社會(huì)管理三調(diào)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新思考

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一、為何強(qiáng)調(diào)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”

（一）轉(zhuǎn)型時(shí)期利益表達(dá)的無(wú)序化

在改革開(kāi)放逾三十年之后，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間保持了持續(xù)、快速、平穩(wěn)增長(zhǎng)。2010年，中國(guó)成功超越日本，一躍成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成為主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)走向的重要力量。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、水平提高，基礎(chǔ)實(shí)施逐漸完善，高科技領(lǐng)域不斷取得突破，人民生活水平顯著提高。國(guó)力增強(qiáng)也使得中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)的話語(yǔ)權(quán)提高，對(duì)外交往日益成熟而自信。正如所言，現(xiàn)在我們比歷史上任何時(shí)期都更接近中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，比歷史上任何時(shí)期都更有信心、有能力實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。我們固然有充分理由保持自信，但絕不能就此陶醉于既往成績(jī)，失去理性認(rèn)識(shí)和深刻反思現(xiàn)實(shí)的能力，喪失創(chuàng)造更加美好未來(lái)的動(dòng)力。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期一般也是利益嚴(yán)重失衡、社會(huì)沖突多發(fā)時(shí)期。現(xiàn)階段中國(guó)引發(fā)利益失衡的因素主要表現(xiàn)在：權(quán)錢(qián)交易、權(quán)錢(qián)合一引發(fā)社會(huì)仇官、仇富的心理和腐敗問(wèn)題；發(fā)展的不均衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)之間、東西部之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善之間都存在巨大差距；既往發(fā)展模式不可持續(xù)，不僅環(huán)境污染引發(fā)民眾抱怨，發(fā)展的資源約束也不斷強(qiáng)化；分配制度的公平性欠缺，貧富差距懸殊等。利益失衡引發(fā)社會(huì)群體的分裂，不同階層之間的矛盾加劇，各種糾紛不斷。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的聚積疊加給中國(guó)的社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大威脅，對(duì)此絕對(duì)不能掉以輕心。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)審時(shí)度勢(shì)地推動(dòng)中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從封閉性社會(huì)向開(kāi)放性社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展必須攻克的難關(guān)。社會(huì)轉(zhuǎn)型就是一個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌和利益調(diào)整的過(guò)程。不可否認(rèn)，作為市場(chǎng)體制下競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的必然結(jié)果，中國(guó)大規(guī)模的階層分化已經(jīng)形成并將長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)下去，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化發(fā)展的趨勢(shì)。階層分化不可阻擋，但只要社會(huì)階層結(jié)構(gòu)保持開(kāi)放，使每個(gè)人都有相對(duì)平等的機(jī)會(huì)依靠自身努力實(shí)現(xiàn)向上層流動(dòng)的理想，就無(wú)需多慮。為此就需要打破和改變一些可能引起階層固化的制度，建立和鞏固后致性的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制。為營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府部門(mén)有責(zé)任給予真正的弱勢(shì)群體以特別關(guān)愛(ài)和制度性支持，改變其弱勢(shì)的地位，避免弱者恒弱；政府部門(mén)也有義務(wù)保障和傾聽(tīng)弱勢(shì)群體的權(quán)益表達(dá)、保護(hù)其合法權(quán)利，積極主動(dòng)化解社會(huì)矛盾、解決糾紛，努力促進(jìn)以公平、公正、公開(kāi)為特點(diǎn)的公民社會(huì)建設(shè)。弱勢(shì)群體的出現(xiàn)是利益失衡達(dá)到一定嚴(yán)重程度之后的現(xiàn)實(shí)反映，往往會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)欲望與預(yù)期的鴻溝、面對(duì)社會(huì)的排斥，處于社會(huì)底層的弱勢(shì)人群內(nèi)心往往充斥強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感，再加上其自身利益表達(dá)能力欠缺、社會(huì)為其提供的利益表達(dá)渠道不暢等因素，致不滿情緒無(wú)法宣泄而逐漸淤積，達(dá)到臨界點(diǎn)則隨時(shí)可能噴薄而出。有時(shí)一個(gè)小小的糾紛就足以成為眾多無(wú)利益關(guān)聯(lián)者“泄憤”的導(dǎo)火索，從而引發(fā)群體性事件的爆發(fā)。非直接利益沖突的參與主體多元，行為目標(biāo)發(fā)散，訴求方式偏激，極具破壞性和對(duì)抗性。[1]更加值得警惕的是，整個(gè)社會(huì)的弱勢(shì)心理在蔓延———房產(chǎn)商面對(duì)政府，私家車主面對(duì)交警，企業(yè)面對(duì)銀行，都會(huì)自稱弱勢(shì)群體。矛盾主體抱團(tuán)取暖的現(xiàn)象在社會(huì)各階層蔓延，近年來(lái)時(shí)不時(shí)發(fā)生的珠三角地區(qū)的農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厝酥g的對(duì)抗已經(jīng)不僅僅是勞資糾紛，而是農(nóng)民工被歧視、被剝奪，無(wú)法融入城市的深層次社會(huì)問(wèn)題的集中反映。社會(huì)矛盾加劇和利益表達(dá)的無(wú)序化對(duì)社會(huì)管理提出挑戰(zhàn)，而網(wǎng)絡(luò)化和信息化改變了民眾的訴求表達(dá)方式，更放大了這種挑戰(zhàn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)字時(shí)代，博客、個(gè)人視頻等新媒體的快速興起使得社會(huì)重心由機(jī)構(gòu)向個(gè)人轉(zhuǎn)移，并為個(gè)人、群體不滿情緒的快速蔓延、結(jié)合提供了途徑。新媒體使得傳者和受者之間的界限變得模糊，受眾不再是信息的被動(dòng)消費(fèi)者，而具有了與傳者交互信息的功能，甚至轉(zhuǎn)變成傳者的身份。[2]通過(guò)網(wǎng)絡(luò)世界的虛擬空間，人們突破了面對(duì)面現(xiàn)實(shí)交往的局限，足不出戶便可盡知天下之事，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)有效的信息交流。諸多社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題往往是先在網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)并逐漸吸引公眾的關(guān)注和參與，事前毫無(wú)聯(lián)系、并非矛盾直接主體的個(gè)人可能迅速匯集形成集體行動(dòng)。由于自媒體的風(fēng)行，每個(gè)人都可能成為新聞的采集者和傳播者，先堵塞言路封閉信息再慢慢應(yīng)對(duì)，以圖大事化小、小事化了的傳統(tǒng)手段已經(jīng)力不從心甚至完全失靈。面對(duì)社會(huì)輿論的持續(xù)發(fā)酵，政府部門(mén)為迅速平息事態(tài)不得不采用一些非常規(guī)的做法，或強(qiáng)力打壓或利誘拉攏，進(jìn)退皆無(wú)據(jù)，顧此而失彼。民間流傳的“上訴不如上訪、上訪不如上網(wǎng)”的說(shuō)法形象地說(shuō)明了解決糾紛途徑在信息時(shí)代的變化與轉(zhuǎn)移，反映出司法權(quán)威不彰以及社會(huì)管理手段未能及時(shí)調(diào)整而無(wú)力應(yīng)對(duì)的現(xiàn)狀，凸顯在基層建立社會(huì)輿情、矛盾糾紛以及民眾訴求快速回應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制從而提高社會(huì)管理能力的緊迫性。一言以蔽之，當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)利益格局以及社會(huì)價(jià)值觀都在發(fā)生深刻變化，中國(guó)正在經(jīng)受社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的全面陣痛和治理難題。各種利益關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)和利益訴求的表達(dá)犬牙交錯(cuò)，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，危及社會(huì)穩(wěn)定。改變利益表達(dá)無(wú)序化的根本出路在于廣開(kāi)言路、接納群眾訴求，建立和完善利益平衡機(jī)制和權(quán)利保護(hù)機(jī)制。中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力的增強(qiáng)已經(jīng)為解決社會(huì)管理中的問(wèn)題奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。而從中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的總布局來(lái)看，社會(huì)建設(shè)已經(jīng)被納入其中。社會(huì)建設(shè)的核心在于社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的合理配置，追求社會(huì)的和諧狀態(tài)。作為社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，社會(huì)管理的基本目標(biāo)則在于維系社會(huì)秩序和化解社會(huì)矛盾。

