高速公路建設管理模式分析

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高速公路建設管理模式是在高速公路建設及運營過程中運用科學有效的組織管理方式，使得項目在質量、進度、造價及后期管理中達到最優狀態的一種建設管理模式。高速公路建設有利于推進現代化社會的進程，加速經濟發展，其建設管理水平直接影響建設項目的質量和社會經濟發展環境，因此，在高速公路建設管理過程中運用科學合理的建設管理模式顯得尤為重要。目前，很多學者對高速公路管理模式進行了相關研究。有學者運用層次分析法，結合模糊綜合評價對大型高速公路建設項目的幾種建設管理模式進行評價分析，認為代建制最適合大型高速公路建設項目管理模式。在代建制模式下對政府、項目業主、監理和施工方等相關利益方進行了責任、權利和利益等相關問題的明確，并運用具體案例對大型高速公路建設項目進行管理優化研究；有學者對我國高速公路管理模式進行了分析，并針對其中存在的問題提出了相關建議；有學者從高速公路的管理功能、經濟、社會環境影響方面對高速公路管理模式進行了評價研究。筆者主要對浙江溫州高速公路管理模式進行SWOT分析，從定性角度分析建設指揮部管理模式和項目業主管理模式的優勢和劣勢，以及在社會宏觀環境中所面臨的機遇與威脅，為完善高速公路建設管理模式提出建議。

一、高速公路建設管理模式

我國自修建高速公路以來就出現了多種建設管理模式，主要有以下幾種類型。

1.政府組建指揮部自行管理模式

指揮部自行管理模式基本上實行政府投資項目建設慣例，即政府成立高速公路領導小組，組建指揮部負責項目的建設管理，由沿線地方政府組建地方指揮部，負責征地拆遷、政策處理等工作。比如，杭金衢高速公路、溫州大橋、滬杭甬高速公路建設均采用政府組建指揮部自行管理模式。

2.項目業主自行管理模式

項目業主自行管理模式是由項目業主組建項目法人負責項目的建設管理，由沿線各縣、市、區地方政府組建地方指揮部。項目法人和地方指揮部訂立協議，委托地方指揮部負責管轄段內的征地拆遷、政策處理等工作，項目建成后項目法人負責該項目的運營管理。如目前在建的甬臺溫高速公路復線溫州段就采取項目業主自行管理模式。3.項目公司+地方建設指揮部聯合管理模式項目公司+地方建設指揮部聯合管理模式是由項目公司作為業主和沿線地方指揮部共同負責建設管理、征地拆遷、政策處理等工作，項目建成后項目公司負責其運營管理。比如，金麗溫高速公路溫州段和麗水段、甬金高速公路金華段、甬臺溫高速公路二期，即為項目公司+地方建設指揮部聯合管理模式。

4.項目業主聘請管理承包商委托管理模式

項目業主聘請管理承包商委托管理模式是由項目業主和專業工程管理公司訂立委托管理協議，委托專業工程管理公司負責項目的建設管理。由沿線地方政府組建地方指揮部，負責轄段內的征地拆遷、政策處理等工作，項目建成后項目業主負責該項目的運營管理。比如，臺縉高速公路西段、杭長高速公路一期工程等采用此管理模式。

5.項目業主全權委托管理模式

項目業主全權委托管理模式是由項目業主和工程所在地政府組建的建設指揮部訂立委托管理協議，從工程前期規劃、勘察設計、招投標、實施期建設直至竣工驗收，授權委托給建設指揮部管理，項目業主承擔項目融資和工程建設監管的職責。比如，浙江省舟山大陸連島工程建設期間就采用了項目業主全權委托管理模式。

二、我國高速公路建設管理模式PEST分析

PEST分析法是對研究對象所處的外部宏觀環境進行分析，主要包括政策環境、經濟環境、社會環境及技術環境。

1.政策環境

高速公路建設從前期規劃（擬建路段的選取、沿線拆遷工作的實施、道路設計等），建設期工作的進行（招標、投標工作的進行、施工階段工作的開展）及竣工后運營工作（道路養護和收費、交通安全工作等）均離不開國家宏觀政策法規的制定。自我國高速公路開始建設以來，國務院、交通運輸部陸續制定頒布了各項關于公路建設的法律法規，規范行業安全管理，為高速公路建設創造了良好的外部政策環境。

