體育法制建設現狀與問題

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摘要：以體育立法為背景原型，首先將建國以來我國體育法制建立進程劃分成一些不同的發展階段，然后對我國體育法制建設進行了探討，在對問題進行深刻分析的基礎上提出了科學的對策。《體育法》實施至今經歷了20多個年，或多或少與現代體育事業相沖突，所以應盡快實施修改，同時加強同國際領域的體育合作，增強法制觀念，使我國體育法制建設進入一個全新的體育法制時代。

關鍵詞：體育法制；發展；建設

1995-08-29國家的體育相關政策法規時，我國體育發展基礎還十分薄弱，才處于剛剛起步的階段。經過21年的風雨歷程，現已形成由法律至地方政府規章的立體的體育法規體系，這個體系支撐和調整著我國各個方面的體育法律關系。2008年，第29屆夏季奧林匹克運動會在北京開幕，這是中國有史以來舉辦的最盛大的一次體育盛宴，中國把“科技奧運”、“綠色奧運”“人文奧運”展示給世界，向世界宣讀了國人的體育夢。此外，中國還餞行了“法治奧運”的承諾。中國體育事業發展離不開法律武器作保障，而在中國特色社會主義法律體系逐漸成熟的大背景下，中國第一次大規模的法律清理已經展開。首先對我國體育法制建設的發展階段進行了一次系統的劃分，然后對我國體育法制建設進行了探討，在對問題深刻分析的基礎上提出了科學的對策。

1、中國體育法制建設的階段劃分

法制有廣義和狹義之分，一般將靜態的概念認為是狹義的，即指一國法律制度的總和。動態是相對于靜態來講的，動態概念不僅包括法律制度本身，還包括司法等其他法律活動。本文主要從靜態的視角對中國體育法制建設進行了研究。對中國體育法制建設的研究離不開其發展的大背景，從諸多文獻來看，一些學者將其分成3個階段，也有分成4個的，視角不同，劃分的層次也有所不同。在筆者來看，中國體育法制發展可以分為5個階段，同樣也是十分合理的。1949年以前，中國長期處于戰亂狀態，這個時期我國的體育事業幾乎一盤散沙，所以不予討論。1949—1956年是中國體育法制的初創階段。這個時期中國體育事業處于萌芽狀態，所有體育法制工作剛剛起步，1951-08，政務院了《關于改善各級學生健康的決定》，由此掀開了我國體育法制建設的歷史一頁。在此后的7年時間里，又制定了大大小小的40余項法規性文件，體育法制建設的主要目的是為了增強人民體質。1949年，《中國人民政治協商會議共同綱領》中規定“提倡國民體育”。國民體育的突出特點是“增強人民體質”，所以就成為這個階段的一大特色。這個階段的法規性文件是最多的，如《關于開展職工體育運動的暫行辦法綱要》（1955）、《關于推行廣播體操的聯合通知》（1951）等。在學校教育方面，我國主要借鑒前蘇聯的學校教育模式，學校體育以舊學校為基礎，同時發展新的學校體育。這個階段在立法上主要涉及兩個方面，體育教學和課外體育鍛煉。如《關于中學和師范學校體育的幾個問題的指示》（1956）、《關于正確發展學校體育運動、防止傷害事故的聯合指示》（1953）等。1959年和1965年的全國運動會打破了僵局，中國體育事業擺脫了緩慢不前的狀態，這一時期體育法制建設速度加快，其規范性文件逐漸增多，數量也遠遠超過了初創階段。這個階段的體育目標不單單是為了增強人民體質，還強調為勞動生產和國防建設服務，后面一句話的加入體現了它的政治功能，也是“舉國體制”形成的一個重要的標志。1966年正當國民經濟調整基本完成，正要開始下一個5年計劃的時候，一場給中華民族帶來災難性后果的政治運動“”爆發，建國以來辛辛苦苦積累起來的社會主義法制遭到毀滅性的破壞。在全中國，體育系統完全處于停止狀態，體育法制建設沒有任何進展。直到1971年這種局面才得到緩解，全國比賽和國際體育交往逐漸恢復。這個階段的規范性文件最少，大多是零星的、無關緊要的，如《關于在全國中小學推行第五套兒童廣播體操的通知》(1973年)等。雖然體育法制建設停滯，但它的政治功能卻有發展，“友誼第一、比賽第二”成為舉國體制下最響亮的口號，這一口號至今在一些體育運動中還能聽到。“”以后，中國法制建設進入了全新的發展時期，在這個時期中國頒布了一系列重要的法律，如《中華人民共和國刑法修正案》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等，這些為《體育法》形成提供了良好的環境條件。當然，《體育法》的醞釀需要一個很長的時期，在這個階段中國并沒有過多關注體育領域，所以長久以來依然沒有體育法律出現。據《中華人民共和國法律法規全書》（1994）統計，截止1994年，我國衛生類法律4件、文化類的法律2件、科技類的法律1件、教育類的法律4件、體育類法律0件。截止1994年，共制定體育法規523件，但大部分是體育部門規章，得到國務院批準的只有3件。從上面數據來看，我國的衛生、科技、文化、教育等領域都有了相應的法律，只有體育法制建設進步較慢。在這一階段我國體育法制主要有以下特點：立法內容多樣化，各種法規文件明顯增多，涉及體育及相關領域；從調整的對象來看，競技體育是法規內容的重點部分，“舉國體制”基本形成；這個時期的立法層次逐漸明朗起來，但沒有體育法律，行政法規也很少，只有一些部門規章，立法層次較低；這個時期法律清理工作開始執行。1995年，經過8年的反復醞釀，我國第一部體育法律《中華人民共和國體育法》（以下簡稱體育法）正式頒布，標志著我國體育工作進入了“以法治體”的新階段，2001年中國申奧成功，可謂錦上添花，其對體育法制建設具有深遠的意義。《體育法》作為我國第一部體育類法律，徹底打破了我國沒有體育法的尷尬，使我國體育事業步入了一個嶄新的時代，讓我國體育從此在世界上有了話語權。同期，《全民健身計劃綱要》，雖然它只是以中央文件的形式，但其重要性不可忽視，它在推動群眾體育的發展上起到了關鍵性的作用。在2001年以前，我國體育領域僅有屈屈的3部行政法規，這是根本無法滿足體育工作要求的，尤其是對馬上要迎來的2008年奧運會，在立法內容上還存在很多的不足。于是2002年和2003年連續頒布了《公共文化體育設施條例》《奧林匹克標志保護條例》和《反興奮劑條例》三項重要的行政法規。順應體育立法的潮流，各個地方立法工作開展也十分順利。截至2007-12-31，國家體育總局先后兩次對體育規章和規范性文件進行清理，共確定有效的體育法律法規237件。這個階段的法律層次性更強，《體育法》為體育法制建設的基礎，體育立法體系更加完善。

