萊茵河航行安全管理體制探索

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一、內(nèi)河安全管理體制

（一）歐盟層面。在歐盟層面，歐洲交通運(yùn)輸委員會(huì)負(fù)責(zé)制定航道及船型的統(tǒng)一分級(jí)，并大力推動(dòng)實(shí)施運(yùn)河工程；歐盟海事局（EMSA）是歐盟的32個(gè)機(jī)構(gòu)之一，根據(jù)歐盟法案及修正案設(shè)立，作為歐盟和成員國(guó)在海事安全及船舶防污染領(lǐng)域的專門的管理機(jī)構(gòu)。從單位性質(zhì)來(lái)看，歐盟海事局是技術(shù)性機(jī)構(gòu)，而非行政管理機(jī)構(gòu)，其主要的功能是協(xié)助歐盟開(kāi)展相應(yīng)的技術(shù)協(xié)調(diào)工作。（二）萊茵河流域?qū)用嬖诟髁饔驅(qū)用妫嗅槍?duì)專門河流的國(guó)際管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)并不屬于歐盟。對(duì)于一些國(guó)際性的河流，有專門的國(guó)際管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃內(nèi)河航道、制定航運(yùn)管理和船型發(fā)展技術(shù)政策等工作。作為歐洲重要的國(guó)際河流，萊茵河和多瑙河各自都有專門的國(guó)際管理機(jī)構(gòu)。萊茵河沿岸各國(guó)均有航行和自由經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，各國(guó)共同建設(shè)、共同管理。萊茵河國(guó)際管理采取航道與航行分別管理的架構(gòu)。1.萊茵河航道開(kāi)發(fā)國(guó)際管理機(jī)構(gòu)。萊茵河航道開(kāi)發(fā)國(guó)際管理機(jī)構(gòu)是萊茵河國(guó)際管理保護(hù)委員會(huì)（ICPR），ICPR組織召開(kāi)萊茵河管理部長(zhǎng)會(huì)議，落實(shí)執(zhí)行部長(zhǎng)會(huì)議制定的開(kāi)發(fā)、保護(hù)、防洪規(guī)劃和決策，主要負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)航道、疏浚養(yǎng)護(hù)、防洪環(huán)保等。為保證河流正常通航，ICPR規(guī)定：萊茵河航道水深、航寬和航道最小曲率半徑；跨河橋梁的最小凈空高度、沿河、跨河建筑物不得侵害通航界線；沿岸國(guó)家建設(shè)沿河建筑物必須報(bào)經(jīng)委員會(huì)批準(zhǔn)才能施工；沿岸國(guó)家主要負(fù)責(zé)本國(guó)河段的疏浚和養(yǎng)護(hù)，保證規(guī)定的通航尺度以及船舶的暢行無(wú)阻；規(guī)定船舶航行條件、船員技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。2.萊茵河航運(yùn)國(guó)際管理機(jī)構(gòu)。萊茵河航運(yùn)國(guó)際管理機(jī)構(gòu)是萊茵河航行中央委員會(huì)（CCNR）。依據(jù)1861年的曼海姆—萊茵航道公約制訂的萊茵河航行中央委員會(huì)組織法，CCNR負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)萊茵河管理工作，主要對(duì)萊茵河航道規(guī)劃、船型尺碼、建造質(zhì)量、航行要求、技術(shù)規(guī)范等提出系統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)和建議。（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置CCNR具有雙重屬性，它既是一個(gè)常設(shè)的外交會(huì)議，也是一個(gè)國(guó)際組織，CCNR被公認(rèn)為國(guó)際法律的法人。CCNR有5個(gè)會(huì)員國(guó)：德國(guó)、比利時(shí)、法國(guó)、荷蘭和瑞士，增加成員將需要通過(guò)附加議定書。（2）決策權(quán)力全體會(huì)議是CCNR的決策方式，每個(gè)成員國(guó)都有投票權(quán)，產(chǎn)生會(huì)議決議，會(huì)議決議由委員會(huì)和工作組編制。會(huì)議主席由成員國(guó)的代表交替擔(dān)任，任期為兩年。CCNR下設(shè)10個(gè)委員會(huì)，包括預(yù)算委員會(huì)、行政小組委員會(huì)、籌備委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、法律委員會(huì)、治安管理委員會(huì)、檢驗(yàn)規(guī)定委員會(huì)、危險(xiǎn)物質(zhì)委員會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境委員會(huì)及社會(huì)問(wèn)題、就業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)；下設(shè)15個(gè)工作組，包括治安條例工作組、檢查條例工作組、內(nèi)河信息系統(tǒng)工作組、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境工作組、內(nèi)陸航運(yùn)駁船和碼頭國(guó)際安全指南指導(dǎo)委員會(huì)（ISGINTT）和ISGINTT集團(tuán)工作組及應(yīng)對(duì)恐怖主義行為的河流運(yùn)輸安全小組等。多數(shù)委員會(huì)至少由一名會(huì)員國(guó)的全職專員或替代專員及指定的專家組成。會(huì)議通常都在斯特拉斯堡舉行，每年舉行兩次，必要時(shí)會(huì)增加。CCNR制定了描述中央委員會(huì)及其各機(jī)構(gòu)運(yùn)作的程序規(guī)則，“議事規(guī)則”與決議案同樣重要。（3）秘書處秘書處是CCNR的一個(gè)常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，秘書處工作人員約為20名。秘書處協(xié)助委員會(huì)開(kāi)展工作，確保會(huì)議決議得到執(zhí)行，并負(fù)責(zé)公布決議、分發(fā)文件、組織會(huì)議、制作文件和翻譯等。國(guó)家代表團(tuán)或國(guó)際內(nèi)陸航運(yùn)組織向CCNR提交與萊茵河航行相關(guān)的議題，全體會(huì)議研究決定問(wèn)題的解決方法或?qū)⒃撟h題轉(zhuǎn)交給委員會(huì)內(nèi)一個(gè)有能力的下屬委員會(huì)，如有必要，則尋求專家的幫助。決議由CCNR醞釀，并交由成員國(guó)指定的有關(guān)委員會(huì)和專家小組通過(guò)。3.各成員國(guó)層面。受各國(guó)政治體制和歷史沿革的影響，歐盟各成員國(guó)海事管理體制差異較大，部分國(guó)家海事管理工作是一種合作式的、分散的管理系統(tǒng)，很多重要的行政職能委托州政府、地方部門甚至私人公司履行。

