小型水利工程管理體制改革的思考與建議

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自水利部、財政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，寧夏各級水利工作者按照深化小型水利工程體制改革要求和自治區(qū)黨委推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的總體部署，積極推進(jìn)，小型水利工程管理體制改革取得了突破性進(jìn)展。但小型水利工程管理中仍存在一些突出難題，通過深入剖析其存在原因，提出解決小型水利工程管護(hù)難題的幾點建議，以期全面推進(jìn)水利事業(yè)大發(fā)展。

1小型水利工程管理現(xiàn)狀和特點

據(jù)2014年初步統(tǒng)計，寧夏有可以獨(dú)立發(fā)揮功能的小型水利工程單元1萬多處，各類小型水利工程約有70余萬個。主要呈現(xiàn)以下特點：一是數(shù)量方面點多、面廣、量大，管理起來難度大；二是在功能方面涉及防汛抗旱、城鄉(xiāng)供水、灌溉排水和水土保持等多個領(lǐng)域，作用不可替代；三是在屬性方面直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，涉及千家萬戶，社會關(guān)注度高，敏感度高。全區(qū)共有各類水管單位222個，批準(zhǔn)編制人數(shù)6222人，水管單位公益性人員經(jīng)費(fèi)落實比例達(dá)到98.4%。區(qū)直屬水管單位工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)基本到位，差額部分在收支兩條線政策保障下，逐步落實難度不大；縣級水管單位管理的小型水利工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)，沒有形成有效的保障機(jī)制，籌措難度大。寧夏小型水利工程按照工程類別可以分為水庫、淤地壩、灌區(qū)工程等11類，按屬性又可分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性工程，由于類別和屬性不同，各類工程運(yùn)行管理的現(xiàn)狀差距明顯。從實地調(diào)研和平時掌握的情況看，公益性工程中的水庫、淤地壩、控導(dǎo)、堤防工程絕大部分由縣級水務(wù)局管理，主體和責(zé)任明確。準(zhǔn)公益性工程中的灌區(qū)工程一般采用的都是協(xié)會或承包的模式進(jìn)行管理，沒有有效的監(jiān)督約束機(jī)制，管理責(zé)任僅靠協(xié)會自律來落實，加之現(xiàn)有的支斗渠等末級渠系水價不到位，協(xié)會也僅靠微薄的水費(fèi)收入雇傭農(nóng)村留守人員看管勉強(qiáng)維持運(yùn)行，維修養(yǎng)護(hù)基本沒有保障；人飲工程中個別經(jīng)營價值高的工程由受益群眾代表組建運(yùn)行公司或承包管理，大部分工程由縣級水務(wù)局直接管理，低收費(fèi)和高運(yùn)行成本政策性虧損情況普遍，縣級水務(wù)局只能通過其他渠道籌措經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助工程運(yùn)行。

2小型水利工程管理中存在的主要問題及原因分析

“十二五”開局之年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，其中特別強(qiáng)調(diào)要加快水利工程建設(shè)和管理體制改革。近年來，隨著投入逐年加大，工程管理體制改革具體舉措的逐步落實，小型水利工程面貌改觀明顯。但由于小型水利工程數(shù)量眾多，管理主體各異，利益群體廣泛，工程管理中依然存在很多問題。

2.1管理責(zé)任主體缺失，管護(hù)不到位

長期以來，各級政府在增加水利建設(shè)投入的同時，通過引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民投工投勞，這種“政府+農(nóng)戶”共同管護(hù)的模式支撐了小型水利工程持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革“兩工”取消后，水利設(shè)施徹底成為了“福利工程”，受益農(nóng)戶只享受了使用的權(quán)利，卻沒有履行維修的責(zé)任。

2.2工程屬性不明，產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)不清

絕大部分小型水利工程中既有擔(dān)負(fù)國家糧食安全保障的公益性屬性，又有投資和收益兼顧的經(jīng)營性屬性，管理主體的公益性行為和經(jīng)營性行為相互交織。產(chǎn)權(quán)核心是權(quán)和責(zé)，權(quán)體現(xiàn)在工程使用和所帶來的收益上，責(zé)體現(xiàn)在管理維護(hù)的義務(wù)上。經(jīng)營性項目經(jīng)濟(jì)效益明顯，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)容易界定，主體責(zé)任也易明確；非經(jīng)營性項目，社會效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益差，所有權(quán)歸屬國家，地方水務(wù)部門行使管理權(quán)，受益戶行使使用權(quán)。

2.3管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實難

各級政府沒有建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，每年極少的工程管理費(fèi)用只能用于應(yīng)急和除險保安，很少安排資金用于工程的日常管養(yǎng)維護(hù)。

2.4行業(yè)弊端和長期存在的問題逐步

集聚，增加了管理難度一方面，隨著中央加快水利改革發(fā)展重點決策的實施，水利事業(yè)步入了跨越式發(fā)展的快車道，水利行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所處地位有所提升，水利工程投資逐年增加。另一方面，隨著社會進(jìn)步，水利職工艱苦的工作條件和低微的收入待遇與社會其他行業(yè)橫向相比差距加大，管理人員老化嚴(yán)重，綜合素質(zhì)下滑，特別是數(shù)量眾多的小型水利工程為了降低管理成本，僅靠雇傭農(nóng)村留守老人勉強(qiáng)維持。

