歐美國家社會風險管理制度借鑒

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一、重大決策社會穩定風險評估的理論溯源

風險研究最早運用于項目工程管理領域，在其發展過程中主要應用于管理學、金融學、心理學等學科的研究中。

(一)風險管理理論

風險管理理論始于20世紀30年代，至20世紀60年代中期逐步發展成為一門學科。“1963年梅爾和赫奇斯的《企業的風險管理》、1964年威廉姆斯和漢斯的《風險管理與保險》出版，標志著風險管理理論正式登上了歷史的舞臺。”［1］風險管理理論經歷了從傳統風險管理理論到金融風險管理理論再到全面風險管理理論的不同時期。傳統風險管理理論主要對風險管理的對象進行界定和區分，將純粹意義上的風險作為研究對象，也就是將不利風險納入企業風險管理的重要范疇。企業風險管理的主要任務是減少不利風險的發生，降低不利風險對企業的可能損害。管理的基本手段是采用保險的方式轉移和減少風險所帶來的損失。20世紀60年代末至70年代初，一些學者對市政管理中的風險問題進行研究。托德(Todd，1969)和沃恩(Vaughan，1971)通過對美國九個州市政管理現狀的調查研究，提出市政官員應加強市政風險管理的主張。風險管理理論逐步與管理學、經濟學等學科融合與發展，風險管理研究對象逐步拓展，不再局限于傳統風險管理理論對純粹風險的管控，金融風險管理興起。金融風險管理不僅是為了克服純粹風險，更不是僅僅利用保險的方式轉移風險，而是注重保險的收益功能。金融風險管理標志著風險管理理論向縱深度發展。20世紀80年代，接踵而至的金融危機推動了風險管理理論的蓬勃發展，迫使金融界進一步思考風險管理問題，全面風險管理時代來臨。全面風險管理主張從系統的角度對所有風險集合整體上加以管理和控制。全面風險管理理論已經成為企業決策和金融業決策的重要指導，作為一種系統和科學的管理模式被廣泛應用。

(二)風險社會研究的興起與發展

20世紀以來，特別是20世紀后半期，人類社會在經濟領域、社會領域取得非凡成就，但也潛藏著各種危機，生態環境急劇惡化，經濟危機和金融風險頻繁發生，社會貧富分化現象日趨嚴峻;與此同時，化學污染、核威脅、各種電磁輻射、轉基因產品危害等現代性的負效應正威脅人類，使社會面臨嚴重風險。出于對工業社會和現代性的反思，1986年德國學者烏爾里希•貝克(UlrichBeck)在其德文版著作《風險社會》中，首次提出“風險社會”的概念。但是在當時風險社會理論并未引起過多關注，直至1992年其英文版著作《風險社會》出版，風險社會理念才備受矚目。伴隨著對風險社會形成原因的不斷追問，貝克進一步指出工業社會所面臨的風險與以往社會所面臨的風險存在區別，如果將人類社會早期所發生的自然災害、社會危機歸結為自然規律所導致的，那么工業社會發生的危機則與人類社會的重大決策緊密相關。貝克認為:“工業化以前人類社會所遭遇的各種自然災害與工業化以后人類社會所面臨的各種風險大不一樣?！保?］安東尼•吉登斯則從人類社會歷史發展的角度，對社會發展的現代性、社會發展的全球化趨勢與社會風險關系進行探討，提出全球風險社會理論。吉登斯認為，人類社會面臨的風險，如果是來自自然界的外在風險，那么是自然風險;如果是由人類社會內部對自然的改造和控制等“人力制造出來的風險”，那么是“人造風險”。人造風險與人類工業化發展、對社會現代性的追求相伴生。吉登斯對風險社會的研究系統而深入，對由現代性引發的社會風險類型進行了闡釋，認為現代性蘊含著經濟增長、生態環境破壞、極權主義、軍事沖突、核危機等社會風險。從風險管理理論和風險社會研究可以看出，風險并不必然伴隨科技發展和社會進步而消失或減少;相反，可能由于人類的某種選擇和決策的失誤而被強化。因此，從全球的視野來分析社會風險，反思人類社會的管理與決策，加強決策與管理的科學性，有助于探尋社會風險的化解方法。