（二）維穩(wěn)目標(biāo)下的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”

從作用上看，社會(huì)管理可以推動(dòng)社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)更加公平合理的配置，并為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境。[3]社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，這早已被世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，頻發(fā)的糾紛以及當(dāng)事人不理性的訴求表達(dá)使司法權(quán)威遭遇挑戰(zhàn)，已經(jīng)影響社會(huì)穩(wěn)定，必須引起高度重視。加強(qiáng)社會(huì)管理，旗幟鮮明地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為各級(jí)政府肩負(fù)的重要職責(zé)之一。令人遺憾的是，個(gè)別地方政府及部分官員卻將維穩(wěn)一詞演繹為具有天然正當(dāng)性的霸權(quán)話語(yǔ)，假借維穩(wěn)之名打壓合法訴求，危害群眾利益，主流的維穩(wěn)說(shuō)辭在民間甚至開(kāi)始引起反感和抵觸情緒。這是政府公信力嚴(yán)重受損的危險(xiǎn)信號(hào)。我們常常可以看到，地方政府在處理某些突發(fā)性事件時(shí)如果使用“受害人家屬情緒穩(wěn)定”之類的字眼以證明其維穩(wěn)的努力與效果常常遭到新聞媒體、網(wǎng)民的冷嘲熱諷，似乎事故發(fā)生后只有“受害人家屬哭天喊地”才是正常的人性表達(dá)。維穩(wěn)最大的誤區(qū)之一，就是將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素。[4]在此邏輯之下的維穩(wěn)不是通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是濫用權(quán)力打壓權(quán)利訴求。維穩(wěn)的結(jié)果時(shí)常陷入越維越不穩(wěn)的怪圈———利益表達(dá)越頻繁，打壓越厲害；打壓力度越大，反彈也越激烈。維穩(wěn)要重聚民意支持，必須實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力維穩(wěn)”向“權(quán)利維穩(wěn)”的轉(zhuǎn)型，為維穩(wěn)努力增加正能量。一方面要完善立法科學(xué)界定權(quán)力的范圍和邊界、明確政府職責(zé)，以界定和處罰惰政、濫權(quán)行為；另一方面從程序上規(guī)范政府行為，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，通過(guò)立法為權(quán)力的行使畫(huà)地為牢。權(quán)利維穩(wěn)的基本要求是支持合法、合理的利益表達(dá)，以達(dá)平息不滿情緒、化解社會(huì)矛盾之功，并非為求得一時(shí)之穩(wěn)而放縱動(dòng)輒獅子大張口的非法訴求。“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”的做法其實(shí)是權(quán)力維穩(wěn)的另一種表現(xiàn)，將誤導(dǎo)維權(quán)預(yù)期，刺激更多的無(wú)序表達(dá)、越權(quán)表達(dá)。最終結(jié)局必然是“按下葫蘆浮起瓢”，使政府部門(mén)陷于顧應(yīng)不暇、疲于應(yīng)對(duì)的狀態(tài)之中。在繼續(xù)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國(guó)策的同時(shí)，進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，建立統(tǒng)籌全局協(xié)同監(jiān)管的協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系的機(jī)制就成為中國(guó)面臨的重大任務(wù)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系的機(jī)制，應(yīng)包含以下三個(gè)方面：一是要建立科學(xué)合理的階層、群體、個(gè)人的利益訴求表達(dá)機(jī)制；二是要建立新形勢(shì)下的勞資之間、干群之間、階層之間、群體之間的平等對(duì)話協(xié)商機(jī)制；三是要建立社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的排查調(diào)處的工作制度。[5]“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”可以成為該機(jī)制的重要組成部分之一。大調(diào)解是在世紀(jì)之交由各級(jí)黨委、政府大力推動(dòng)的一種多元糾紛解決機(jī)制，是一場(chǎng)中國(guó)的“現(xiàn)代調(diào)解運(yùn)動(dòng)”。其初衷在于通過(guò)建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”以及訴調(diào)的快速對(duì)接機(jī)制，從源頭快速化解社會(huì)糾紛。“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”作為黨和政府在新的歷史時(shí)期社會(huì)治理的一項(xiàng)基本政策，在若干重要場(chǎng)合都得到了強(qiáng)調(diào)。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合。”2012年黨的十八大報(bào)告重申要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，“完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。”在2013年十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中同樣強(qiáng)調(diào)了要完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的工作體系。概而言之，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”已經(jīng)被視為接納群眾訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益機(jī)制的重要組成部分，是新時(shí)期黨和政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要舉措。

