地區管理體制改革形勢及建議

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回顧高新區30年的發展，一條重要的經驗就是始終堅持深化改革和體制機制創新。高新區本身就是改革開放和科技體制改革的產物，是改革開放的試驗田。高新區要實現創新驅動發展，促進科技成果的轉化和產業化，就要把理順體制、創新機制作為保障。當前，科技革命和產業變革加速推進，國際間圍繞創新能力的競爭更加激烈，高新區要把握時代特征，以發展新經濟、創造新供給為核心，不斷根據內外部環境變化，探索有利于創新創業的體制和機制。

一、我國高新區管理體制面臨的形勢

（一）需求：創新驅動戰略深入實施，破除體制機制障礙已經成為當前高新區發展最緊迫的需求黨的十八大以來，創新驅動發展成為國家的優先戰略，我國科技創新也發生了深刻變革，進入從應用技術創新向基礎技術、核心技術、前沿技術創新轉變，從跟隨模仿式創新向源頭創新、引領式創新躍升的新階段，特別是以北京中關村、深圳、上海張江等國家高新區為代表的高新區群體，更是在很多科技創新領域進入了“領跑區”“無人區”，成為實施創新驅動發展戰略、引領高質量發展的關鍵載體。以廣東為例，全省10家省實驗室均有在高新區布局，深圳國家基因庫、東莞散裂中子源、大亞灣中微子實驗室等重大科技基礎設施集中布局高新區，全省250余家新型研發機構有近一半落戶在高新區內。但隨著我國科技實力的增強，個別發達國家與我國的貿易摩擦和對我國的科技圍堵不斷加劇，出現了“中興事件”“華為事件”等一系列“卡脖子”事件，高新區首當其沖。指出：“實施創新驅動發展戰略，最根本的是要增強自主創新能力，最緊迫的是要破除體制機制障礙”。在創新發展的新時代，日漸增強的科技自立自強的需求，進入“領跑區”“無人區”對治理模式轉變的需求，以及實施創新驅動發展戰略、引領高質量發展的關鍵載體的定位，都迫切需要高新區加快管理體制機制改革，首要的是高新區要適應扮演啟動者和謀劃者的角色，盡快從“跟隨戰略”向“引領戰略”轉變，從“引進模仿”向“自主原創”轉變，管理體制機制隨之轉變。

（二）要求：創新創業向升級版邁進，要求高新區管理要提升供給體系的水平與效率在20世紀90年代，我國絕大多數高新區走的是招商引資和低端產業發展的道路，對創新創業并沒有強烈的內在需求。目前，全球已經進入以信息產業為主導的新經濟發展時期。新一代信息技術與各行各業深度融合，正在形成新的生產方式、產業形態、商業模式和經濟增長點。用我們的話語體系描述就是“經濟發展進入新常態”。其特征就是創新周期不斷縮短，創新頻率大大加快，創新創業從“爆炸”向升級版邁進，開放式創新、平臺創新、跨界創新成為新的創新方式，催生出一大批以BAT（百度、阿里、騰訊）、TMD（頭條、美團、滴滴）為代表的新經濟企業。從招商引資階段到新經濟階段，給高新區發展帶來的最大變化，是不確定性的增加、變革變化的加快以及治理對象的變化。高新區管理體制機制改革也必然要適應新經濟發展時期帶來的變化。一是不確定性的增加，要求要擴大試錯和容錯的制度空間。創新創業成功率是不高的，要克服目標導向的短視行為，不能要求所有投入都要有產出，要強化過程導向，要強調保持在正確的賽道內，要建立健全激勵創新、允許失誤、盡職免責的容錯機制，切實落實“三個區分開來”。二是變革變化的加快，要求要著眼未來。創新創業的節奏與傳統的工業大生產相比，變化快的程度是量級的，管理體制機制改革不能僅盯著眼前問題，要克服制度慣性，要敢于面向未來10～20年作制度設計，增加戰略前瞻性。三是治理對象的變化，要求要提高響應靈敏度。當前新經濟下，發展變化快速、概念層出不窮，要求要用組織的敏捷性來應對技術和產業快速變化的挑戰。要充分授權，決策下沉，讓一線“聽得見炮火的人”擁有更多決策權；要增加組織彈性和靈活性，要允許高新區及時調整內部組織、機構。

