探析小型農田水利設施管理體制

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［摘要］針對小型農田水利管理工作中存在的諸多問題和面臨的挑戰，文章分析了小型農田水利管理的基本現狀和存在的主要問題，得出產權模糊、管理主體缺位和管理體制不健全，是現階段農田水利管理效率低下的根本原因。借鑒古今中外農田水利管理模式及現代企業管理制度，提出了解決目前存在的管理主體缺位和事實上存在的產權虛掛問題的思路和方法。

［關鍵詞］農田水利；水管理現狀；水管理模式；管理體系

構建農田水利管理對象一般以小型農田水利設施為主。小型農田水利設施是指，灌溉面積小于0.067萬hm2、排水面積小于0.2萬hm2的農村灌排水工程。農田水利管理被稱為“最后一公里水利工程”，事關農業、農村和農民的根本利益，事關國家水利事業的成效。對國家糧食安全以及農村經濟社會發展具有重要意義。針對我國農田水利管理工作中存在的諸多問題和面臨的挑戰，參考古今中外的相關理論與措施，就深化小型農田水利設施管理體制進行探討。

1農田水利管理現狀

1.1農田水利設施利用現狀

現場調查和文獻檢索表明，改革開放以來尤其是近幾年來，我國小型農田水利設施，在投資、建設規模以及重視程度上都發生了積極變化。但問題也是突出的，主要表現在以下兩方面。一是大多數小型農田水利設施年久失修，缺乏必要的維護。調查表明，大部分地區的基本農田水利設施，多是20世紀70~80年代的工程，相當一部分渠道還是土渠，防滲率低下，渠道滲漏損失嚴重。同時，此類渠道每年用于清淤的費用很高，農民不堪重負。由于缺乏足夠的經費，維修多是修修補補，需要更新的老設備一直在超期服役。破敗的水利設施導致水資源浪費嚴重，渠系水利用系數大都不超過0.5。二是水利設施的維修、更新和管理缺少必要的經費。水利建設經費，從理論上講主要是政府出大頭，但是多地的調查表明，政府每年對農田水利的投資，大致相當于其實際資金需求的5%左右，而其余的缺額則是依靠地方各級政府和農民自籌的多元化籌資模式解決。

1.2農田水利管理運行現狀目前我國農田水利管理模式主要有三種：一是從計劃經濟時代延續下來的鄉鎮水管機構（水管站/水管中心等）；事實上，該機構基本處于有名無實的狀態，對當地水利管理的作用非常微小。

二是在多數地區建立起來的“水管理協會”，簡稱“水協”；類似水協的管理模式起源于歐美國家，2000年前后引入我國，是目前在我國發揮主要作用的農田水利管理自治組織。

三是由國務院提出在全國推廣的“農村一事一議”辦法，水利管理事項只是農村一事一議的內容之一，稅費制度改革以來,一事一議模式成為農村集體事物協商的主要形式之一；由于現階段的農村居民流動性較大，大部分勞動力離家外出打工，組織實施起來難度較大，實施成本也較大，在協調用水矛盾等方面很難發揮有效作用。我國農田水利管理總的特點是：管理主體實質性缺位，管理效率低下，整體運轉困難。嚴重影響農田水利事業的發展。