2.經濟環境

隨著我國整體經濟實力的不斷增長，居民人均收入顯著提高，人民生活明顯改善，對于高速公路建設需求日益增長，行業整體前景良好，融資方式呈現多樣化。同時，為了滿足現階段居民出行需求，國家提倡大力修建高速公路，在貸款方面有一定的優先權和優惠政策。3.社會環境現階段我國社會環境在人口數量、人均收入、購買能力及文化水平方面較以往相比均有大幅度提升，但是高速公路建設勢必導致大面積拆遷和占用耕田。因此，高速公路規劃建設前期準備工作中的拆遷工作是一個重點和難點，與沿線居民數量、風俗習慣和價值取向有極大的關系。4.技術環境高速公路建設是一項綜合性、復雜性、技術性極強的工作，因此整個規劃建設過程對專業技術的要求極高。目前，我國在高速公路建設工程質量監測方面已出臺一系列法律法規，工程技術應用方面通過自主創新和先進技術引進手段為高速公路建設創造了良好的技術平臺，項目管理技術方面也已取得了長足的進步。

三、浙江溫州高速公路建設管理模式SWOT分析

SWOT分析法主要是通過結合具體研究對象分析其內部的優勢、劣勢以及在外部宏觀環境下的機遇與挑戰。筆者運用SWOT分析法對浙江溫州高速公路建設管理模式進行分析，可以直觀看出建設指揮部管理模式與項目業主管理模式之間的異同之處。到目前為止，浙江省溫州市的高速公路建設主要存在2種管理模式：第1種是政府組建指揮部自行管理模式，第2種是目前采用的項目業主自行管理模式。1998年溫州市政府專門成立溫州市高速公路工程建設總指揮部負責工程項目的建設管理工作。在此管理模式下，甬臺溫高速公路溫州段、金麗溫高速公路溫州段、溫州繞城高速公路北線一期等工程相繼建成通車。隨著2010年溫州市高速公路工程建設總指揮部的撤消、溫州市交通投資集團有限公司的組建成立，溫州市的高速公路建設管理模式由此前的指揮部模式轉變為項目業主自行管理模式。目前，在建的甬臺溫高速公路復線溫州段、溫州繞城高速公路北線二期、溫州繞城高速公路西南線、溫州甌江北口大橋、龍麗溫高速公路瑞文段等項目實施此管理模式。

1.建設指揮部管理模式的SWOT分析

（1）優勢分析。指揮部由政府組建，相關人員來自各行政事業單位，代表政府實施各項工作，該機構帶有政府的行政色彩，能更好地調動各部門的工作，充分利用資源，對推動征地拆遷和建設過程中的協調工作較為有利，確保工程建設任務的順利完成。（2）劣勢分析。指揮部屬于臨時性管理機構，依附于高速公路的建設任務而存在，建設任務結束后該機構也將被撤消，相關人員的轉崗安置勢必存在一定的困難。同時，高速公路建設與建成后的養護管理完全割裂，建設過程中很少考慮后期運營養護工作，錯失完善相關硬件設施時機，不利于高速公路的整體運營和效益，建設規模較難控制。又因其主體資格不明確，對工程建設不承擔經濟責任，非專業化、社會化，與開放的建設市場和實行招標發包制不配套，不利于廉政建設。（3）機遇分析。隨著社會經濟的不斷增長，社會對于高速公路網的需求與日俱增，國家政策及相關法律法規的進一步完善為建設指揮部模式創造了良好的外部環境。同時，新興技術的研發使得高速公路修建在技術層面得到了更好的保障。（4）威脅分析。國家經濟體制已從計劃經濟轉為市場經濟，隨著經濟體制改革的逐漸深入，高速公路建設市場化的趨勢也逐步明顯，這對于政府臨時建立的建設指揮部來說無疑是最大的威脅。

