成人高等教育函授站管理機制提升研究

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摘要:高校在異地設置成人高等教育函授站是招生規模擴大后的一種常見管理模式。高校和函授站之間共生互補，但同時二者也面臨尋求最大經濟效益和保持一定的社會口碑之間的矛盾。從高校的視角，探索教育部門、高校和函授站在成人高等學歷教育管理的聯動關系中各自的位置和功能，全方位、多層次地研究函授站的目前的運行狀態和管理機制，運用調查統計和比較分析等方法，關注函授站管理機制提升的研究和規范目標，教育部門、高校和函授站只有形成良性循環的管理鏈，才能促使成人高等教育體系的可持續發展。

關鍵詞:高校視角;函授站;管理機制;提升研究

一、函授站教育的發展背景

我國成人高等教育源于20世紀80年代，當時全國高考錄取率較低，國家為了推動高等教育事業的發展，采取了對成人高等教育積極扶持的方針。時至今日，全國幾乎所有高校都開展了成人高等學歷教育的項目，成人教育成為高校一個不可或缺的業務組成部分。可見，成人高等教育是一個時代的產物，高校成為最合適的載體和運行者。(一)國家政策層面。經歷了高考擴招、高考錄取率逐年攀升的歷史變革，黨的十八大會議依舊提出了積極發展繼續教育，完善終身教育體系、建設學習型社會的意見，可見繼續教育在今后社會長期發展過程中仍然占有重要的位置。成人繼續教育學歷主要有四種形式，分別是高等教育自學考試、網絡教育(遠程教育)、成人高考、開放大學(原廣播電視大學現代遠程開放教育)。在提高全民素質的目標下，近幾年教育部開始逐步規范繼續教育中的學歷教育，網絡教育因為長期管理秩序混亂，文憑口碑較差引起了教育部的重視，國家在政策上開始對網絡教育進行收緊;自學考試雖然不設入學門檻，但因畢業證書通過率過低，社會人員對自考的熱度大幅降低，報考人數急劇減少;而開放大學主要是依托地方廣播電視大學開展，規模有限。上述種種原因，成人高等教育便成為學歷繼續教育中最重要最普及的國民學歷教育形式，是高校普通教育的重要補充。(二)高校層面。在黨的報告中，明確了高校應該承擔起對全民教育模式的探索和延伸的責任［1］。高校除了專注普通高等學歷教育，還要擔負起拓展繼續教育這一領域的使命。目前，大多數高校的繼續教育學院承擔的主要業務分為學歷教育和非學歷教育。成人高等教育便是學歷教育的重要組成部分。根據教育部的文件，成人高等教育中的函授形式允許高校在學校周邊地區或者異地設立函授站點開展教學，因此函授是擴大招生、實現教學規模化的主要組織形式，涉及的學生人數也最為龐大。由于成人高等教育收費標準需經國家及各級地方物價部門核準和備案，學費價格普遍較低，因此高校必須借助函授站將招生辦學數量達到一定的規模才能獲得辦學經濟效益。(三)教育管理部門層面。成人高等教育一般作為普通高等教育的學歷補充，其管理結構和普通高等教育處于并行狀態。以浙江省為例，成人學歷原屬于省教育廳下設的高教處管理，高教處主要承擔本科院校教育教學宏觀管理和指導工作、指導高校研究生培養、本科教學和質量評估工作，指導高水平大學建設、本科院校學科建設等。2019年，浙江省教育廳公開發文，成人高等教育被劃入省職業教育與成人教育處管理，該處室承擔職業教育與成人教育的統籌規劃和宏觀管理工作，牽頭擬訂職業教育與成人教育發展政策和基本教學文件，指導成人教育的教育教學改革、學習型社會建設、終身教育等工作。浙江省教育廳對成人高等教育管理歸口的變更提供了一個信號:成人學歷教育的補償性作用已經弱化，管理部門有意識地將成人教育和職業教育、繼續教育更緊密地聯系在一起。