2小型農田水利管理問題分析

2.1管理主體缺失

管理主體缺位主要表現在已建和在建的農村小型水利工程（包括配套工程）幾乎都未能明確產權，形成了“只建不管，只用不管，管用脫節”等諸多怪象。有的工程既無人用也無人管理，甚至有的公益性工程（防洪、水保）不但無人管，而且被肆意破壞，凡大型灌區支渠以下和小型灌區屬“集體”所有的工程，其所有權管理主體大多模糊不清。我國小型水利管理的主體缺失問題由來已久，始終未得到妥善解決。在計劃經濟時代，無論大小水利工程，其所有權和管理權都是屬于政府，且所有權和管理權合二為一。改革開放以來，在此方面存在的主要問題是，國家解決了農田水利設施的重點工程之后，小型配套工程國家管不到，集體管不了，農民也管不了。好多時候，許多相關問題不知道該由誰來管。研究表明，造成這一局面的主要原因是小型水利設施的管理主體問題缺位。管理主體缺失是造成我國農田水利管理效率和工程效率偏低的主要原因之一。長期的管理主體缺失，對我國農田水利的建設和可持續發展的影響非常大。有專家認為，管理主體缺失的背后是我國農田水利工程所有權的模糊。由于我國農田水利建設實行的是多頭投資，按照誰投資誰所有的原則，很難明確其產權主體。雖然國家作為投資主體，已明確其所有權歸國家所有，并委托工程所在鄉鎮管理，但事實上鄉鎮并未承擔起相應的責任。而這正是所謂的主體缺失的原因所在。

2.2管理體系不健全，管理體制與市場經濟脫節

農田水利領域，不但存在重建設、輕管理，還存在著重骨干、輕配套的現象。我國的農田水利管理體制基本上沿襲了計劃經濟時代的管理模式，雖幾經改革，但其核心機制并未得到徹底更新。目前，農田水利基本管理還是實行的至上而下的管理模式，結果是水利設施使用主體基本上處于被動狀態。既不承擔相應的責任，也沒有很好享受應有的權利[3]。盡管也采用了幾種輔助管理模式，如水協、一事一議等，但都因缺乏相應的權威性，同時計劃經濟時代的痕跡較重，與當前農村的實際發展狀況相脫節，與我國市場經濟大環境脫節，其效率不高是必然的。

3小型農田水利管理體制分析

3.1我國古代農田水利管理的基本經驗

水資源是一種公共資源，對于以土地為生的中國農民來說，水就是生命的一部分，地多水少造成的資源利用上的“擁擠效應”必將導致對資源的惡性爭奪。在實踐過程中人們逐漸探索出了一種既能夠合理分配水資源，又能充分主張自己權利的辦法。利用民間契約（這種民間契約，大多是通過民間的極端手段，如設置鼎鑊赴湯蹈取錢的辦法），確定公眾認同的水利管理上的公共權威人。雖非官方所委派，但其在民間具有高度的權威性———每個權利人都必須認可。同時也認可其共同確定的運行規則，以保證權威行使權力的公正性。通過該體系的運作，確立了鄉村水資源管理的基本秩序。這種秩序也得到了當地官方的認可。史料表明，這種有別于國家正式統治體系的民間公共權威體系，在維系鄉村水資源管理秩序方面，的確發揮了不可或缺的作用。這種延續了數千年的古代水利管理模式，給后人的啟示是管理機構必須得到大多數用水者和政府的高度認同，其運轉必須貫徹權利和義務相匹配的公平、公正的原則。否則很難維系下去。對今天水協管理模式的健全和改革有很大的借鑒作用。

3.2國外農水管理的主要方法

3.2.1國外做法和經驗特點

建立了以政府投資為主導，廣泛吸收社會資金的多元化投資機制。美國水利投資，聯邦政府和地方各占50%；歐盟根據公益性程度確定政府補貼，最高補貼80%，私人性質的的節水和灌溉設施的補貼額度為20%~40%；日本政府只對公益性水利設施投資，其余則推向市場，政府提供補貼。水利設施產權明晰，凡政府作為投資主體的公益性水利設施所有權歸政府；對于私人興建的，政府只做部分補貼或提供無息（低息）貸款，水利設施產權則歸興建者所有。以工補農，水權轉讓。通過自由結合或政府出面協調，由某城市為鄉村或水利管理機構提供資金和技術，興建節水工程，提高用水效率。其結余的水資源，則劃分給提供幫助的城市。澳洲、新西蘭、智利以及墨西哥等國家都實行了這樣的水權轉讓制度。鼓勵農戶積極參與農田水利建設和管理。以農戶參與為主要標志的水利灌溉管理模式漸成趨勢，這是一種將政府的管理權委托給用水協會的管理模式。在歐洲和北美的一些國家，這種水管理機構大量涌現。同時多個國家鼓勵農民或其他個人投資水利事業，政府主要提供低息或無息貸款，還款時間最長可達40~50年，產權則歸興建者個人所有。