3解決小型水利工程管護(hù)難題的建議

“投入無保障、權(quán)責(zé)不明晰、管理不到位、效益不充分”是目前相當(dāng)一部分地區(qū)小型水利工程管理現(xiàn)狀的真實寫照，已成為當(dāng)前水利發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)和“短板”。針對以上問題，現(xiàn)就深化小型水利工程管理體制改革提出如下建議。

3.1明晰產(chǎn)權(quán)，解決“有人管”的問題創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)理念，將產(chǎn)權(quán)分置細(xì)化

為所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)，按照“誰投資、誰所有，誰使用、誰管理，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”原則，進(jìn)一步明晰改革范圍內(nèi)所有小型水利工程的產(chǎn)權(quán)，依據(jù)投資資金來源、工程屬性、功能、工程受益區(qū)域等因素分類確權(quán)。

3.2落實經(jīng)費(fèi)，解決“有錢管”的問題

公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)按照政府主導(dǎo)原則，實行“地方縣級財政主導(dǎo)+國家和省級財政獎補(bǔ)”的方式籌措。省級財政、水利部門應(yīng)在統(tǒng)籌土地出讓收入中提取的農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)、防汛歲修、水土保持工程歲修、國家財政公益性工程維修補(bǔ)助等資金基礎(chǔ)上，增列公益性工程維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助預(yù)算資金，設(shè)立小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)獎補(bǔ)基金，通過績效考核，實施精準(zhǔn)獎補(bǔ)。準(zhǔn)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，要以深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革為突破口，加快推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本測算工作，力爭與水價綜合改革同步實現(xiàn)按成本收費(fèi)。縣級政府部門要探索小型水利工程分類價格政策，積極嘗試末級渠系和小型水利工程水價政府指導(dǎo)價和協(xié)商定價機(jī)制。

3.3因地制宜，多措并舉，建立社會化、專業(yè)化的多種工程管護(hù)模式

公益性水利工程，由政府主導(dǎo)管理，采取政府購買服務(wù)模式，由專業(yè)化維修養(yǎng)護(hù)公司通過競標(biāo)獲得小型公益性工程維修養(yǎng)護(hù)資格，開展維修養(yǎng)護(hù)工作。準(zhǔn)公益性水利工程，對灌區(qū)工程而言，應(yīng)發(fā)揮政府監(jiān)管和基層服務(wù)體系指導(dǎo)作用，強(qiáng)化受益群眾民主決策和自主管理的職能，在確保工程安全、受益戶權(quán)益不受損害的前提下，由村民會議決定工程經(jīng)營管理方式，探索工程不同管護(hù)模式。因地制宜發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會、農(nóng)田水利合作社、大戶承包及家庭農(nóng)場等農(nóng)田水利管護(hù)模式，積極引導(dǎo)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、支渠、小型灌域組建農(nóng)業(yè)供水公司，并給予政策傾斜和經(jīng)費(fèi)扶持，在有關(guān)項目安排上予以優(yōu)先考慮和傾斜，在管護(hù)經(jīng)費(fèi)上予以適當(dāng)補(bǔ)助。

3.4創(chuàng)新監(jiān)督考核獎補(bǔ)機(jī)制，約束管理行為，強(qiáng)化管理動力

按照明確事權(quán)、改革產(chǎn)權(quán)、多元投入、建管結(jié)合的思路，堅持政府主導(dǎo)、社會參與的原則，給予降低專業(yè)維修養(yǎng)護(hù)公司注冊門檻、減免稅收等優(yōu)惠政策支持，建立良性運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)造良好的水利發(fā)展環(huán)境，加大對維修養(yǎng)護(hù)公司、農(nóng)民用水協(xié)會的扶持力度，引導(dǎo)專業(yè)化、社會化服務(wù)組織參與小型農(nóng)田水利管理服務(wù)，鼓勵和動員社會各方面力量支持小型水利工程管護(hù)。縣級水行政主管部門要加強(qiáng)檢查監(jiān)督和指導(dǎo)服務(wù)，完善配套政策和制度體系，加大考核和獎補(bǔ)力度，通過制度體系規(guī)范管理行為，通過考核評比增強(qiáng)管理動力。

4結(jié)語

小型水利工程管理體制改革事關(guān)新時期小型水利工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮，事關(guān)水利對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐和保障。在具體的改革工作中，摸底調(diào)查是推進(jìn)改革的基礎(chǔ)，明晰產(chǎn)權(quán)是推進(jìn)改革的核心，落實管護(hù)主體和責(zé)任是推進(jìn)改革的根本，落實工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)是推進(jìn)改革的關(guān)鍵，創(chuàng)新小型水利工程管理模式是推進(jìn)改革的手段。總之，改革不應(yīng)搞一刀切，不可能面面俱到，也不可能一次解決所有問題。只有認(rèn)準(zhǔn)目前現(xiàn)狀中存在的關(guān)鍵問題，對癥下藥，理清改革思路，創(chuàng)新改革理念，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能高效持續(xù)推進(jìn)小型水利工程改革，才能夠徹底解決困擾我國小型水利工程管理的頑疾，從而發(fā)揮工程最大效益，促進(jìn)水利事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

作者:王海永 單位:寧夏漢延渠管理處