二、教育部門、高校和函授站的聯動關系

教育部是國家管理教育事業的部門，其中一項主要職能就是統籌管理普通高等教育、研究生教育以及高等職業教育、成人高等教育、成人高等教育自學考試和繼續教育等工作。教育部在成人高等教育發展初期依托高校進行培養，并給予政策傾斜，經過多年的積累和扶持，成人高等教育規模迅速發展，獲得普遍的社會認可度。高校一般歸屬不同地級的教育部門管理，高校根據教育部門的相關規定申請辦學并獲取招生資質。多數高校將成人高等教育視作一個經濟創收的項目，在追求經濟效益的驅動下必須擴大招生規模，但一般高校自身的軟硬件資源有限，無法承擔大規模成教生的教學，因此在各地設立和擴張函授站成為高校擴大生源的根本途徑。從函授站的視角看，函授站一般是地方性的具有一定培訓資質的民辦企業單位或者民辦非企業單位，具備基本的教學場地和管理人員。與高校合作學歷教育，可以借助高校的學歷授權和品牌的效應，對于函授站在社會上的認可度起到了推動的作用，在招生上也更具競爭力。由此可見，高校和函授站在成人高等教育的合作上是一種互補共生的關系。高校需要下設函授站將生源覆蓋到各個地區，形成生源規模。函授站借助高校的品牌宣傳進行招生以獲得利潤。在經濟效益的追逐上，二者具有一致的目標;在管理上，以高校為主導型管理，二者分工明確，高校只需負責錄取、學籍、培養計劃制訂等統籌工作，函授站根據高校的要求承擔招生和具體的教學過程，這樣二者形成了互補的合作關系。在成人高等教育的發展過程中，僅僅依靠高校和函授站的合作關系必然會顯現弊端，比如二者過度追求經濟效益、管理缺乏監督等，這些負面影響長期存在便會影響到高校和函授站在社會上的口碑和信任度，進而降低成人高等教育的含金量。如果失去了社會的認可和市場的需求，不僅高校品牌效應受到影響，成人高等教育也有可能出現生存危機。當教育公信力下降到一定程度時，教育部勢必要對該種學歷的需求進行重新規劃和建立新的學歷制度，成人學歷甚至有可能為新的學歷體制所替代。在成人高等教育的管理體制中，教育部門、高校、函授站分屬不同性質的主體，分別履行各自的職能，但又相互關聯、相互作用，在成人教育管理上形成了一種循環的封閉式的管理機制鏈，教育部門、高校和函授站是從上到下的級差管理，但函授站最終產生的社會效應又會影響到高校的品牌效應和社會口碑，甚至影響到教育部門的公信力，由此可能引起教育部門的政策變化。三者形成了循環作用又相互制約的關系(見圖1)。

三、函授站管理機制的運行

唯物主義辯證法認為，在發展過程中任何事物都是變化的，教育部門、高校和函授站形成了一種循環式的管理機制鏈，在實際運行中管理鏈是否能持續保持一種良性循環值得我們去關注。由于社會對學歷的需求水漲船高，成人高等教育發展規模一直在持續增長，2019年全國成人本專科招生達到302.21萬人，比上一年增加28．90萬人，增長10.57%［2］。要完成這一規模的培養，高校設立函授站開展教學不可避免。據了解，我國普通高校舉辦函授教育的有近700所。一所高校少則有10個左右的函授站，多則達40個以上［3］。高校函授站數量也在持續增長，同一地區有多個函授站，容易出現搶奪生源等不良現象，加上不同高校對函授站的管理制度不一，導致函授站管理機制的松懈。這種“學歷型”辦學理念導致成人高等教育為經濟效益而辦學，學生為學歷文憑而學習，不僅降低了成人高42等教育文憑的含金量，還損害了成人高等教育的聲譽，最終也嚴重影響了高校的辦學效益［4］。如任其發展，管理機制中的一個部分出現問題勢必會打破平衡，影響到整個管理鏈的運行。如今，社會群眾對成人高等教育的社會高需求與承擔教學的函授站服務質量嚴重下滑之間形成了不可調和的矛盾，函授站管理機制調整已經成為一個亟待解決的問題(見圖2)。圖22013—2019年成人本專科人數一覽數據來源于2013—2019年全國教育事業發展統計公報2018年，教育部副部長孫堯提出繼續教育要有四要，其中前兩項就是教育要有方向、要規范［5］。教育部開始對高校提出成人高等教育的規范化和教學安全的要求，隨之而來的是大方向下細化的教學政策的調整，比如“雙一流”和省重點高校逐步退出成人高等教育的專科培養，轉型至成人高等教育本科或是服務于政府或地方的非學歷教育中去。以浙江省為例，2019年，浙江省教育廳職成教處對成人高等教育采取了積極治理，有步驟地推行規范政策，主要措施有兩項:一是要求開設成人高等教育的高校對下設的函授站進行規范梳理，提出了函授站的備案制，對所有省內函授站的準入條件作出規范，使得高校不得不對下設函授站進行重新評估，淘汰某些存在資質不夠或是管理不善的函授站。二是在全省范圍內開展高校成人高等教育管理情況自查摸底工作和調研檢查工作，其中主要的自查模塊就是針對函授站合作辦學、招生、規范管理的全面排查、落實及整改，形成《浙江省教育廳辦公室關于全省高校成人學歷繼續教育管理調研情況的通報》(浙教辦函〔2019〕333號)。一系列政策的調整引起了高校對成人高等教育招生和辦學秩序管理的高度重視。這是新時代的新形勢。“維護教育系統和諧穩定”也是教育部工作要點的命題［6］。2019年年底，浙江省教育廳和職成教處召開了浙江省成人教育與職業教育協會高校繼續教育分會換屆會暨2019年繼續教育發展學術論壇。教育廳領導在布置工作時明確提出了成人高等教育工作的要求和方向就是規范管理，特別是函授站規模和教學過程管理必須逐步規范化，確保高等教育事業和諧、健康發展。2020年，教育部門根據高校的調研情況，繼續對成人高等教育提出有針對性的規范要求，函授站的準入制度更加嚴格。作為成人教育第一責任人，高校加大對函授站管理的管控力度已經刻不容緩，全面落實函授站的準入制度、軟硬件設施、人員管理、招生宣傳、日常運行等一系列的管理制度，自上而下地推行成教管理制度的規范化建立。由于管理機制鏈的聯動效應，教育部門政策的落實有效地推動了函授站教學過程的規范化運行，這說明三者的聯動機制中有一方發出積極的信號，會帶動另外兩方作出相應的改變。