二、“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”蘊(yùn)含的管理創(chuàng)新

（一）“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”對(duì)自治的強(qiáng)調(diào)

自治與他治相對(duì)，常常被當(dāng)做公民及社會(huì)組織對(duì)抗國(guó)家權(quán)力過(guò)度介入其私人事務(wù)的一種手段；自治與民主相連，既是民主制度生成的必要條件，也是民主制度運(yùn)行的必然結(jié)果。法治社會(huì)并不排斥、反對(duì)自治，而只意味著對(duì)自治的引導(dǎo)與規(guī)范。[6]甚至可以說(shuō)，只有在一個(gè)充分尊重自治的社會(huì)中，法律的實(shí)施才不必過(guò)度依賴國(guó)家強(qiáng)制力，法治狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)也才更有保障。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，個(gè)人擁有對(duì)與他人無(wú)涉的事情或無(wú)害他人的行為的自主決定權(quán)。社會(huì)自治的含義可以從兩個(gè)層面去理解，一是個(gè)人意義上的自治；二是社群意義上的自治。從實(shí)在法上講，前者是指法律賦予公民個(gè)人所享有的作為公民的權(quán)利與自由。后者是指作為一個(gè)社會(huì)共同體內(nèi)部全體組成人員所享有的自治權(quán)利。[7]重視對(duì)社會(huì)自治組織的培育，完善參與型及自治型治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本要求之一。“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”對(duì)社會(huì)管理的創(chuàng)新之處首先表現(xiàn)在對(duì)以自治方式解決糾紛的強(qiáng)調(diào)。在民事糾紛發(fā)生之后，當(dāng)事人往往首先嘗試通過(guò)自主協(xié)商、談判的方式加以解決。這種自力解決糾紛的方式是通過(guò)達(dá)成彼此都能接受的協(xié)議而獲得成功的。如果達(dá)成協(xié)議的過(guò)程存在很多當(dāng)事人無(wú)法依靠自身力量消除的阻礙因素，糾紛就不能再封閉在當(dāng)事人范圍之內(nèi)獲得解決，而必須尋求第三方力量的介入。第三方介入的糾紛解決方式主要有三種，調(diào)解、仲裁和訴訟。事實(shí)上，區(qū)分由第三方介入的不同的糾紛解決方法之關(guān)鍵在于第三方是否有權(quán)強(qiáng)加某一解決方案給當(dāng)事方或僅是協(xié)助爭(zhēng)議的各方自行達(dá)成解決方案。[8](P3)從這個(gè)角度而言，調(diào)解有別于仲裁和訴訟的關(guān)鍵點(diǎn)在于調(diào)解將糾紛解決結(jié)果的控制權(quán)交還給當(dāng)事人，作為第三方的調(diào)解員缺乏決定糾紛解決結(jié)果的權(quán)力。調(diào)解將糾紛解決結(jié)果的控制和決定權(quán)交給當(dāng)事人自己，而不必依賴于更高權(quán)威。我們將這叫做調(diào)解的授權(quán)功能：它鼓勵(lì)當(dāng)事人練習(xí)自治、選擇和自主決定的能力。[9](P236)調(diào)解的過(guò)程不過(guò)是調(diào)解員協(xié)助之下的當(dāng)事人之間的談判。質(zhì)而言之，調(diào)解仍然屬于當(dāng)事人自治的糾紛解決，調(diào)解組織、調(diào)解員身份的不同并不會(huì)改變調(diào)解的本質(zhì)。依靠調(diào)解實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人自治的糾紛解決應(yīng)同時(shí)具備以下幾個(gè)要素：對(duì)有關(guān)糾紛解決法律信息的充分理解和接受；對(duì)糾紛解決過(guò)程的有效參與，確保最終決定是經(jīng)過(guò)深思熟慮的結(jié)果；對(duì)程序的選擇和對(duì)結(jié)果的最終控制。其中第三個(gè)要素亦即貫徹調(diào)解自愿原則之謂。對(duì)程序的選擇不但意味著是否啟動(dòng)調(diào)解程序由當(dāng)事人決定，還應(yīng)保證當(dāng)事人在程序進(jìn)行過(guò)程中可以隨時(shí)選擇退出；對(duì)結(jié)果的最終控制則表現(xiàn)為當(dāng)事人的任何實(shí)體決定不受威脅、強(qiáng)制、欺騙等而做出。面對(duì)司法程序的效率危機(jī)，人們?cè)絹?lái)越多地選擇調(diào)解程序去解決糾紛。這并非標(biāo)志著司法規(guī)則正在失去其合法性，這種可選擇性的解紛制度反映出了糾紛解決程序的民主更新。[10](P113)而調(diào)解優(yōu)先的司法政策也并非意味著法院放棄或惰于行使審判職權(quán)，而應(yīng)被視作對(duì)民智的信任以及延伸而來(lái)的對(duì)當(dāng)事人自治解決糾紛的充分尊重。鼓勵(lì)民間社會(huì)自治機(jī)構(gòu)參與調(diào)解是“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”在社會(huì)管理創(chuàng)新方面的另一表現(xiàn)。自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)一直處于全能型政府管控之下，政府通過(guò)指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理。改革開(kāi)放之后，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，社會(huì)分層加劇，流動(dòng)人口增多，勞動(dòng)者對(duì)單位的依附性減弱。