高速公路管理體制探究

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1西部地區(qū)高速公路管理體制現(xiàn)狀及基本模式

1.1西部地區(qū)高速公路通車?yán)锍态F(xiàn)狀。近些年來，我國公路建設(shè)飛速猛進(jìn)，公路里程不斷增長，全面覆蓋各地區(qū)的公路網(wǎng)即將形成，尤其是高速公路的建設(shè)，取得了舉世矚目的成就。截止2016年年底，我國西部地區(qū)有8個省份(自治區(qū))的高速公路通車?yán)锍掏黄?000km，雖然成績顯著，但由于西部地區(qū)的地形復(fù)雜，建設(shè)環(huán)境異常艱苦，橋隧數(shù)量偏多，建設(shè)成本較高，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，所以與東部及較發(fā)達(dá)地區(qū)的高速公路相比，其通車?yán)锍炭偭棵黠@不足。1.2西部地區(qū)高速公路管理體制基本模式。各省市人民政府根據(jù)本省的實際情況，對高速公路管理體制模式進(jìn)行了長期的探索，現(xiàn)已基本形成了兩種主導(dǎo)型模式，分別為:公司型的國有公路集團和事業(yè)型的高速公路管理局，其次還有以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發(fā)展態(tài)勢。由于我國西部地區(qū)的區(qū)域獨特性，其管理體制的形式主要有兩種:公司型—國有公路集團和事業(yè)型—高速公路管理局。其基本組成結(jié)構(gòu)如圖1.1所示1.2.1事業(yè)型高速公路管理體制。事業(yè)型高速公路管理體制，由于該體制的核算方式沿用傳統(tǒng)的形式，即自收自支。其通行費要全額繳納至上級主管部門，其養(yǎng)護管理費用根據(jù)上級主管部門審批每年計劃的運營管理經(jīng)費劃撥。事業(yè)型高速公路管理體制，在西部地區(qū)中以陜西省最具代表性。其中該模式又分為兩類:一類是“一省一局”。這類模式指在省公路局統(tǒng)一管理下，高速公路與普通公路的不同路段由相應(yīng)的法人實體負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。一類是“一省兩局”。這類模式是成立與現(xiàn)有公路管理局同等地位的高速公路專門管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)各方人員來管理高速公路。這種體制具有較強的計劃性和行政管理性，有利于行駛政府職能，提高經(jīng)營管理的活力［1］。1.2.2企業(yè)型高速公路管理體制。該體制是由國外引進(jìn)的政府授權(quán)下的特許經(jīng)營機制。當(dāng)前很多省份的企業(yè)型管理模式采取高速公路集團公司形式。該公司完全采用企業(yè)公司運作方式，在經(jīng)濟上獨自的進(jìn)行會計核算，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，雖然在這種管理體制下名義上受到公司董事會的領(lǐng)導(dǎo)，但其自身卻還是較完整的經(jīng)濟實體。這種管理體制在人事調(diào)用，財務(wù)評價，經(jīng)營管理等方面展現(xiàn)出較強的自主權(quán)，較易于通過自主經(jīng)營實現(xiàn)企業(yè)良好的發(fā)展。1.2.3事業(yè)單位企業(yè)化管理體制。事業(yè)單位企業(yè)化管理體制是在傳統(tǒng)事業(yè)單位基礎(chǔ)上的改進(jìn)。在該體制下，企業(yè)可以一方面行使政府職能，另一方面又可以提高經(jīng)營管理的積極性。相比傳統(tǒng)的事業(yè)單位，機構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費使用上基本沿用事業(yè)管理型模式。在財務(wù)核算方面，該體制的財務(wù)核算由于公司核算方法的優(yōu)勢得到了更多便利。但是該體制在獨立運作期內(nèi)，無法真正的獨立，這樣的運營機制下，容易造成大量的人員管理漏洞，引起公司資金流失等一系列問題。由現(xiàn)象看本質(zhì)，事業(yè)型高速公路管理局企業(yè)集團經(jīng)過一系列的升級改革，其最終的結(jié)果就是企業(yè)型，事實上，兩者各有優(yōu)缺點。

