淺談我國成品油管理體制改革

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近年來，我國國民經濟和社會發展迅速，重化工業發展趨勢加強，汽車保有量大幅度上升，拉動成品油消費快速增長。我國成品油流通行業整體呈現持續、穩定、健康發展的良好態勢，成品油市場格局逐步走向多元化，行業組織化水平不斷提高，成品油倉儲設施建設向大型化和集中化發展，零售業務向精細化和多元化發展，服務效率和水平快速提升。但同時，目前的成品油管理體制仍不適應社會經濟發展的要求，已經成為社會各界密切關注的熱點問題，進一步深化成品油管理體制改革勢在必行。

一、改革要解決的關鍵問題

（一）成品油進出口雙向受限，加劇國內產能過剩局面

成品油的進出口需要有國家給出的相關資質，但目前來看一般的民營企業是無法經營的，這種類型的資質基本上只有中石油、中石化、中海油才有。目前，我國社會石油經營單位中的一部分企業有著長期經營進出口成品油的經驗，有其固定的渠道和市場，由于缺少進出口經營權和配額，其發展受到很大限制。國內成品油出口需求是制約產能發揮的重要因素。目前我國經濟對石油消費拉動減弱，石油需求將保持2%—3%低速增長，成品油消費將由過去的高增長、高消耗、高污染的“三高”轉變為低增長、低消耗、低污染的“三低”新常態。2014年開始，國內煉油產能過剩明顯，近兩年地煉的開工率一直都在40%以下低位。成品油的出口，尤其是國內過剩嚴重的柴油出口將逐漸呈現常態化和規模化。只有擴大出口，才能有效提升產能利用率。

（二）成品油定價機制不完善，自主定價體系還沒有形成

現階段我國成品油價格機制已經實現與國際市場價格的接軌，調價方式更加靈活，并給予了企業一定的自主定價權，價格基本實現了初步的市場化，有力地推動了石油行業市場經濟的建立與發展。但是，隨著近年來國際石油市場油價的劇烈波動，現行的價格機制問題開始逐漸顯現。一是雖然修訂的石油價格管理辦法縮短了調價時期，加快了調價頻率，但仍不能達到根據市場供需現狀實時調整價格的要求，國內外成品油的價格水平存在一定的“時間差”，仍會導致一些企業存在套利行為，影響成品油市場的規范健康運行。二是雖然我國成品油價格機制已與國際市場價格接軌，但是由于國內外成品油流通市場并沒有完全接軌，大部分企業不能自由進出口成品油，存在貿易壁壘，這必將導致國內外兩個市場的割裂，出現國內消費結構與市場供需關系不相匹配的現象。三是政府調整成品油價格的決策程序尚不透明，計算公式和掛靠油種尚未公開，仍會引起社會的廣泛質疑和諸多怨言。四是成品油的市場化改革是一個系統工程，其價格的市場化需要與成品油市場的流通體制改革相互配合，共同推進。然而，目前我國流通體制的改革進展緩慢，導致成品油市場化改革難以快速推進。此外，世界石油市場的格局決定了石油的定價機制，現有的國際石油定價機制并不能充分反映東亞的石油供需格局，導致我國進口石油的價格偏高，波動劇烈的石油價格也使國內企業迫切需要更為便捷的國內價格避險渠道，提高我國在世界石油價格體系中的定價權也成為當務之急。

（三）油源高度壟斷，民營流通企業生存空間有限

石油消費市場化和石油供應壟斷化已成為當前我國石油市場中的主要矛盾。目前，國家對油源的控制仍然很嚴，這使得一些企業，特別是民營企業經營陷入困境。中石油、中石化兩大巨頭的煉油廠生產的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方煉油廠生產的配額內的成品油也必須交由中石化、中石油的銷售公司進行統一銷售。成品油出廠價和批發價實際上是由兩大集團制定，因而出現國內成品油價格批零倒掛等畸形現象，導致國內汽柴油市場長期供應緊張。目前，在國內成品油批發企業中，民營企業約占1/3左右，加油站占56%左右，但其成品油銷售總量只占市場份額的不足30%。民營石油批發零售企業無油可賣、油價批零倒掛的現象存在已久，很多民營加油站無奈被兩大集團收購，留下的多數經營慘淡，生存狀況每況愈下，有些被迫關門歇業。由于缺乏油源，國內民營石油企業開工規模不到產能的1/10，生產設備大量閑置，有相當一部分民營企業被迫使用進口的高污染、低收率的燃料油替代原油，生產低品質油品以供應緊缺的成品油市場。很多民營油企的加油站和倉儲都是1992年石油市場放開后投資十幾億元建成的，如今多數處于半閑置狀態。兩大集團的過度壟斷妨礙了市場的健全發展，因此要充分發揮市場機制的作用，就必須破除石油流通的行業壟斷，培育多元化的市場主體，活躍市場，緩解石油市場的供求矛盾。