單純依靠強(qiáng)化行政管理予以應(yīng)對(duì)的做法成本太大而且收效甚微，難免出現(xiàn)大面積的管理空白，已經(jīng)不能有效地維護(hù)社會(huì)秩序和化解社會(huì)矛盾。社會(huì)和市場(chǎng)開(kāi)始從國(guó)家和政府中逐漸分離出來(lái)，成為社會(huì)管理的基礎(chǔ)力量。國(guó)家和政府也逐步認(rèn)識(shí)到民間社會(huì)以及活躍于民間社會(huì)中的社會(huì)組織在提供公共產(chǎn)品、改善政府與社會(huì)之間關(guān)系、參與政策制定和反映公民訴求、保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程等方面的積極作用，并將民間社會(huì)及社會(huì)組織作為政府有力的合作伙伴而接納為體制內(nèi)的建設(shè)性力量，促進(jìn)社會(huì)的多元治理與合作治理。[11]2012年10月10日，中國(guó)政府網(wǎng)公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》提出，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。”該表述被學(xué)界稱為新“兩個(gè)凡是”。從舊“兩個(gè)凡是”對(duì)領(lǐng)袖和政府的盲從到新“兩個(gè)凡是”對(duì)公民和市場(chǎng)的信賴，昭示著社會(huì)治理理念的進(jìn)步———曾經(jīng)的全能型政府開(kāi)始向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府正在致力于解決職能上的越位、錯(cuò)位、缺位問(wèn)題，開(kāi)始向提供公共產(chǎn)品和服務(wù)歸位。可以期待，公民自治、社會(huì)自治將在社會(huì)管理中發(fā)揮更大作用。新“兩個(gè)凡是”主要是針對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系而提出，但在糾紛解決領(lǐng)域同樣具有指導(dǎo)意義。訴訟資源的有限性、訴訟制度的局限性以及審判權(quán)的被動(dòng)性要求都決定了糾紛的解決不可能依靠訴訟程序包打天下，而必須建立鼓勵(lì)其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)自治機(jī)構(gòu)參與的多元化機(jī)制。重振人民調(diào)解，鼓勵(lì)人民調(diào)解組織積極參與糾紛化解是“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的著力點(diǎn)之一。人民調(diào)解受到重視的原因在于其組織、功能和運(yùn)行過(guò)程都表現(xiàn)出與司法調(diào)解不同的指向。2010年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《人民調(diào)解法》第7條將人民調(diào)解委員會(huì)定性為“依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企事業(yè)組織均可根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。該法第17條規(guī)定，人民調(diào)解組織可以主動(dòng)調(diào)解糾紛。人民調(diào)解的主動(dòng)性與司法調(diào)解被動(dòng)性存在很大區(qū)別，并因此顯示出解決糾紛的獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有利于將糾紛解決在萌芽狀態(tài)、有利于從源頭化解糾紛。正因?yàn)橹鲃?dòng)性元素的存在，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”不僅僅作為糾紛解決機(jī)制而存在，同時(shí)也可以在矛盾排查、糾紛預(yù)防方面發(fā)揮重要作用。重視民間調(diào)解解決糾紛成為中國(guó)從古至今的優(yōu)良傳統(tǒng)。中國(guó)古代崇尚“和為貴”的思想，將不能自行解決的糾紛求助于于長(zhǎng)輩、鄰里、鄉(xiāng)紳等處事公道的人進(jìn)行調(diào)解，對(duì)保持中國(guó)古代鄉(xiāng)村熟人社會(huì)人際關(guān)系的和睦乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)代意義的人民調(diào)解制度肇始于土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的紅色根據(jù)地，興盛在新中國(guó)成立之后，在國(guó)際社會(huì)素有“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。借助人民調(diào)解委員會(huì)的平臺(tái)，工會(huì)、婦聯(lián)、消協(xié)這類自治性組織可以形成解決糾紛的合力。但到20世紀(jì)90年代之時(shí)，調(diào)解一度被視為法治的對(duì)立物而遭到輕視，人民調(diào)解陷入停滯甚至倒退的狀態(tài)。進(jìn)入新世紀(jì)之后，盡管人民調(diào)解面臨的制度和觀念障礙仍未完全消除，但由于社會(huì)糾紛解決的實(shí)際需求和嚴(yán)峻局面，綜合治理戰(zhàn)略重新受到重視，并推動(dòng)人民調(diào)解進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展期。[12](P476)全國(guó)現(xiàn)有人民調(diào)解組織80多萬(wàn)個(gè)，人民調(diào)解員490多萬(wàn)人，已經(jīng)形成全覆蓋的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。如此龐大的社會(huì)自治資源如果能夠被合理利用，將有利于解決民間糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧。