（三）方向：高新區必須保持適應新常態的戰略定力，刀刃向內深化改革，持續提升專業化管理能力高新區的發展環境已經不可同日而語。從管理體量看，全國的國家高新區群體，1996年的營業收入只有2300億元，到2019年的38.6萬億元，增長近170倍；廣東的國家高新區群體，1996年的營業收入只有264億元，到2019年達到5萬億元，增長近190倍。從政策環境看，隨著國家全面深化改革，統一開放、競爭有序的市場體系正逐漸形成，部分優惠政策弱化或終結，吃政策紅利的傳統路徑已經難以為繼。高新區30年來在經濟體量、經濟密度和人口密度上劇增，使得管理服務壓力劇增，相對的政策工具箱卻越來越有限，對于絕大多數高新區而言，都存在絕對的人、財、政策等治理投入不足的問題，且難以調和。高新區必須要保持戰略定力，理性看待管理體量、政策環境變化帶來的新壓力、新問題，直面考驗。要克服原有的制度慣性，不能用老辦法解決新問題，要持續深入探索產業組織創新，優化管理體制，主動重構組織和政策體系，特別是要提高專業性，敢于任用具備與科技界和產業界有效對話能力的專業干部。

（四）挑戰：邁進產城融合發展新階段，高新區被賦予新的發展內涵，要建立能夠與社會治理配套的管理模式高新區經過30年的發展轉向高質量發展階段，對于很多領先高新區而言，已經度過了以單一的產業功能區進入產城融合發展的階段，進入了產業發展與社會事務管理并重的階段，特別是“人才是第一資源”“發展要靠創新,創新要靠人才”的理念成為當下共識，高新區也不得不加入到“搶人大戰”中。吸引人才、留住人才，特別是從事創新創業的高端人才，單單靠傳統的薪酬、平臺等已遠遠不夠，他們比以前任何時候都更看重優秀的城市配套和高品質的生活配套。由此帶來的變化是高新區的職能逐步從產業向社會擴展，開始承接越來越多的社會事務。高新區產城融合發展是大勢所趨，但同時也給高新區的體制和治理帶來了沖突和挑戰。一方面，高新區可能會簡單化地向“大而全”傳統行政區體制回歸，失去了高新區原有精簡高效的體制優勢，客觀淡化及削弱了高新區“發展高科技，實現產業化”導向。另一方面，高新區和行政區存在天然差異和沖突，高新區求變，行政區求穩，高新區強調產業先行，行政區強調安居為主，兩者重點和導向并不完全在一條直線上。在產城融合大背景下，要求高新區體制創新在增強社會治理能力的同時，不失去原有的精簡高效的體制優勢，不損害原有的科技和產業治理能力，實現“兩手都要抓，兩手都要硬”。這就要求高新區體制要有足夠的開放性，既要能夠與所在行政區統籌協調發展，堅持經濟功能區的定位，進一步完善職能設置，理順管理、投入、分配機制，充分利用和調動當地社會配套和服務；又要能夠構建“小政府、大網絡”并在其中居于核心位置，與各種社會主體共融，構建建設、運營、招商、管理和園區服務于一體的市場化操作模式。

二、對廣東高新區深化體制機制改革的建議

2019年以來，國務院以及廣東省政府先后印發促進高新區高質量發展的政策文件（如國發〔2020〕7號文、粵府〔2019〕28號），為高新區管理體制機制改革指明了大方向。廣東高新區必須把握時代特征，不斷根據內外部環境變化，深化管理機制創新，著力提高行政效能和服務能力。