二、內(nèi)河安全管理機(jī)制

國(guó)家代表或內(nèi)河航行國(guó)際組織將萊茵河航行相關(guān)的問(wèn)題提交給萊茵河航行中央委員會(huì)，全體會(huì)議研究決定問(wèn)題的解決方法或?qū)⒃撟h題轉(zhuǎn)交給負(fù)責(zé)相關(guān)問(wèn)題的下屬委員會(huì)，如果需要，將會(huì)聘請(qǐng)專家共同研究制定解決方案。CCNR行為的影響超越了萊茵河，影響了整個(gè)歐洲的內(nèi)河水域，因此CCNR還與其他國(guó)家、國(guó)際組織和相關(guān)內(nèi)河運(yùn)輸非政府組織開(kāi)展了合作，其國(guó)際合作內(nèi)容在曼海姆公約的第44款中有所提及。（一）與觀察員國(guó)的合作。有11個(gè)國(guó)家具有觀察員國(guó)的地位，包括奧地利、保加利亞、盧森堡大公國(guó)、匈牙利、斯洛伐克共和國(guó)、捷克共和國(guó)、羅馬尼亞、英國(guó)、烏克蘭、波蘭和塞爾維亞共和國(guó)。觀察員國(guó)的地位是根據(jù)2001年通過(guò)的決議和“議事規(guī)則”第22條確定的。觀察員國(guó)可在全體會(huì)議上參與磋商，并可參加所有CCNR的分委員會(huì)議和工作組會(huì)議（籌備委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)除外）。觀察員國(guó)會(huì)也收到CCNR所有的工作文件。（二）與歐盟的合作。CCNR與歐盟具有長(zhǎng)期的合作傳統(tǒng)，2003年3月3日，CCNR與歐盟委員會(huì)簽署的行政協(xié)議中特別明確了合作機(jī)制，促進(jìn)了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的合作。CCNR具有歐盟委員會(huì)的觀察員地位，歐盟委員會(huì)也具有內(nèi)河航運(yùn)聯(lián)合委員會(huì)的觀察員地位。他們的共同目標(biāo)是保障內(nèi)河航行市場(chǎng)的運(yùn)作，并消除發(fā)展障礙，主要合作領(lǐng)域包括內(nèi)河航運(yùn)船舶的技術(shù)要求；船員專業(yè)資格現(xiàn)代化；對(duì)歐洲內(nèi)河航運(yùn)市場(chǎng)觀察3個(gè)部分。（三）與河流委員會(huì)的合作。CCNR注重與其他河流委會(huì)的合作。CCNR與多瑙河委員會(huì)有交流的傳統(tǒng)，兩個(gè)委員會(huì)互相邀請(qǐng)，參加對(duì)方全體會(huì)議和工作會(huì)議，并開(kāi)展聯(lián)合會(huì)議、發(fā)表聯(lián)合聲明。CCNR與國(guó)際保護(hù)萊茵河委員會(huì)的合作日益密切，2008年與摩澤爾委員會(huì)也達(dá)成了合作協(xié)議，還與薩瓦河委員會(huì)保持溝通和交流。（四）與歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的合作。CCNR與歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(huì)密切合作，共同推動(dòng)了包括《危險(xiǎn)貨物國(guó)際內(nèi)河運(yùn)輸歐洲公約》（ADN）在內(nèi)的一些涉及內(nèi)河航運(yùn)的國(guó)際公約。CCNR參與了與內(nèi)河航運(yùn)有關(guān)的歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(huì)機(jī)構(gòu)（內(nèi)陸運(yùn)輸委員會(huì)，內(nèi)河運(yùn)輸工作組），并邀請(qǐng)歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(huì)秘書處參加CCNR的會(huì)議。（五）與其他國(guó)際組織的合作。CCNR還經(jīng)常與經(jīng)合組織的國(guó)際交通論壇聯(lián)系，與國(guó)際鐵路運(yùn)輸（OTIF）政府間組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）聯(lián)系。