（二）“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)對(duì)話的功能

由于糾紛當(dāng)事人之間的利益沖突立場(chǎng)對(duì)立關(guān)系，他們往往認(rèn)為主動(dòng)與對(duì)方溝通意味著示弱，是面上無(wú)光的事情，因而表現(xiàn)出采取強(qiáng)硬對(duì)抗方式解決糾紛的姿態(tài)。并且，即使當(dāng)事人有談判和解的意愿，也經(jīng)常會(huì)因缺乏溝通渠道而作罷。“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制可以為他們提供一個(gè)溝通的平臺(tái)，促進(jìn)彼此的對(duì)話和信息交換。富勒教授將調(diào)解看做是喚起每名當(dāng)事人去認(rèn)識(shí)和承認(rèn)（也有一些理解和同情）另一方當(dāng)事人的境遇，盡管他們的利益和立場(chǎng)可能仍然敵對(duì)。[9](P237)調(diào)解平臺(tái)使得當(dāng)事人有機(jī)會(huì)傾聽(tīng)對(duì)方的陳述，并學(xué)會(huì)換位思考，為當(dāng)事雙方彼此理解對(duì)方立場(chǎng)，并從各自的立場(chǎng)做出讓步、通過(guò)協(xié)議的方式自主解決糾紛奠定了基礎(chǔ)。從這個(gè)角度而言，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是通過(guò)喚起中國(guó)傳統(tǒng)禮讓精神的回歸來(lái)解決糾紛的。調(diào)解程序不僅可以為當(dāng)事人提供對(duì)話平臺(tái)，而且還能一定程度隔離雙方當(dāng)事人因力量懸殊對(duì)糾紛解決結(jié)果施加的影響，從而保證真正意義上的平等對(duì)話的展開(kāi)，保證糾紛解決的公平性。在糾紛發(fā)生之后，人們多從自身利益最大化的角度出發(fā)以決定行為方式。在沒(méi)有外力介入之時(shí)，向?qū)Ψ秸故咀约旱牧α浚M(jìn)行威脅、恐嚇以強(qiáng)制對(duì)方接受自己的主張成為慣常的做法。糾紛解決的話語(yǔ)權(quán)被勢(shì)大一方當(dāng)事人獨(dú)占之后，平等對(duì)話就幾無(wú)可能了。在當(dāng)事人選擇由叢林法則主宰糾紛的解決，自力救濟(jì)演變?yōu)檎虅?shì)欺人、恃強(qiáng)凌弱之時(shí)，所謂社會(huì)的和諧也就漸行漸遠(yuǎn)了。而第三方介入的糾紛解決，包括訴訟、仲裁以及調(diào)解等，都在不同程度抑制了叢林法則在糾紛解決領(lǐng)域發(fā)揮作用，標(biāo)志著人類文明的不斷進(jìn)步。在調(diào)解程序中，雖然當(dāng)事人仍然保留了對(duì)糾紛解決結(jié)果的最終控制權(quán)，調(diào)解方并不具備強(qiáng)制解決糾紛的權(quán)力，但人民調(diào)解員、法官和行政官員的介入已經(jīng)足以使當(dāng)事人解決糾紛的行為模式發(fā)生改變，從依靠力量、依靠資源迫使對(duì)方當(dāng)事人就范轉(zhuǎn)為從法律、道德、情理、習(xí)俗之中尋找支持自身主張正當(dāng)性的依據(jù)。換句話說(shuō)，當(dāng)事人在調(diào)解程序中不得不就糾紛解決進(jìn)行平等協(xié)商，以此爭(zhēng)取調(diào)解人對(duì)己方立場(chǎng)的贊同，說(shuō)服而非強(qiáng)迫對(duì)方當(dāng)事人做出讓步。調(diào)解程序隔離力量因素過(guò)分影響協(xié)商需要一個(gè)前提，即調(diào)解員自身的公正性或中立性以及因此而增強(qiáng)的個(gè)人權(quán)威。公正的調(diào)解員在程序中能夠表現(xiàn)出對(duì)雙方當(dāng)事人利益的同等關(guān)切而贏得當(dāng)事人的信任。調(diào)解員不能對(duì)糾紛解決擁有利益或存在偏見(jiàn)，否則調(diào)解員參與糾紛解決只不過(guò)是不當(dāng)增加了談判之時(shí)一方當(dāng)事人的力量而已，甚至比當(dāng)事雙方自主協(xié)商還更加難于保障糾紛解決的公平性。公正性要求可以通過(guò)雙方當(dāng)調(diào)事人必須達(dá)成一致意見(jiàn)的人被任命為調(diào)解員的選拔程序，以及通過(guò)迫使調(diào)解員無(wú)拖延地透露與當(dāng)事各方?jīng)_突的任何利益的職業(yè)行為規(guī)則來(lái)達(dá)到。[13]但我國(guó)立法在這方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。當(dāng)然，保證調(diào)解員公正性的做法不應(yīng)千篇一律，可以因調(diào)解模式的不同而有所差異。例如，訴訟程序中的回避制度已經(jīng)足以保證參與調(diào)解的法官不會(huì)對(duì)糾紛擁有實(shí)體利益，需要抑制的則是為了應(yīng)付考核指標(biāo)而強(qiáng)制當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的私人利益。在當(dāng)事人因信息缺乏或者信息錯(cuò)誤而無(wú)法繼續(xù)對(duì)話時(shí)，調(diào)解員還可以通過(guò)提供正確的信息，包括事實(shí)的判定、法律適用的結(jié)果、倫理道德的要求等，以協(xié)助當(dāng)事人在達(dá)成一定共識(shí)的基礎(chǔ)上凝練合意，最終解決糾紛。法官和行政人員精于事實(shí)認(rèn)定以及法律適用，而人民調(diào)解員則長(zhǎng)于倫理道德的評(píng)價(jià)、風(fēng)俗習(xí)慣的認(rèn)定，三方資源合而為一則有利于當(dāng)事人內(nèi)心接納的各種社會(huì)規(guī)范在解決糾紛時(shí)發(fā)揮最大作用。“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制不但是糾紛當(dāng)事人之間的對(duì)話橋梁，同時(shí)也是肩負(fù)社會(huì)管理職責(zé)的基層民間自治組織、人民政府、人民法院與其他社會(huì)成員之間進(jìn)行信息交流的渠道。通過(guò)參與糾紛調(diào)解，管理方可以廣納民意，積極回應(yīng)社會(huì)需求，平衡各方利益，并推動(dòng)立法的完善。季衛(wèi)東教授就認(rèn)為，調(diào)解程序存在著非形式主義的特點(diǎn)與形式化的發(fā)展傾向之間的緊張關(guān)系。正是由于這種緊張關(guān)系的持續(xù)，使得調(diào)解既可以彌補(bǔ)審判的不足，同時(shí)也有助于國(guó)家法的發(fā)展。[14](P30)這種層次的對(duì)話已經(jīng)超越個(gè)案糾紛解決而具有了推動(dòng)國(guó)家法治進(jìn)步、推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的積極意義了。