（四）成品油稅費不合理，總體稅負壓力較大

完善的成品油稅制是保證成品油市場正常運行的重要基礎。目前中國成品油的稅收辦法還存在著不合理的地方，需要進一步完善。首先，目前的消費稅作為價格的組成部分在生產環節征收，一方面導致了多次重復征稅，使轉嫁到產品出廠價中的總稅額比實際高；另一方面受到現行的價格體制和稅收征收辦法的限制，稅收難以完全轉移到消費者身上，因而不能充分發揮其調節消費的作用。其次，現行生產型增值稅使固定資產投資較大的煉油企業不能抵扣購入固定資產所納稅款，在國際競爭中處于不利地位。再次，燃油稅遲遲不能出臺，政府有關部門的亂收費依然嚴重。與此同時，在稅負方面，以燃料油為主要原材料的地煉企業一方面存在“天生劣勢”（國有煉化企業以原油為主要原材料，無需繳納消費稅），另一方面某些沿用多年的合法避稅手段隨著稅收政策的不斷健全也不再可用，客觀上造成了地煉企業經營壓力不斷增大的現實。（五）政企職責界定不清，成品油市場監管不到位由于政府政策制定和監管職能沒有相對分開，因此，政府部門既是政策制定部門，又是監管部門。在這種體制下，我國政府在優化產能布局，市場監管，資源儲備和利用價格、稅收等經濟杠桿調控市場的作用沒有充分發揮。一些本應政府承擔職責，在實際運行中由企業承擔；企業在市場保供、國家石油儲備、進出口貿易等方面履行部分政府職能，同時還要完成利潤考核目標。政府在制定行業進入標準、市場監管手段等方面都采取了一種保護國有資產、打造強大民族工業“航空母艦”的態度，這不但造成了各市場經營主體的不平等競爭，助長了大型國企借助行政手段獨斷市場的情緒。由于成品油監管體系的不健全和不到位，其弊端也日益明顯，還體現在油品質量標準多，價格差異大。目前執行的汽柴油標準有國家標準、乙醇汽油標準、地方標準（含甲醇汽油），實施的汽油和柴油產品標準達到了11項，各種汽油、柴油牌號多達47個。另外，由于市場監管不到位，非法經營成品油的現象有所反彈，一些非法煉油廠死灰復燃；一些地區假冒偽劣油品重新流入市場；一些成品油經營企業假冒中石化、中石油等知名成品油經營企業的商標、標識；一些加油站價格欺詐、缺斤少兩等不正當經營行為時有發生。

二、改革的主要目標

市場主體多元化。培育形成公平開放、有序競爭的油氣市場格局。石油市場的準入門檻顯著降低，更多的民營石油企業和外資石油企業參與市場競爭。流通市場規范有序，流通限制逐步消除。定價機制市場化。形成以市場為基礎的能源定價新機制。一方面，能源價格能夠合理反映能源供求變化，引導國內能源投資和消費；另一方面，國內、國際能源價格逐步接軌，確立中國在國際能源定價的主動地位。油品來源多樣化。從源頭對石油市場進行管理，國家基本放開對成品油進出口的限制，發揮國內外兩個市場對我國成品油保障作用，擴大我國煉油企業的市場空間，為化解產能過剩創造更好的外部條件。稅費征收合理化。通過運用稅收政策來保持國內成品油零售價格相對穩定，建立和完善成品油市場機制，為最終實現價格市場化打好基礎，減輕其對社會、經濟的負面影響，維護國家安全和社會穩定。市場監管規范化。石油法律法規體系逐步建立健全，監管體系逐步完善，即建立石油行業在市場準入、市場交易、資源管理、行業監管、限制壟斷以及有效競爭等方面的法律法規。到2017年，成品油市場準入更加開放，市場競爭顯著提高，價格機制更加市場化，財稅調節更趨合理，制約成品油流通管理的體制機制性問題得到有效解決，相關法律法規和標準體系基本建立，行業管理水平顯著提升。到2020年，建立起與社會主義市場經濟體制相適應的，市場主體多元、市場競爭充分、價格機制完善、市場體系健全、財稅調節科學、法律體系完備、宏觀管理高效、市場監管有力的現代成品油管理體制，形成成品油市場安全、可持續發展的基本制度框架。