二、歐美重大事件風險管理的實踐經驗

近年來，歐美發達國家的社會發展水平逐步提高，社會發展能力被彰顯出來。與此同時，社會面臨的風險與不確定因素也越來越多，風險轉化成危害，嚴重威脅著社會穩定與持續發展。為此，歐美等發達國家和地區積極強化風險社會管理手段與方法。其依靠重大事件的科學決策有效化解風險、促進社會穩定的經驗，值得中國借鑒。

(一)美國環境風險管理制度

美國一直以來重視環境保護，20世紀80年代以來，更是將環境管理問題上升到與國家安全、國家利益、社會穩定同等重要的高度。美國政府十分重視環境管理，對于環境管理中存在的風險進行有效控制。美國對于環境管理及風險防控的基本做法主要體現在:一是高度重視環境保護問題，將其確定為與國家安全、國家利益緊密相關的重大事件。1977年，美國學者萊斯特•布朗(LesterBrown)在其研究報告《重新定義國家的安全》中，首次提出將環境問題與國家安全問題緊密相連。布朗的觀點引起廣泛關注，關于環境安全的研究逐步增多。1987年里根政府的《國家安全報告》明確指出，自然資源的損耗與污染成為國家繁榮和國家安全的潛在威脅與風險，環境安全、環境管理被列入涉及國家安全、國家利益的重要領域，成為政府決策管理的重要范疇。二是進行深入系統的環境風險評價科學研究，為環境決策提供理論基礎和技術路線。美國是較早開展環境風險評價研究的國家，20世紀70年代至80年代初，環境風險評價開始萌芽，但關于風險評價的內涵尚不清晰。20世紀80年代以來，風險評價的框架基本形成。美國國家科學院提出環境風險評價包含危害鑒別、劑量—效應關系評價、暴露評價和風險表征四個階段［3］。20世紀80年代后期，環境風險評價運用于決策的相關研究逐步增加，特別是比較風險評價理論的提出與發展，大大推動了美國環境決策發展。艾扎斯(Ijjasz)和特雷耶(Tlayie)認為，“在宏觀上，比較風險評價是在掌握大量正確數據的基礎上對決策中的風險進行排序比較，并以風險的大小作為決策方案的選擇依據，從而形成一個包含有科學家、決策者與利益相關者的開放、公平的相互交流的環境。”［4］三是建立生態風險評價的政策依據，為風險評價提供行動指南?！?998年美國國家環保局正式頒布了《生態風險評價指南》，提出生態評價三步法:問題形成、分析和風險表征，同時要求在正式的科學評價之前，首先制定一個總體規劃，以明確評價目的。”［5］這也是世界上最早的生態風險評價方面的指導文件。美國國家環境保護局將比較風險評價應用于環境決策，確定了將當前環境決策未解決的問題具體化、在對數據分析的基礎上提出新的決策方案、決策者依據環境因素與潛在風險等因素對方案進行評估、方案選擇決策確定、校驗決策等基本環節。四是建立完備的風險管理與環境應急機制。對于環境存在的風險及可能發生的突發事件，美國建立比較完善的環境風險管理與應急機制。環境風險管理與應急機制主要包括環境風險的宣傳與教育機制、風險預測預警機制、風險管理機制，針對潛在的環境風險進行識別、宣傳與防范，為降低風險和科學決策提供保障。