2西部地區(qū)高速公路不同管理類別研究

2.1西部地區(qū)高速公路投融資管理。2.1.1高速公路基本方式—投融資。縱觀全局，我國高速公路有多種渠道的資金來源，其中占大比重的是銀行貸款，主要是商業(yè)銀行和政策性銀行，其次是一些具有政府背景的上市公司所募集到的資金，還有就是企業(yè)的債券、民進(jìn)資本投資等，最后占據(jù)較小比重的是中央及地方政府投入［3］。對于西部地區(qū)來說，其融資方式具體分為四種:1.中央及地方政府投資2.國內(nèi)銀行貸款3.利用外資4.利用民間資本2.1.2PPP項目高速公路投融資管理。在國際融資領(lǐng)域中，BOT不僅僅包含了建設(shè)、運營和移交的過程，其有限追索權(quán)的特性使BOT成為一種較好的融資方式。但隨著時代的發(fā)展，BOT融資模式已經(jīng)不能很好的契合當(dāng)今時代融資規(guī)則，其在運行管理方面出現(xiàn)了許多問題，特別在高速公路融資中的問題異常凸顯。因此，高速公路的融資模式必須加以完善與創(chuàng)新，隨著政府對于PPP融資模式的大力宣傳和人們觀念的革新，PPP作為新型投融資創(chuàng)新機制進(jìn)入了主流市場。投融資是PPP的管理重心和關(guān)鍵核心。當(dāng)前社會重點在于擴大內(nèi)需，還有就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，只有PPP能夠順利協(xié)助整個社會實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)趨勢，這樣不僅可以彌補財政收入，也可以解決地方政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。PPP的核心地位—投融資，決定了其風(fēng)險的不容忽視。除此以外，投融資模式的多樣性也為其錦上添花。目前，雖然PPP模式在高速公路項目中的應(yīng)用不斷擴大，但我國無論在理論研究還是在應(yīng)用實踐中都還處于PPP的探索期，更多未知的問題等待我們?nèi)ヌ魬?zhàn)［4］。2.2西部地區(qū)高速公路建設(shè)及運營管理。2.2.1“建管一體型”管理模式。“建管一體型”模式有許多優(yōu)勢，在工程建造運營方面有利于降低成本，同時也有利于這兩階段的銜接。在這個互通的關(guān)系網(wǎng)系統(tǒng)中，簡單合理的管理機構(gòu)是十分重要的，而“建管一體型”模式正是一劑良藥解決了這個難題。但是這種模式依然有利有弊，隨著社會的發(fā)展，工程建造和運營管理的新問題也越來越多，其質(zhì)量的優(yōu)劣對相關(guān)部門的效益考核及監(jiān)督管理將產(chǎn)生很大的影響［5］。2.2.2“建管分離型”管理模式。“建管分離”型模式，顧名思義是建造和管理分開進(jìn)行的模式。首先，在高速公路建造的前期階段把其設(shè)計、融資以及管理方面交付給專門機構(gòu)負(fù)責(zé)。其次，在建成運營期間，權(quán)利就交付給另一個機構(gòu)專門負(fù)責(zé)。這種模式的優(yōu)勢是專業(yè)高效，劣勢是權(quán)利分散，在不同階段的成本管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理以及經(jīng)濟評價方面不容易區(qū)分和協(xié)調(diào)兩個機構(gòu)的管理。但是目前很多省市由于投資體制和建管周期不同步等原因，實行“建管分離”型管理模式，但這樣的做法十分不利于高速公路的管理及發(fā)展［6］。

3我國西部地區(qū)高速公路管理體制存在的問題

［11］3.1落后的經(jīng)濟情況。西部地區(qū)自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，但由于長期薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使得高速公路建設(shè)的融資渠道受到了各方面的壓力。首先，由于西部地區(qū)的區(qū)域特性，其融資力度并達(dá)不到我們理想的狀態(tài)。其次，市場也發(fā)揮不了它應(yīng)有的優(yōu)勢，在高速公路建設(shè)運營過程中市場占的比重還是很大，但是照目前的情況看融資力度的不夠?qū)κ袌瞿芰Ξa(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙。并且西部地區(qū)高速公路建設(shè)的主要資金來源渠道少，僅僅依靠財政撥款、國債資金及貸款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一旦資金短缺，其高速公路的建設(shè)將會受到嚴(yán)重阻礙，甚至擱置。3.2高速公路管理體制法規(guī)體系不健全。我國之前推出的公路方面有關(guān)法律。在公路養(yǎng)護和運營管理方便對于普通公路的管理進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是由于我國高速公路的建造運營起步較晚，因此對其并沒有相關(guān)的養(yǎng)護及收費規(guī)定。這樣的缺陷造成了很多混亂情況，比如:責(zé)權(quán)不清，監(jiān)督管理混亂等問題。因此，在高速公路這塊兒法律空白區(qū)，一旦出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象就無法及時有效的進(jìn)行控制。3.3同一路段存在不同隸屬的管理機構(gòu)。由于高速公路本身的特殊性，再加上西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路管理模式繁多，在各個省份之間的分層次管理較為嚴(yán)重，不管是在建設(shè)方式還是融資模式方面，各個單位應(yīng)該把社會利益作為追求的核心，努力消除各方面的差異。相關(guān)管理機構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)籌一致協(xié)調(diào)統(tǒng)一，嚴(yán)格把控高速公路的功能優(yōu)勢。在西部地區(qū)某些省份的高速公路建設(shè)過程中，也出現(xiàn)了很多各式各樣的問題，比如同一公路工程項目本應(yīng)該是由統(tǒng)一管理部門集中管理，但是由于管理機制混亂，很多不同路段或者同一個路段卻由不同管理主體負(fù)責(zé)，這樣的管理模式勢必造成不必要的麻煩。