四、函授站管理機制的提升

函授站作為承擔成人高等教育教學的具體責任機構，處于教學一線，在成人教育管理層級中處于末端，貼近市場的需求也容易引起矛盾激化。因此，只有在源頭上解決當下函授站存在的主要矛盾，優化和提升函授站各方面的管理制度，才能確保教育部門、高校和函授站聯動管理機制的良性循環。(一)函授站設立規范化。高校和函授站在追求經濟效益上的共同目標是增設函授站，擴大招生規模，導致不少地區出現同一城市設有多個函授站，函授站之間惡性競爭，爭搶生源，甚至出現個別中介倒賣生源，造成惡劣的社會影響。另外，同一地區生源分散后對后續的教學管理也會帶來一系列的問題，比如，函授站內出現個別專業人數較少無法成班，該部分學生后續的正常教學過程必然受到影響。還有一些函授站因管理不善，學生數量極少專業分散，也仍舊在無序運行，無人取締。2019年，教育部明確對所有高校對成人高等教育函授站進行梳理，要求所有函授站進行備案制，只有備案的函授站才具有招生資格，對違規的高校進行處理，甚至減少其招生計劃作為調節杠桿來強化高校的自我約束意識［3］。高校在政策驅使下嚴格函授站的規范申報，在此過程中對函授站進行檢查和審核，建立明確的建站制度。比如，在地區分布、教學規模上嚴格把關，遵照一定的軟硬件要求，一個地區設一個函授站，有效地整合了地方資源。經過遴選的函授站在招生上更容易獲得一定規模的生源，只有生源規模化，才能為實施教學規范化提供基礎條件。(二)教學過程性管理規范化。一些函授站把主要精力放在擴大招生規模，忽視學生進入成人高等教育之后的學習和管理。部分函授站學生人數多達幾千甚至上萬，但是管理人員數量嚴重不足。日常管理過程中無視教學過程，更沒有相應的教學管理制度，導致學生繳費之后就等著時間拿畢業證書。有的函授站點雖然組織上課，但學習過程紀律松散，缺乏質量管控，課程點名甚至課程考核等環節流于形式。多數函授站對于偶爾的高校來訪和檢查也是以應付為主，甚至臨時編造教學材料。以上種種現象長此以往，造成了不良社會影響，導致社會上對成人高等教育評價較低。社會的輿論和教育部門的導向讓某些高校率先在管理體制上進行了自我突破和發展。以浙江省為例，浙江大學、寧波大學和杭州師范大學等率先改變管理機制，對成人高等教育項目實行管辦分離，解決了以前成人教育管理管辦合一的弊端，將管理機制和運行機制分為兩大塊。高校專門成立一個管理部門，負責對成人高等教育管理進行監督。管理和辦理雙方各盡其能、職責明晰，這對函授站點工作起到了更有效的監督作用。比如，明確各個函授站的招生專業，各專業招生人數需達到25人以上才能建立函授班級，為教學質量管控建立了基礎條件。這些細則的出臺對函授站管理具有指導意義，確保了教學的規范和安全。(三)教學質量和評估規范化。大部分函授站都不重視成人教育的培養目標。多數函授站的硬件條件僅按照浙江省教育廳要求的最低標準設置，面積300平方米的場地用于教學運行是遠遠不夠的，不少函授站連個像樣的多媒體教室都沒有，有一些活動也是租借其他場地為主。目前，大多函授站引進了信息化教學手段，主要是提供線上的網絡教學，課程資源實行網絡共享。在運行過程中，這些網絡教學平臺仍舊缺乏有效的教學質量監控手段，對于學生的課程管理只停留在系統后臺的監控視頻教學進度，沒有配套的其他教學互動環節，比如作業、教學討論等，因此僅靠線上課程無法真正監督和控制整個教學過程。事實上，函授站啟用網絡課程主要是應對專業師資匱乏和硬件設備有限的問題，也是考慮長期的教學成本的壓縮和簡化。除了日常教學的偷工減料，有的函授站還對課程考核敷衍應付，甚至用線上考試來代替課程考核，整體教學質量無法保障。