2、體育法制建設存在的問題

從1949年至今，我國體育法制建設走過了60多個年頭，體育立法從無到有，從零碎不全到逐漸成熟，目前已形成了結構完善的法制體系，但從現狀來看，仍然存著諸多問題：（1）到目前為止，我國僅有體育法律1件，行政法規6件，其余都是一些地方性法制和政府規章，可以看出我國的體育法律偏少，行政性法規嚴重不足。立法調整內容主要集中在宏觀方面，對一些特殊的管理缺乏法律控制，如在體育糾紛、市場管理、競賽秩序管理等方面缺少立法，雖然學術界近年來的呼聲越來越高，但是雷聲大雨點小，效果不甚理想。（2）作為體育法制體系的骨架，體育法律和行政法規不夠嚴密，使其實施效果大打折扣。如《體育法》和《公共文化體育設施條例》中有明確的關于體育場地和公共體育設施的禁止性規定，但只是禁止性規定，對違反規定的責任認定和追究卻很模糊，執法主體不明確。在國內經常會發生一些侵占體育場地或改變公共體育設施用途的現象，很多沒有得到及時處理，并且其中一些違法現象屬政府行為，違法的外面包裹著一層“合法”的外衣。（3）調整內容呈現出不平衡，主要以調整內部關系、競技體育和體育經濟為主，在學校體育、體育產業化等方面的立法較少。在國際合作方面，我國體育領域只有一個《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》（2005），于2007-02正式生效。另外我國還簽署了《維也納條約法公約》（1969）和《反對體育領域里種族隔離國際公約》（1987），但這些都沒有得到批準，此公約對中國沒有拘束力。中國與其他國家大約簽訂了20多個雙邊協定，但這些協定幾乎沒有涉及到體育方面，而且既然是協定，大多有效時間都不會很久，一般為1～5年期限，這對于維護國家穩定，建立長期合作關系不是很理想。