（一）因地制宜、因時制宜，持續建立健全、改革創新管理體制

從過去30年的發展經驗來看，高新區管理體制機制設計沒有最好的，只有適用的。總的來說，高新區管理體制創新是一個持續的過程，需要保持“改革始終在路上，隨時自我審視”的心態，需要把握好核心要求、時代特征，隨著社會、產業以及園區自身的發展不斷進行調整。對于市場化程度高、經濟發展水平較好的高新區，例如廣州、深圳、珠海、東莞等珠三角高新區，可逐漸淡化管理機構的行政色彩，精簡機構、下放權力，適時探索施行混合所有制或企業化、市場化的管理模式，最大限度地提升園區運行管理效率。對于市場化程度、經濟發展水平一般或還處于發展初期的高新區，例如粵東西北高新區，上級政府要給予充分授權，更好地統籌配置市級資源推進園區開發建設和產業發展。但不管如何改革，有3個原則可遵循：是否有利于深化“小政府，大服務”理念，構建統一、高效的管理機構；是否有利于推進“放管服”和簡政放權，持續優化大眾創業、萬眾創新的制度環境；是否有利于開展政策創新與先行先試，發揮領先優勢，引領區域創新發展。

（二）充分認識高新區的價值和意義，對高新區充分賦權和大力投入

30年來，伴隨著改革開放的腳步，廣東高新區已經發展成為全省實施創新驅動發展戰略的核心載體和推動高新技術產業發展的戰略力量，創造了全省1/3的工業增加值、1/6的出口額、1/3的高新技術產品產值。各地應充分認識高新區的重要價值和意義，把支持高新區建設擺在更加突出的位置。高新區30余年的建設經驗表明，高新區的發展好壞取決于各級政府的重視程度，各級政府才是高新區建設責任主體。各地方政府要賦予高新區必要的經濟社會管理權限，不斷聚集各類創新要素，從政策措施、發展空間、管理職能、機構設置、干部配備等方面給予高新區強有力的支持，特別是鼓勵各地對年初預算編制和預算執行中的超收分配，給予高新區適度傾斜。深化“放管服”改革，依照法定程序將能夠下放的省級和市級經濟管理權限進行下放。在安排年度新增建設用地指標時給予傾斜，加強高新區公共配套、基礎設施等用地保障。

（三）推進“大部制、扁平化”改革，構建科學精簡高效的管理組織架構

人類進入數字經濟時代，高新區也由工業技術范式向數字經濟技術范式轉變。一是在組織機構層面，高新區要推進“敏捷化、專業化、市場化”改革。敏捷化要求高新區在組織機構設置上扁平化，決策下沉，有試錯、承壓和改進的制度空間；專業化是高新區要圍繞主導產業門類，在組織機構上進行縱向設置，有效提高政府服務的專業性；市場化是高新區在科技服務、產業服務和城市服務層面，要推行政企分開、政資分開，要靈活運用外包等形式引進市場力量。二是在選人用人層面，高新區要推進靈活化改革。探索建立靈活自主的市場化選人用人機制，建立以“全員聘任制、崗位管理制、績效考核制、薪酬激勵制”為特征的人事與薪酬制度。推行績效管理，實行以結果為導向的目標績效管理，將評估結果與行政效能監督和干部使用、獎懲結合起來，特別是要構建容錯機制，激發人才敢創敢試的積極性。三是在考核評價層面，高新區要推進功能化改革。以突出創新驅動導向為重點，統籌考慮經濟發展、科技創新、產業特色、環境建設等因素，制定區別于行政區、工業園區的考核體系，引導推動高新區實現科技創新與產業促進功能。

（四）加強新技術應用，提升現代化治理能力

高新區治理對象的規模劇增，帶來了治理投入和治理需求之間的矛盾。解決矛盾的最有效手段就是拓展數字技術在政務服務、經濟和社會治理方面的應用空間，提升服務的自動化和智能化水平。應用數字技術能夠打破服務業面對面、同時同地的約束，大幅提高服務的投入產出效率。高新區具有數字產業優勢，又存在對數字技術迫切的需求，應當在數字技術賦能治理方面加強探索，爭做智慧政府以及智能治理的先行區和示范區。同時，要創新園區運營管理模式，探索多元化的高新區運營模式，引導社會資本參與高新區建設，吸引產業界、科技界、投資界、民間智庫等多元主體共同參與園區治理，特別是要擔當好創新戰略的引領者角色，加強新經濟制度與政策創新、未來研究和科學決策，營造包容審慎的發展環境。

作者：蘇瑞波