（三）“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的整合功能

“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制并非人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的簡(jiǎn)單組合，而是這三種調(diào)解模式有組織的相互支持、相互協(xié)調(diào)、相互配合。各種形式的“聯(lián)動(dòng)”不僅有助于解紛資源得到統(tǒng)一合理的配置，更使得三種調(diào)解模式可以相互借力，從而展現(xiàn)出相比各自為營(yíng)之時(shí)所不具備的能力。這就是“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的整合功能。首先，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制使人民調(diào)解在組織建設(shè)和解決糾紛的過(guò)程中可以獲得行政和司法支持。依照相關(guān)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，調(diào)解所需經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)以上人民政府提供保障，具體工作由司法行政部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)。而法院則負(fù)責(zé)對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這就為人民調(diào)解的發(fā)展提供了物質(zhì)和人力資源的保障。再有，雙方當(dāng)事人還可以自愿將達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議向基層法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，以此獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。司法確認(rèn)程序大大增加了人民調(diào)解解決糾紛的能力。其次，司法調(diào)解同樣可以借力人民調(diào)解組織或行政機(jī)關(guān)，最大限度發(fā)揮調(diào)解解決糾紛的制度功能。在當(dāng)事人向法院起訴之后、人民法院正式受理案件之前，法院可以在當(dāng)事人自愿的條件下，將案件委托給人民調(diào)解或其他組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解成功的可以在立案之后經(jīng)審判員的審查后制作調(diào)解書(shū)，調(diào)解不成的及時(shí)立案啟動(dòng)審判程序。當(dāng)然，在已經(jīng)立案之后至判決之前，人民法院在當(dāng)事人同意的條件下也可將案件委托給人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。此外，依照2012年修訂的《民事訴訟法》第95條的規(guī)定，人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助。這就為訴訟程序過(guò)程中實(shí)現(xiàn)司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解之間的聯(lián)動(dòng)提供了法律依據(jù)，也成為訴訟程序?qū)崿F(xiàn)“調(diào)審分離”的重要途徑。在司法實(shí)踐中，為鼓勵(lì)訴訟程序?qū)θ嗣裾{(diào)解利用，在法院建立人民調(diào)解工作室已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。再次，行政調(diào)解解決糾紛的能力在“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中也獲得提高。鑒于政府部門(mén)的權(quán)威性和責(zé)任認(rèn)定的專業(yè)能力，在醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)糾紛、環(huán)境糾紛、交通事故糾紛等諸多領(lǐng)域，行政調(diào)解都應(yīng)得到強(qiáng)化。即使這些類型的糾紛進(jìn)入了司法程序，法院也要盡量借助行政力量解決糾紛。行政調(diào)解與人民調(diào)解的相互借力在公安機(jī)關(guān)解決民間糾紛的案件中可以得到充分體現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過(guò)人民調(diào)解解決的糾紛，可以在受理之前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，一些基層派出所甚至為此設(shè)立了人民調(diào)解工作室。而人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解糾紛時(shí)，發(fā)現(xiàn)有可能激化，引發(fā)治安、刑事案件的糾紛，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告。聯(lián)動(dòng)機(jī)制使得公安機(jī)關(guān)和基層人民調(diào)解組織解決糾紛的優(yōu)勢(shì)都能得到更好的發(fā)揮。整合解紛資源、形成社會(huì)管理的合力是“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制在形式上的表現(xiàn)，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制最終追求的是在利益協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益整合，不僅是在當(dāng)事人之間實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和的利益整合，更是在社會(huì)群體之間實(shí)現(xiàn)以追求社會(huì)和諧為目標(biāo)的利益整合。自主解決糾紛的過(guò)程強(qiáng)調(diào)要尊重不同的價(jià)值觀念，倡導(dǎo)不同的行為模式，傾聽(tīng)不同的利益訴求。通過(guò)個(gè)案協(xié)調(diào)當(dāng)事人利益的糾紛解決，能夠一定程度推動(dòng)社會(huì)利益調(diào)整的結(jié)構(gòu)性改革。在利益多元的時(shí)代，利益整合機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的基本保障。