4我國西部地區(qū)高速公路管理體制改善基本思路

自我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)在經(jīng)濟、文化等各方面受到了社會各界的關(guān)注，在發(fā)展的大好形勢下，為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路經(jīng)營管理水平，基本思路應(yīng)該圍繞以下幾點:4.1政企分開，自主經(jīng)營。高速公路涉及到很多不同的管理部門，各管理部門應(yīng)按照各自的職能定位和職權(quán)劃分認(rèn)真合理地履行在高速公路建設(shè)運營管理上的職責(zé)，形成責(zé)任到人、責(zé)權(quán)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的分工合作關(guān)系。首先，高速公路的管理層次應(yīng)該清晰的劃分。其次，針對“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政企分開”這一原則，我們應(yīng)該著重對西部地區(qū)高速公路管理體制進(jìn)行實踐改革。最后不管是高速公路，還是高等級公路，我們都應(yīng)該一視同仁，實行合理有效的管理措施。4.2立足西部實際，緊盯國內(nèi)高速公路管理體制改革風(fēng)向標(biāo)。我國的高速公路的管理體制隨區(qū)域的不同而豐富多元。雖然我國西部地區(qū)的高速公路發(fā)展艱辛，但是改革迫在眉睫，重點在于不能偏離我們所規(guī)定的改革風(fēng)向標(biāo)，不能偏離大環(huán)境的總體改革目標(biāo)，要落實分階段工作的實際上來，堅持總原則總目標(biāo)的導(dǎo)向性，努力高效的改善目前高速公路管理體制的現(xiàn)狀。4.3建立健全高速公路經(jīng)營制度。在高速公路具有公益性和商品性二重屬性的情況下，我們應(yīng)了解高速公路的管理不應(yīng)僅僅局限于行政管理，也應(yīng)該在經(jīng)營管理方面下大的功夫。很多實例表明，高速公路一旦豐富了其融資過程中的投資主體，市場便在很大程度上被激活。另一方面對于高速公路的公益性來說，若能夠更大程度地拓寬融資渠道，有效地籌措建設(shè)資金，則解決高速公路建設(shè)資金短缺問題，致力于解決西部地區(qū)高速公路建設(shè)過程中出現(xiàn)的社會公共利益問題。

5結(jié)論及措施

高速公路已經(jīng)進(jìn)入了現(xiàn)代化管理的新階段，高效和低成本已經(jīng)成為其規(guī)劃的入口，一旦改革實施，高速公路管理運行就開始了。面對西部地區(qū)高速公路落后的現(xiàn)實情況，經(jīng)過對西部地區(qū)高速公路管理體制的認(rèn)真剖析和深入探究后，得出以下結(jié)論。首先，西部地區(qū)的一些欠發(fā)達(dá)省份應(yīng)該在高速公路管理方面形成系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。其次，對于西部地區(qū)來說，各級公路管理部門應(yīng)該知道在這樣一個信息化時代，高速公路必然會進(jìn)入這樣的軌道，信息平臺建設(shè)勢在必行，也是促進(jìn)高速公路高效健康發(fā)展的重要因素。最后，高速公路相關(guān)部門應(yīng)該合理安排自身的職能分配，使高速公路的管理機制合理高效，真正成為有效的政府管理機構(gòu)。

作者:李夢辰 巨生棟 董珍林 單位:1.重慶交通大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 2.青海省交通建設(shè)工程造價管理站