3.2.2小型水利投資管理模式分析

關于小型水利的投資模式，世界各國大致都是相似的。但是有兩點值得我們關注：一是投資和產權密切掛鉤，做到產權明晰。二是鼓勵農戶參與水利的投資和管理。我國大部分的水協運作效果不盡人意，究其原因是，西方發達國家的水協大都有一套嚴格的類似現代企業制度的規章制度，并且有專人負責運營，一切行農田水利為都按照企業模式操作。雖然農戶也都參與其中，但是這些農戶和我們的農戶是兩個不同的概念，他們基本上都是農場主，是企業法人意義上的農民，他們普遍的經營素質較高。我國的水協基本是沿襲了我們傳統的自然經濟條件下的行業協會的運營模式，加之農戶多是小而散的自然人。

3.3現代企業制度在我國的實施

現代企業制度，指以市場經濟為基礎，以企業法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度。其中“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”被稱為現代企業制度的核心。現代企業制度是針對我國國有企業長期存在的產權模糊，政企不分，管理混亂，效率低下等弊端，在引入發達國家企業管理模式的基礎上，結合我國國情提出來的。與傳統的國有企業制度以及改革開發以來形成的過渡性企業制度相比，現代企業制度有以下幾個鮮明特征：國家依其出資額承擔有限責任，企業依法支配其法人財產，從而改變以往政企不分，政府直接經營管理企業，企業則全面依賴于政府的狀況。

企業內部建立起由股東大會、董事會、監事會、經理層構成的，相互依賴又相互制衡的治理結構，黨組織在貫徹黨的路線、方針、政策上發揮監督保證作用。從而改變以往企業領導體制上，權利不明、責任不清，“一元化”領導缺少監督制約，相互扯皮摩擦、內耗過大等狀況。企業有明確的盈利目標，改變以往企業辦社會，職工全面依賴企業，企業對職工承擔無限責任的狀況。企業按照市場競爭的要求，形成適宜的企業組織形式和科學的內部管理制度，從而改變以往作為政府行政體系附屬物，大而全、小而全，內部管理落后的狀況。事實上，我國農田水利管理存在的問題與我國國有企業是一脈相承的，企業的改革目標和現代企業制度的實施，對改革和完善我國農田水利管理制度具有直接的借鑒意義。

4結語

社會主義市場經濟要求，一切經濟體活動必須主動按照市場法則運行。小型農田水利設施公益性特征比較明顯，但其基本要素也符合市場經濟活動的特征，將小型農田水利管理納入市場經濟活動范疇是可行的。改變目前存在的管理主體缺位和事實上存在的產權虛掛，有賴于我們進一步解放思想，大膽借鑒現代企業管理模式，充分吸收西方發達國家和我國傳統社會的有益做法，依法界定國家、地方和農戶的關系，逐步建立一套所有權和管理權相分離，農戶參與和企業化經營相結合的具有中國特色的高效的農田水利管理新體制。以提高管理效率和水利用效率，盡快實現水利管理現代化。

[參考文獻]

［1］郭四連.房山縣農村水利設施建設管理現狀與分析［J］.山西水利，2013（9）：3-4.

［2］邱元峰，孟戈，雷聲隆.中國農村水利現代化指標體系構建［J］.農業工程學報，2016（20）：171-178.

［3］張曉慧，黃彬彬.借鑒國際經驗構建中國農民參與農村水利建設管理機制［J］.世界農業，2014（1）：47-50.

［4］張喜軍，王煥炎.傳統鄉村社區組織中公共權威的合理性芻議［J］.北京航空航天大學學報（社會科學版），2011（4）:7-9+24.

作者:馬寶彥 單位:太谷縣水務局