2.項目業主管理模式的SWOT分析

（1）優勢分析。項目業主自行管理模式要求業主在項目建設管理全過程中注重工程項目進度、成本、質量等指標的控制，同時高速公路建成后的管理與養護工作交給原建設單位管理，解決了建、管分離問題，相關人員轉崗安置的問題也迎刃而解，真正實現高速公路“建、管、養”三位一體。在建設過程中，部分涉及后期運營養護的相關問題能得到重視并及時解決，通過對工程項目全過程的有效控制，大大降低高速公路建設運營的社會成本，提高項目投資效益和社會效益。（2）劣勢分析。征地拆遷、政策處理工作得不到保障。由于負責沿線轄區內征地拆遷、政策處理等工作的地方指揮部與項目業主無直接隸屬和上下級關系，如果遇到問題經常需要由上級政府來組織協調處理，就會造成工作效率低下。而地方指揮部人員臨時從相關部門抽調兼職，部分人員工作重心仍留在原單位的業務工作中，推動征地拆遷的責任心和積極性不高，征地拆遷工作進度緩慢，影響工程推進速度。（3）機遇分析。隨著市場經濟的逐步開放，項目業主自行管理、自主經營、自負盈虧的管理模式，在市場化經濟浪潮中更易抓住機會。高速公路建設管理條例逐步規范化，也為高速公路建設項目業主自行管理模式提供了良好的外部環境。（4）威脅分析。高速公路建設是一項復雜性、專業性、技術性極強的綜合性工程，在工程實施階段勢必需要相關政府的大力支持，項目業主自行管理模式面臨的威脅是政企之間不合作以及行業發展的不穩定和風險性。

四、完善高速公路建設管理模式的相關建議

高速公路建設涉及面廣、影響面寬，實施過程中既涉及交通、土地、水利、公安、通訊、電力等行政管理部門，也涉及投融資等金融機構，還與高速沿線各級地方利益主體相關，單獨依靠某個部門去完成顯然不可能。通過管理模式進行SWOT分析，為完善高速公路建設管理模式提出以下幾點建議。

1.常設高速公路建設管理機構在高速公路建設任務繁重時期，必須充分調動各方面力量才能科學、有效地完成建設任務，所以應常設高速公路建設管理機構，成立高速公路建設領導小組。領導小組組長可由分管交通運輸工作的領導擔任，小組成員包括交通、國土、發改、公安、環保、林業、水利、電力等部門的分管領導。領導小組的成立有利于在整個管理體制的頂層完成各項工作的協調，為高速公路建設打造一個較為和諧、高效的政策環境，變過去臨時性指揮部為常設型辦事聯系機構，改變過去一個工程一套班子、同種工作各自摸索的管理現狀，在加強領導的同時保證各項管理工作的連續性。

2.明確責任，提高征地拆遷等工作的推進力度在今后的高速公路建設管理中，尤其是征地拆遷工作，可以進一步將目標激勵與考核任務相結合。征地拆遷工作的責任主體是地方政府，因此，需要將征地拆遷和服務保障工作列入到地方政府的目標考核任務中，并簽訂考核責任書來進一步明確其責任范圍和工作職責，將高速公路的建設任務細化列入到地方政府的目標考核責任之中?？蓪⒄鞯夭疬w工作按照預算承包制打包委托給地方政府負責，征地拆遷實施過程中可組織形式多樣的勞動競賽活動，提取部分征拆管理經費作為勞動競賽獎金，獎優罰懶，充分調動地方的征拆工作積極性，提高征拆工作效率。同時，考慮到高速公路屬于重要的公共基礎設施，建設過程中涉及到的地方稅費可要求給予適當的政策扶持，緩解項目建設資金不斷上漲的壓力。

作者:蔡邦國 虞循景 單位:浙江溫州沈海高速公路有限公司