三、立法情況

歐盟負(fù)責(zé)立法的機(jī)構(gòu)主要有3個(gè)，即歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)。在內(nèi)河運(yùn)輸法律方面，歐盟委員會(huì)和歐盟理事會(huì)是最重要的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。歐盟理事會(huì)作為歐盟最主要的立法和決策機(jī)構(gòu)，直接參與歐盟航運(yùn)運(yùn)輸法律法規(guī)的制定。歐盟的立法機(jī)構(gòu)制訂條例、指令、決定、建議、意見(jiàn)等幾種主要的法令形式，法令的形式不同，約束力不同。除了歐盟層面的立法，國(guó)際曼海姆公約賦予CCNR超過(guò)其他流域委員會(huì)的權(quán)力，包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有限的司法權(quán)，CCNR有權(quán)制定和修改萊茵河航行安全的有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行情況，有權(quán)對(duì)萊茵河航道規(guī)劃、航行要求、技術(shù)規(guī)范等提出系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)和建議，并參與締結(jié)相關(guān)萊茵河航運(yùn)國(guó)際協(xié)定。CCNR由全會(huì)、秘書處以及技術(shù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，并通過(guò)各國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議行使其政治權(quán)力，從而產(chǎn)生具有政治約束力的決議。CCNR的官方網(wǎng)站上可以查詢到以下立法情況：PoliceRegulationsfortheNavigationoftheRhine（RPR）（《萊茵河航行治安管理?xiàng)l例》）、RadioTelephonyGuideforInlandNavigation（《內(nèi)河航行無(wú)線電話指南》）、RegulationsforRhineNavigationPersonnel（《萊茵河航行船員條例》）、RhineVesselInspectionRegulations（RVIR）（《萊茵河船舶檢查條例》）、UniqueEuropeanVesselIdentificationNumber（ENI）（《歐洲唯一船舶認(rèn)證號(hào)》）。CCNR會(huì)還履行了很多國(guó)際公約中內(nèi)河航行部分的內(nèi)容，這些公約有：EuropeanAgreementConcerningtheInternationalCarriageofDangerousGoodsbyInlandWaterway（《危險(xiǎn)貨物國(guó)際內(nèi)河運(yùn)輸歐洲公約》）、InternationalAgreementonSocialSecurityArrangementsforBoatmenontheRhine（《關(guān)于萊茵河船夫社會(huì)安全的國(guó)際協(xié)定》）、AgreementonWorkingConditionsforNavigationontheRhine（《萊茵河航行工作條件協(xié)定》）、RegionalArrangementonRadiotelephoneServicesinInlandNavigation（《內(nèi)河航行無(wú)線電話服務(wù)區(qū)域協(xié)定》）等。值得注意的是，在萊茵河航行的基本法律框架中，危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)闹饕獌?nèi)容依據(jù)是《危險(xiǎn)貨物國(guó)際內(nèi)河運(yùn)輸歐洲公約》（ADN）條例。內(nèi)河航行需要合適的法律框架，CCNR為此目標(biāo)承擔(dān)了相應(yīng)工作，并取得了許多成果。委員會(huì)制定了一套條例，并通過(guò)組織萊茵河上各成員國(guó)的相關(guān)主管機(jī)構(gòu)常規(guī)會(huì)議監(jiān)督其執(zhí)行情況，任何關(guān)于條例的問(wèn)題都經(jīng)過(guò)充分討論。CCNR內(nèi)部設(shè)立有專門的負(fù)責(zé)監(jiān)督河流立法的機(jī)構(gòu)，收集整理并比較了各成員國(guó)內(nèi)河航行的法律情況，確保有足夠的能力對(duì)萊茵河相關(guān)法律進(jìn)行解釋，主要包括《船舶技術(shù)要求（萊茵河船舶檢查條例）》《內(nèi)河航運(yùn)參與人員的要求（航行船員條例）》《交通環(huán)境要求（治安管理?xiàng)l例）》以及ADN。