3、體育法制建設分析

1995年以來，我國體育立法的發展速度極快，其主要特點是立法數量變多、立法內容變得更寬泛，對地方體育立法，發展地方體育事業起到了很好的法律保障作用。雖然體育立法質量有了很大改善，但仍然存在機制不健全、立法內容滯后、立法內容重復、地方特色不足等問題。體育立法是體育法制建設的重要組成，其在滿足市場經濟需求和體育事業發展需要上仍然問題重重。體育事業是社會文明建設事業的重要內容，體育發展水平體現了一個國家的綜合國力，也體現了一個社會群體的文明程度。在現代化進程中，體育與經濟發展、社會發展、其它社會事業密切相關，但我國人民還沒有意識到體育的重要性，沒有意識到體育是提高人民生活質量的重要內容，認為體育只是社會經濟的一種輔助功能，可有可無，這對體育活動的廣泛開展帶來一定難度。要想構建全民健身服務體系，需要法律作堅實的后盾。2010年我國特色社會主義法律體系形成，標志著我國正式進入了法制時代。在這個時代里，黨和國家十分重視法制建設的實際作用，不斷提高立法的實用性，在促進法制建設方面發揮了重大作用。在此指引下，我國體育法制建設突飛猛進，特別是在競技體育和群眾體育方面，取得了前所未有的成就。雖然我國體育法律法規逐漸完善，但依然有許多法律問題需要去解決，特別是在立法上仍然十分薄弱。我國現有只有一部《體育法》，其中一些條款過于原則化，不能有效協調各個領域和各種社會關系，雖然還有一些行政法規和地方性規章，但局限性較大，而且受地域差異的限制，實用性并不高。所以說，完善體育法制建設，加快體育立法的道路還很漫長。

