完善由人民調解、行政調解、司法調解相銜接的矛盾糾紛化解“大調解”體系；深化司法體制改革。三是創新安全穩定維護應對體系。建立疏導、防控、監督和懲處相結合的社會安全穩定和社會秩序維護保障體系；建立健全多形式、多渠道的民意和利益訴求收集、分析判斷和及時回應機制；創新發展現代防控體系；加大對虛擬社會管理力度；四是創新公民社會培育發展體系。不斷加強公民教育；大力加強基層社區建設；加強對社會組織的培育和支持；構建多層次、多種形式的民主參與和民主協商機制。五是創新社會管理隊伍建設體系。建設一支素質過硬的社會管理人才隊伍；加大社會工作專業的人才培養力度；加強政法隊伍建設和律師隊伍建設；加強對社會兼職社會管理人員的培訓、管理和保障。

（六）社會管理創新必須堅持依法管理、源頭治理、和諧穩定等重要原則

現階段的社會管理創新空間非常大，但這并不意味著創新就可以毫無限制自由發揮。我國的社會管理創新必須遵循依法管理等幾項重要原則才能順利進行。首先要堅持依法管理的原則。當前，我國社會管理制度化、法治化嚴重滯后，人治觀念還沒有根本消除，由此引發了許多現實社會矛盾和沖突。社會管理創新必須依法進行，這是建設社會主義法治國家的內在要求，也是社會善治的必然要求。其次，要堅持源頭治理的原則。當今中國正處于改革與發展的戰略機遇期和矛盾凸顯期，社會風險不斷加劇，面對社會轉型所帶來的諸多問題和矛盾，傳統的社會管理習慣于沿用“堵”的思路，由此付出了巨大的代價，但是危機還是沒有根本消除。社會管理創新就是要轉變思路，從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉變，把工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理，樹立源頭治理意識。再次，要堅持和諧穩定的原則。和諧穩定的根本要義就是要社會達到“穩而不死、活而不亂、活而有序”的動態穩定。社會管理創新既不能因為追求僵化的社會穩定而畏首畏尾不敢革新，也不能因為標新立異而違背和諧穩定的意識。不適宜、不協調、不科學的創新，不僅不會鞏固和提高社會管理的效能，相反還會摧毀原有的社會管理基礎。因此，社會管理要在創新中求發展，也要在發展中求穩定。（本文來自于《長春理工大學學報·社會科學版》雜志。《長春理工大學學報·社會科學版》雜志簡介詳見.）

作者：王偉1謝芳芳2工作單位：1.北京市東城區人民政府北新橋街道辦事處2.北京市可持續發展科技促進中心城市建設與管理部