三、如何構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

（一）黨委政府主導(dǎo)原則

中國(guó)社會(huì)管理的基本格局是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與，這也是大調(diào)解機(jī)制建構(gòu)應(yīng)該遵循的框架。大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行基礎(chǔ)并非依賴于機(jī)構(gòu)新建或?qū)Ω飨嚓P(guān)部門(mén)的調(diào)解職能越俎代庖，而是通過(guò)各相關(guān)部門(mén)調(diào)解工作觸角的延伸和調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，主動(dòng)排查社會(huì)矛盾，及時(shí)報(bào)告疑難糾紛，做到早發(fā)現(xiàn)、早溝通、早化解，以保證調(diào)解工作“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略預(yù)期之有效實(shí)現(xiàn)。[15](P217)中國(guó)不少地方都提出要建立法院主導(dǎo)的“大調(diào)解”機(jī)制。這種主張與法院的實(shí)際地位不相吻合。首先，法院主導(dǎo)與黨的政策存在沖突；其次，在司法實(shí)踐中，無(wú)論是從參與調(diào)處糾紛論的數(shù)量或者糾紛的難易程度而言，法院在“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中都與所謂的主導(dǎo)地位不相稱。當(dāng)面對(duì)疑難糾紛時(shí)，法院不可避免地陷入資源和策略有限的“窘境”，需要較多地借助其他主體介入方能最終“案結(jié)事了”。[16]再次，審判權(quán)行使被動(dòng)性特征與社會(huì)管理主動(dòng)性要求之間存在很大差距。法院參與大調(diào)解應(yīng)當(dāng)以恪守司法基本準(zhǔn)則為前提，不適合以組織者的身份出現(xiàn)。當(dāng)然，法院不能主導(dǎo)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制并非意味著法院的無(wú)所作為。司法調(diào)解是“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的重要組成部分，法院的廣泛參與對(duì)于調(diào)解制度發(fā)展能夠產(chǎn)生積極影響。法院和法庭越來(lái)越多地參與到?jīng)Q定調(diào)解如何進(jìn)行等問(wèn)題之中，從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，法院和法庭在界定和闡釋調(diào)解程序的指導(dǎo)原則、程序和結(jié)構(gòu)方面都發(fā)揮了重大作用。[10](P60)在調(diào)解越來(lái)越多地進(jìn)入訴訟程序之后，前最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊甚至將調(diào)解視為“高質(zhì)量審判高效益審判”，將調(diào)解能力視為“高水平司法能力”。調(diào)解的“高質(zhì)量”體現(xiàn)在當(dāng)事人合意的達(dá)成往往意味著糾紛的徹底解決，調(diào)解的“高效益”則表現(xiàn)為以較審判更小的投入、更少的時(shí)間耗費(fèi)解決糾紛。2012年新修訂的《民事訴訟法》第122條明確規(guī)定了先行調(diào)解制度，鼓勵(lì)人民法院優(yōu)先采用調(diào)解方法解決糾紛，這將成為司法調(diào)解進(jìn)一步發(fā)展的契機(jī)。不過(guò)，訴訟程序中的調(diào)解有必要采取措施防止法官以拖壓調(diào)、以判壓調(diào)，賦予當(dāng)事人在不愿調(diào)解之時(shí)要求審判的權(quán)利以及進(jìn)行調(diào)審分離的改革，使調(diào)解自愿原則在程序意義和實(shí)體意義兩個(gè)層面都能得到保障。由當(dāng)?shù)氐狞h委一把手親自抓社會(huì)管理創(chuàng)新，強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，已成為一種普遍現(xiàn)象。否則，社會(huì)管理創(chuàng)新總是邊緣話題，無(wú)法推進(jìn)。[17]然而，事物都存在兩面性。如果不能形成相應(yīng)的機(jī)制，依靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的社會(huì)管理創(chuàng)新就有人走茶涼、人亡政息的風(fēng)險(xiǎn)。黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)等頂層設(shè)計(jì)上，而具體工作則應(yīng)由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，形成制度性做法。在組織上，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”可由綜治委牽頭，將各部門(mén)單打獨(dú)斗局面轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄐ姓块T(mén)主辦、行政部門(mén)以及人民法院、人民調(diào)解委員會(huì)共同參與的工作格局。在全國(guó)率先建立大調(diào)解工作體系的江蘇省南通市構(gòu)建了市大調(diào)解指導(dǎo)委、縣調(diào)處中心、鄉(xiāng)調(diào)處中心、村（社區(qū)）調(diào)處站、十戶調(diào)解組和基層調(diào)解信息員的大調(diào)解工作六級(jí)網(wǎng)絡(luò)，并由縣鄉(xiāng)兩級(jí)調(diào)處中心負(fù)責(zé)矛盾糾紛分流指派、調(diào)處調(diào)度，在實(shí)踐中真正做到了把矛盾糾紛解決在基層，化解在一線。政府機(jī)構(gòu)在“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中的作用還體現(xiàn)在依靠其自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極參與糾紛調(diào)解。參與調(diào)解的行政人員具備相關(guān)的專業(yè)資質(zhì)和解決糾紛的豐富經(jīng)驗(yàn)，可以綜合考量糾紛產(chǎn)生的法律問(wèn)題和政策性問(wèn)題，針對(duì)糾紛的特殊性提出合理的解決方案，從而彌補(bǔ)司法程序中法官法律外專業(yè)知識(shí)的不足。[18]行政機(jī)關(guān)參與調(diào)解還有利于實(shí)現(xiàn)政府功能由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化。我國(guó)行政調(diào)解的現(xiàn)狀還不能令人滿意，需要采取切實(shí)可行的措施加以提升。首先，行政調(diào)解的責(zé)任主體不清，行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有專門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)解的機(jī)構(gòu)和人員安排。其次，對(duì)行政機(jī)關(guān)參與調(diào)解的激勵(lì)和考核的機(jī)制沒(méi)有建立，行政調(diào)解存在動(dòng)力不足的問(wèn)題。再次，行政調(diào)解程序規(guī)范缺乏，影響了行政調(diào)解的實(shí)效性。