三、改革的重點任務

（一）完善成品油進出口體制，加快研究制定汽柴油一般貿易出口政策

穩步放開成品油進口權。逐步放開石油企業進口控制，擴大許可進口量并放寬進口企業的資格，推行公平、競爭的石油進口秩序。允許在非國營貿易配額內自行進口原油和成品油，并可在交易市場上流通，取消對成品油非國營貿易配額只能用于進口燃料油的限制。對于鐵路、航空以及交通等需要大量石油供給并且擁有自身完善的石油供應網絡的大型企業，可以允許其享有成品油進出口權。增加進口主體要按照國際慣例設立必要的資質條件，如油庫庫容、接卸設施、必要庫存量、自有資金等，減少投機需求，降低市場波動。加快研究制定成品油出口政策。對成品油的出口經營，由兩大集團出口調整為由國有和民營企業共同出口，成品油出口按照國營貿易、非國營貿易方式進行管理；允許成品油出口由非國營貿易企業參與管理，并給予非國營貿易企業、國營貿易企業同等的權利。在成品油市場供求關系不同時期，靈活調整關稅政策，通過進出口手段調節國內市場余缺，化解產能過剩，參與國際競爭。

（二）加快石油市場流通體制改革，努力形成競爭性市場結構

培育多元化市場競爭主體。深入研究非公資本進入石油行業的準入范圍、準入資質，核準和監管辦法等問題，努力降低石油市場的準入門檻，讓更多的民營石油企業和外資石油企業參與市場競爭，培育多元化市場主體，改變當前集中度較高的市場結構，努力形成競爭性的市場結構。支持民營企業通過重組、兼并和拓展業務等方式增強競爭能力。營造公平競爭的市場環境。切實理順政府兩大集團公司和其他企業之間的關系，科學配置政府和企業的職能，制定有關促進競爭和反壟斷的政策法規，利用法規來限制壟斷和不正當競爭行為，規范流通市場秩序，努力營造有效競爭、健康有序的市場環境。促進成品油供應多樣化。將地方煉廠生產的成品油也應納入國家的銷售管理渠道。允許各石油專項用戶組建獨立的石油銷售公司負責系統內成品油的供應，并授予企業采購自主權，為進一步推進成品油市場化進程摸索經驗。規范成品油質量標準。進一步統一油品質量標準，減少成品油品號，在全國范圍內執行國家標準；合并柴油標準，執行《車用柴油》標準；減少油品品號，逐步將柴油牌號減少到3個。

（三）以市場配置資源為基礎，完善成品油定價機制

建立國內石油市場報價體系。獨立的石油市場報價機構根據市場交易狀況播報市場交易價格和交易量，成為成品油貿易商簽訂貿易合同重要的定價依據。因此，要加大石油報價機構的培育力度，不斷增強其播報價格的影響力和公信力，同時建立健全系統完備的石油市場報價體系，推動石油市場主體之間的自由貿易以及市場化價格的形成。逐步實行市場自主決定價格的機制。將國內汽柴油最高零售價格均調整為全國一價，為國內石油行業競爭提供一個相對公平的價格政策環境。繼續擴大成品油零售企業在市場運行中的自主性，在貿易過程中存在的價格差距由零售企業根據市場供需現狀自行調整。同時，繼續縮短或者放開對調價周期的限制，逐步實現企業可以根據市場狀況實時調整交易價格。加強對成品油定價機制的監管力度。政府應積極轉變職能，由原先成品油價格的制定者，轉變為成品油價格的公布者和監督者，進一步公開成品油價格的決策程序、計算公式及與國際成品油價格掛鉤與聯動的方式，消除公眾的諸多質疑。同時，要積極發揮公眾的監督力量，加強對成品油價格及其市場的監管力度。建立稅收調節機制和補貼機制。要建立石油企業內部上下游合理的利益調節機制、相關行業的價格聯動機制、對農業等部分弱勢群體和公益性行業適當補助的機制以及石油企業因油價上漲帶來超額收益的財政調節機制。

（四）完善成品油稅費政策，促進經濟轉型和公平負擔

改革成品油消費稅計稅辦法。將成品油消費稅征稅環節下移到零售環節，同時調整為價外稅，并增加稅率的靈活性，實現其調節消費行為、節約用油、保護環境的功能。油品消費稅調整為共享稅，實行中央與資源城市財政分成的辦法，同時不再上劃相關稅種收入，為推動資源型城市可持續發展提供財力支持。對作為地煉企業原料的燃料油不再征收消費稅。恢復成品油一般貿易出口退稅政策。盡快恢復成品油一般貿易出口退稅政策，在新常態下促進成品油出口，利用國際市場消化國內過剩產能，維持煉廠加工能力，維護就業和社會穩定，推動經濟發展，保障國家能源供應安全。完善其他稅收政策。增值稅要盡快由生產型轉為消費型。盡快研究開征燃油稅。根除對車輛的一切不合理的亂收費，從而形成一個合理運行的稅收調節機制。降低進口燃料油關稅，尤其是對進口的低硫、優質燃料油，應與原油一樣享受零關稅。

作者:張林山 單位:國家發展改革委體管所