教學質量是成人高等教育的生命線。教育行政部門嚴格要求下設的各地區函授站具備一定的軟硬件設施，來保障教學場地;高校也紛紛對下設函授站實行統一標準的管理要求，包括規范招生、教學組織、課程考核以及畢業等環節，主要突出教學過程的真實性和有效性。有條件的高校可以建立信息化教學管理系統，包括函授站教學計劃、教學師資、教學課程、考試、學籍管理等方面，有利于高校實現對函授站教學過程的實時管理［7］。同時建立針對函授站的教學檢查和評估機制，讓函授站在日常管理中有據可依，并有效運用評價結果來管控和調節函授站的招生專業或站點備案等條件，以達到規范函授站教學過程管理的目標，促使高校和函授站建立起利益、責任和命運的教學共同體。(四)函授站人員培訓規范化。函授站的工作人員一般從社會招聘，就業前沒有進行專業崗前培訓，有的工作人員還利用一些不規范甚至模糊的宣傳信息來吸引學生，這樣就導致后續教學運行的安全隱患。一方面，管理人員上崗之后沒有明確的管理制度約束，管理上就會出現憑個人經驗行事，一味追求經濟效益，由此產生在成人高等教育的管理上既沒有遵循規范的教學教務流程，也沒有按照學校的正常教學培養目標進行培養;另一方面，函授站因受各種條件所限，聘請的師資一般也是游離正規教師隊伍之外的兼職教師，在專業研究和授課技巧上無法獲得相應的培訓，專業水平不高，加之授課時間又短，導致函授站教學質量難以提高。在循環式管理機制中，高校對函授站起到了直接的指導作用，在日常工作中，高校的工作人員需要和函授站的管理人員建立常態化的工作溝通模式，對其工作進行指導和有效監督。每個年度高校對于函授站的管理人員要進行定期專業化的培訓，組織函授站的工作人員進行現場培訓或會議交流，并建立函授站工作人員的獎勵機制以發揮其工作的積極性。針對任課教師建立明確的準入條件，定期檢查，并建立標準化的日常教學檔案。總之，高校對函授站的管理人員需建立指導的長效機制，使規范化不再是應付檢查的短期行為，而是形成常態化。

五、結語

成人高等教育經過近四十年的發展已經進入了一個新時代。黨的報告提出要辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。2019年高考全國高職院校擴招一百萬，政策惠及農民工、下崗職工、歷屆社會生和退伍軍人等，成人教育的專升本正是接軌了高職院校擴招之后的繼續教育，因此成人高等教育在今后還將繼續保持一個持續和發展狀態。各教學函授站作為高校成人高等教育中的一個重要教學組織和教育第一線，應接受教育部門、高校和社會對其教學質量進行的多元化評價和全方面監督，注重提升教學水平，確保人才培養質量［8］。在成人高等教育持續發展的道路上，教育部門、高校和函授站應協同治理，明確方向，順應市場，注重內涵，確保管理機制鏈良性循環。只有形成教學生態，才能促進成人高等教育體系可持續發展。

參考文獻:

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［6］吳斌，范太華，高慶元．主辦高校全面評估函授站工作的研究與實踐———以中南大學評估函授站工作為例［J］．高等繼續教育學報，2018(12):26－31.

［7］黃曉紅，生佳根，陳之皓．成人高等教育函授站教學存在的問題及其對策研究［J］．教育現代化，2019(4):117－120.

［8］寧致璇．成人高校函授站現象分析［J］．成人教育，2015(1):68－69.

作者:呂萌明 單位:溫州商學院繼續教育學院