（二）以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，注重培育社會(huì)自治力量

大調(diào)解機(jī)制對(duì)黨委和政府的依賴性很高，但其功能的實(shí)現(xiàn)最終還必須依靠社會(huì)協(xié)同、公眾參與，注重發(fā)揮社會(huì)自治組織、民間權(quán)威人士的作用。易言之，要以人民調(diào)解為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的工作體系。如果“大調(diào)解”運(yùn)動(dòng)始終停留在靠政府力量推進(jìn)層面，一旦失卻政府的組織指揮和資金、人力投入，其持久性不容樂(lè)觀。[19]培育民間自治力量就成為大調(diào)解機(jī)制建構(gòu)的重點(diǎn)之一。只有動(dòng)員社會(huì)積極、廣泛、持續(xù)參與協(xié)作，才能建立起“人人為我、我為人人”、“自律、自治”的服務(wù)型社會(huì)。[20]民間力量參與社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的。相比司法調(diào)解與行政調(diào)解等事后調(diào)解模式而言，社會(huì)調(diào)解和人民調(diào)解具有靈活多元、積極主動(dòng)的特征，可以起到“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防”的功能，并能防止糾紛矛盾的不當(dāng)激化。[21]人民調(diào)解功能的發(fā)揮取決于民間自治力量的培育程度。但在中國(guó)，人民調(diào)解委員會(huì)大多由基層干部兼任組成，成為周安平教授所說(shuō)的“半官僚機(jī)構(gòu)”，只不過(guò)是國(guó)家權(quán)力為獲得其權(quán)力的“合法性”而借用“自治”的名義而已。[7]成員構(gòu)成的“干部化”制約了人民調(diào)解功能的正常發(fā)揮。人民調(diào)解走向真正的自治可以從調(diào)解員的組成開(kāi)始改變，注意吸納更多民間權(quán)威的加入。中國(guó)正處于城市化快速推進(jìn)時(shí)期，城鄉(xiāng)面貌、社會(huì)形態(tài)正在發(fā)生激烈變化，從傳統(tǒng)熟人社會(huì)向現(xiàn)代陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村共同體逐漸消亡（家族淪落），鄉(xiāng)村生活日益邊緣化，人們公共生活領(lǐng)域呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)。[22]農(nóng)村精英紛紛外出打工創(chuàng)業(yè)，部分鄉(xiāng)村走向空心化，諸如族長(zhǎng)、老年長(zhǎng)輩、鄉(xiāng)紳等農(nóng)村原生權(quán)威逐漸淡出。而私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體戶等新興權(quán)威屬于流動(dòng)性很強(qiáng)的群體，很難代表村民利益。新興城市社區(qū)則是典型的陌生人社會(huì)，社會(huì)分層明顯，成員異質(zhì)性突出并具有較強(qiáng)的流動(dòng)動(dòng)機(jī)。由于缺乏共同的價(jià)值觀，城市社區(qū)凝聚力尚處于形成階段，要特別注重將“傳統(tǒng)道德倫理中的積極成分轉(zhuǎn)化應(yīng)用于法治社會(huì)的公共倫理”，[23]積極發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)和其他服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織的作用。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變形決定了共同體的再生以及民間自治力量的培育的必要性與緊迫性。民間權(quán)威的重構(gòu)是人民調(diào)解未來(lái)發(fā)展的一個(gè)著力點(diǎn)。民間自治力量的培育與傳統(tǒng)的社會(huì)治理手段存在沖突，因而注定是一個(gè)充滿阻力的長(zhǎng)期過(guò)程，絕非通過(guò)立法將人民調(diào)解委員會(huì)定性為群眾性組織就能大功告成。這種狀況的改變只能是循序漸進(jìn)的。現(xiàn)階段，積極穩(wěn)妥地發(fā)展企業(yè)、區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織，以及鼓勵(lì)律師作為法律專業(yè)人士以及其他行業(yè)專業(yè)人士參與調(diào)解，是人民調(diào)解的一個(gè)發(fā)展方向。上海長(zhǎng)寧區(qū)江蘇路街道辦事處就曾在2003年與“李琴調(diào)解工作室”簽訂協(xié)議，為其提供經(jīng)費(fèi)換取調(diào)解服務(wù)。[24](P259)由政府出資購(gòu)買(mǎi)民間調(diào)解服務(wù)不失為一種有益的嘗試，對(duì)其他地區(qū)特別是政府財(cái)力雄厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言有一定借鑒價(jià)值。

（三）政治維穩(wěn)與自治保障的協(xié)調(diào)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期進(jìn)行的大調(diào)解機(jī)制建構(gòu)被注入政治功能，強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)是可以理解和接受的，因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定不僅是政治追求，同時(shí)也是民生保障。但我們必須認(rèn)識(shí)到，穩(wěn)定本身并不具有終極價(jià)值。如果為了維穩(wěn)而打壓權(quán)利訴求，純屬本末倒置之舉。因此，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的大調(diào)解必須實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)調(diào)解壓制利益表達(dá)到現(xiàn)代調(diào)解注重權(quán)利保障的華麗轉(zhuǎn)型，成為當(dāng)事人利益表達(dá)的對(duì)話和協(xié)商機(jī)制，成為社會(huì)階層的利益整合和保護(hù)機(jī)制。易言之，維穩(wěn)的政治追求應(yīng)該建立在合法權(quán)益得到保障的基礎(chǔ)之上。這就為大調(diào)解機(jī)制的建構(gòu)提出了以下要求：首先，大調(diào)解不能以維穩(wěn)之名干預(yù)調(diào)解程序糾紛解決中的當(dāng)事人自治，并避免因維穩(wěn)需要走向兩個(gè)極端，要么動(dòng)用權(quán)力資源打壓權(quán)利訴求，要么放縱非法訴求。其次，要建立保證“干部化”的調(diào)解員在當(dāng)?shù)卣c上訪案件存在利益關(guān)聯(lián)的情況下還能保持中立性的制度，避免出現(xiàn)調(diào)解方與一方當(dāng)事人合謀對(duì)付另一方當(dāng)事人的局面。再次，不能因?yàn)楣膭?lì)調(diào)解而削弱調(diào)解自愿原則。相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)明確，在當(dāng)事人不同意調(diào)解的情況下，法院不能強(qiáng)制將案件交付調(diào)解；已經(jīng)交付調(diào)解的案件，當(dāng)事人有權(quán)隨時(shí)要求重啟審判。這樣才能杜絕法院將大調(diào)解作為其回避矛盾、拒絕司法的理由和便捷通道的現(xiàn)象發(fā)生，保障當(dāng)事人訴權(quán)。最后，應(yīng)注重訴調(diào)快速對(duì)接機(jī)制的建設(shè)，在調(diào)解無(wú)望成功之際，當(dāng)事人可以迅速啟動(dòng)審判程序，尋求司法救濟(jì)。（本文來(lái)自于《社會(huì)科學(xué)家》雜志。《社會(huì)科學(xué)家》雜志簡(jiǎn)介詳見(jiàn).）

作者：李德恩工作單位：九江學(xué)院政法學(xué)院