四、對(duì)我國(guó)內(nèi)河安全管理的借鑒意義

目前，我國(guó)內(nèi)河水域安全管理體制復(fù)雜，在縱向上分為中央事權(quán)水域和地方事權(quán)水域，安全管理上涉及部海事局和地方政府；在橫向上，內(nèi)河水域安全管理又涉及交通、海事、安監(jiān)、水利、環(huán)保、工信、旅游等諸多部門，管理職責(zé)上存在交叉或不清的情況。2016年，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于深化長(zhǎng)江航運(yùn)行政管理體制改革的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在全面深化改革和推動(dòng)長(zhǎng)江航運(yùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下，推進(jìn)建立健全集中統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致、關(guān)系順暢、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的長(zhǎng)江航運(yùn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。深化行政管理體制改革理順了長(zhǎng)江航運(yùn)行政管理體制機(jī)制，江蘇海事局和長(zhǎng)江口航道管理局納入長(zhǎng)航局系統(tǒng)，長(zhǎng)江干線四川段水上安全監(jiān)管事權(quán)移交由長(zhǎng)江海事局，長(zhǎng)江干線海事、航道的管理體制、組織架構(gòu)、管理關(guān)系進(jìn)一步理順，實(shí)現(xiàn)了“一體化管理、一條龍服務(wù)”的新長(zhǎng)江航運(yùn)管理新格局。同樣，面對(duì)新形勢(shì)、新要求，我國(guó)其他主要內(nèi)河水域（如西江、京杭運(yùn)河等）也有必要理順管理體制、明晰責(zé)任權(quán)限，提升安全管理效能，以適應(yīng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。西江是我國(guó)另一條東西運(yùn)輸?shù)闹匾ǖ溃浒踩芾眢w制復(fù)雜，屬于受中央事權(quán)和地方事權(quán)共管水域，建議調(diào)整珠江航務(wù)管理局的功能和定位，把航道規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)職能劃歸珠江航務(wù)管理局，提供切實(shí)可行的抓手，以改變現(xiàn)在珠江上下游航道建設(shè)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，為與珠江流域海事主管部門、地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立打好基礎(chǔ)。京杭運(yùn)河是我國(guó)唯一一條南北向的水路運(yùn)輸通道，建議建立省級(jí)京杭運(yùn)河管理聯(lián)席會(huì)議制度，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；建議運(yùn)河沿線海事管理機(jī)構(gòu)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立統(tǒng)一信息平臺(tái)，保障運(yùn)河通航和船舶安全。我國(guó)可以借鑒歐盟內(nèi)河流域安全管理的體制機(jī)制，調(diào)整內(nèi)河安全管理機(jī)構(gòu)，理順管理體制，建立符合不同流域情況的流域管理機(jī)構(gòu)，整合流域內(nèi)不同力量，形成統(tǒng)一有效、全面綜合的管理新格局。

作者:馬明路 王國(guó)波 單位:交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院