4、推動法制建設的考量

社會主義新時期的體育立法，不僅要重視建設步伐的加快和立法數量的增多，還要有一定的價值取向，能夠與市場經濟相適應，能夠弘揚現代法治精神。體育是社會發展與人類文明進步的一個標志，是中國特色社會主義下和諧居民生活的重要內容，目前我國已經進入了快速的消費升級階段，城鎮居民除了對物質生活有一定需求之外，還對體育生活的需求不斷增長。人類在享受文明生活的同時，還在不斷追求著那種原始的、激發人體潛在欲望的一種本能，而體育正是恰到好處地實現了人的這種愿望，所以體育成為目前為止找到的最有效、最有益、最有趣的方法。加強體育法制建設，就是為了推動群眾體育、體育產業化的發展，是社會發展、人類發展的必然要求。《公共文化體育設施條例》（2003）對體育基礎設施建設起到了積極的作用，同時對體育行政法規的形成了有效的補充。《全民健身條例》（2009）的通過，意味著公民參加體育健身活動有了更可靠的法律保障，人們的體育權利得到了保護。體育彩票可謂是社會事業發展的“催化劑”，對提高體育財政收入起到了舉足輕重的作用，為了規范體育彩票的發行和使用，國務院還特別制定了《彩票管理條例》（2009）。自體育彩票實施以來，體育事業的發展非常迅速，在巨額公益基金的充分保障下，體育公益事業取得了輝煌的發展成果。因此，在普遍關注社會事業發展的大背景下，要堅持“以法治體”的基本原則，讓體育法規成為體育事業發展助推器；體育事業的發展，也會促使體育法制建設的完善。當前，我國體育法制建設的重點應放在立法質量上，因為立法數量再多，如果立法質量上不去，就無法發揮體育法規的真正效力，就無法保障公民的合法體育權利。體育立法要從廣大人民的根本利益著手，保證立法能為體育事業的健康發展而服務。立法是法制建設的重要一步，它不僅僅體現了體育法律法規建設的過程，還是依法治體、實現小康體育的前提條件。2004-04-26，總書記提出：“將立法質量擺在一個更突出的位置”。顯然，這是對我國改進立法工作，提高立法質量的一種指引。因此，我們應該轉變觀念、調整工作思路，立法工作內容與社會經濟、體育事業發展結合起來，體育立法是一個系統工程，不要急于求成，更不能一蹴而就，要循序漸進地將體育立法搞好。立法部門要認真對待體育立法工作，將其作為一項大事來抓，及時發現問題，分析原因，評價總結，最終研究出應對措施，以便在立法上提供一定的參考。轉變重數量輕質量的傳統思想，將重心放到立法質量和效益上來，并將其作為一項長期的工作來抓。我國正處在社會主義的初級階段，人口眾多，經濟不發達，與西方發達國家相比在各個方面都存在一定的差距。面對諸多需要改進的問題，黨和國家從國情現狀出發，以民主主義為前提，將增強人民體質，提高人民整體素質作為體育發展的目標，開創具有中國特色的體育發展之路。在體育改革發展的經驗中，我們清晰地意識到發展的重要性，只有不斷深化經濟體制改革，不斷改進和優化體育事業，才能徹底解決當前面臨的以及未來可能出現的一些問題，才能解決體育發展與人民群眾需求之間的矛盾。地方體育作為體育事業的有機組成部分，對體育事業的整體發展起到了推動作用。提升體育公共服務職能，需要加強地方體育事業的管理，強化全民參與體育健身的重要性，而這一切的實現都是以體育法制為基本保障的。地方立法只有緊跟體育改革發展的方向，才能為地方體育事業提供持久的保護力。在堅持“以法治體”的基本原則下，應使地方的體育法律建設得到逐步提升。大量的體育行政法規和部門規章的頒布，為體育法制建設奠定了基礎，也加快了地方體育立法工作的進展。在實踐中，體育立法作為體育法制建設的關鍵，面臨的新形勢越來越復雜，必須加強地方立法工作，以使體育法制建設形成一個統一的整體。地方立法可謂是中國法制建設的一個特色，它對中國法制建設有著深遠的影響意義。一方面它是對我國憲法、法律以及行政法規欠缺之處的補充；另一方面，在一些尚不成熟，不具備立法條件的事項上，先由地方試行，待成熟后形成立法的依據。改革開放以來，地方立法功不可沒，在我國的經濟、政治、法制、文化等方面發揮了重大的作用。我國幅員遼闊，人口數量眾，地域發展水平參差不齊，所以可能根據地方特色開展立法工作，如對一些自治區，就應該充分考慮當地經濟、文化特點進行立法，立法要體現地方特色。在北京奧運會的申辦過程中，地方立法的作用功不可沒，2001年至2008年，北京人大常委會圍繞奧運籌備與舉辦，制定了一系列的地方性法規，從而為奧運會的順利閉幕創造了良好的法治環境。因此，地方立法的重要性是不可忽視的，在推動體育事業健康發展中的作用十分顯著，應高度重視起來。體育行政主管部門要不斷強化法制建設的意識，2009年，全國體育局長會議召開，劉鵬局長在大會上強調我國的體育事業發展應堅持“舉國體制”。在舉國體制之下，最大的受益者莫過于競技體育，自從許海峰打響了奧運金牌第一槍之后，舉國體制辦體育讓中國在奧運會上出盡風頭，金牌數量一屆比一屆多，2008年奧運會中國更以51枚金牌的巨大優勢超越美國，名列奧運金牌榜第一。但是要想成為體育強國，不是靠奧運成績來說話的，在一些硬指標的基礎上，還要與體育各個領域的發展相結合，特別是在體育立法方面，一定要引起足夠的重視。目前，我國進入了全新的發展時期，為了使體育事業得到更快速的發展，我們必須提前營造一個良好的環境。“依法治體”是我國體育法制建設的根本，我們要不斷增強立法意識，提升法制觀念，把體育立法工作擺在突出的重要位置，實現立法的科學化、法制化、規范化。總而言之，經過這么多年的發展，我國體育法制建設取得了舉世矚目的成就，體育法制建設已進入多層次、國際化、穩步向前的發展階段。但我們不能為一點點成績而沾沾自喜，因為體育法規的系統性依然不足，它與法院、體育仲裁之間存在著兩重體育法律關系。保護性體育法律關系是體育主體權利與義務無法正常實現，即違反了《憲法》、《體育法》等，通過法律制裁而形成的法律關系，其目的是為了恢復主體間被阻斷的體育法律關系。最典型的保護性法律關系是刑事法律關系，它對體育內在和發展秩序起到保護作用。對此，應從以下幾個主面理解：一是體育行為人是故意或過失的犯罪行為，嚴重影響了體育活動的正常進行；二是體育行為人違反了《體育法》及其他法律的規定，需要承擔一定的法律責任；三是體育行為人承擔地是一種否定性的法律后果。可以這么說，違法性是認定其刑事責任的前提條件，如體育賽事中常出現的“賭球”，濫用“興奮劑”，借機制造混亂，實施恐怖襲擊等，都屬于典型的保護性體育法律關系，對體育秩序造成嚴重影響的，應追究其刑事責任。

5余論

隨著經濟的發展和人們對體育運動要求的提高，體育法律關系將越來越復雜，如何理清這些復雜的關系，有待我們進一步深入研究。就當前形勢來看，對我國體育法律關系的研究較少，文獻貢獻率低，這在很大程度上影響了各類體育配套立法的進程。本文通過對體育法律關系的研究，指出體育法制建設中各種無法調適的問題，進行了原因分析，進而對體育法制建設進行了思考。

作者:劉斌 單位:西北政法大學