(二)歐盟食品風險評估制度

自20世紀60年代開始，為確保食品安全，促進食品在成員國自由流通，歐盟就制定了食品安全政策。目前歐盟已建立相對完備的食品安全風險評估制度體系，能夠有效防控食品安全危機。一是構建食品安全風險評估的法律框架，為風險評估工作提供法律依據。歐盟委員會分別于1997年和2000年《食品安全綠皮書》、《食品安全白皮書》，明確了食品安全管理的總體思路，特別是提出了食品安全風險評估的重要性，提出成立歐盟食品安監局作為食品安全風險評估的實施機構，初步奠定了開展食品安全風險評估的制度基礎。2002年頒布了EC178/2002條例，明確提出食品安全法應建立在風險評估的基礎上，明確提出成立食品安全局(EFSA)進行食品安全風險評估的相關工作。二是建立食品安全的快速預警系統。歐盟在食品安全法的框架下，建立了食品與飲料快速預警系統(RASFF)［6］。根據危急程度不同，預警系統分為預警通報和信息通報兩大類。當食品安全出現問題，可能危及人類健康時，成員國可以借助預警系統互通消息，從而減少風險。三是成立專門的食品安全風險評估組織機構，以保證評估工作的科學性與獨立性。歐盟食品安全局作為食品安全風險評估和風險交流的專門機構，開展相對獨立、科學、公開、透明的風險評估工作。食品安全局組織機構完備，下設管理委員會、執行主任和成員、咨詢論壇、科學委員會和科學小組［7］。管理委員會主要負責下年度工作計劃和上年度工作總結報告等職責。執行主任公開招聘產生，主要負責日常管理工作。咨詢論壇協助執行主任開展工作，負責與各成員國主管機構合作，加強信息交流，充分了解和把握潛在的風險。科學委員會和科學小組負責為決策提供科學建議?？茖W小組由食品安全領域專家組成，可以組織聽證會，加強與公眾交流，搜集公眾意見?？茖W委員會則由各小組的主席以及來自科學小組以外的六名專家組成，開展全面協調工作，確?？茖W建議的準確性與一致性。歐盟食品安全局自動發起或者是應歐盟委員會或其成員國的科學建議請求，必須在規定期限內為歐盟成員國和歐盟委員會提供科學技術支持，盡可能地搜集決策相關信息，在對其進行風險評估的基礎上，將評估結果、風險信息等因素一并提供給歐盟委員會及其成員國。

(三)英國國家安全風險評估與城市風險評估體系

英國建立了相對完善的國家安全風險評估和城市安全風險評估機制，能夠對國家層面和城市中可能發生的危害國家和社會安全的風險進行有效的防范與控制。英國建立了完備的國家安全風險評估與預測機制，建構了《國家安全風險評估》、《國家安全任務與指導方針》等風險評估與風險應對的防范政策體系。國家安全委員會在廣泛了解和分析潛在的國家安全風險的基礎上，根據相關的可能性及其影響，促進和協助政府聯合其他部門共同面對和化解風險。以英國倫敦為例，其“一案三制”意義上的城市風險管理機制十分完備，堪稱城市風險管理的典范，可以為區域內重大事件決策的風險防范提供參考。通常情況下，風險管理分為風險評估與防范、風險控制、風險處置與恢復等環節。在倫敦的城市風險管理中，風險評估程序非常完善。倫敦城市風險評估的基本經驗主要體現在以下三個方面:一是依法確立風險評估主體。英國2005年4月正式實施的《國內應急法》明確規定各級政府是風險評估的責任主體，在風險評估與應急規劃中擔負重要責任。二是建立風險評估的協調機構。美國“9•11”恐怖襲擊事件發生以后，倫敦出于對危機事件有效防范的考量，著手建立跨區域、跨部門的風險評估協調機構。倫敦區域應急論壇下設倫敦應急團隊，每個論壇的主要職責是對區域內的風險進行識別與評估，使倫敦能有效應對危機事件。三是完善風險評估的基本流程系統。倫敦的城市風險評估工作流程主要分為“選擇風險事項、挑選評估者、風險分析、風險評價、風險應對、監控與審查等六大步驟”［8］。選擇風險事項階段，主要由風險評估工作組和各應急論壇的組成部門協同合作，確定風險事項，識別重要的利益相關者，結合區域環境因素確定風險評估的原則與標準。挑選評估者階段，主要是確定風險評估者及地方應急論壇相關人員在工作中的分工與職責，確定主任評審員的人選，為后續工作奠定組織基礎。風險評價階段，主要由主任評審員負責，對未來五年內可能發生的風險進行分析與建議。風險分析階段，主要是由主任評審員對風險進行預測、分析，并提出相對詳盡的風險分析報告。風險應對、監督與評審已經成為制度化、穩定化的工作，地方應急論壇每四年就要對所有風險提出正式的評審報告。

三、國外經驗對我國重大決策社會穩定風險評估的啟示

國外關于風險研究的理論與重大事件風險管理的實踐都取得了長足進展，而我國重大事件社會穩定風險評估工作尚處于起步階段，還存在諸多需要完善之處。汲取歐美發達國家重大事件風險管理的有益經驗，建立健全我國重大決策社會穩定風險評估機制。

(一)加強重大決策社會穩定風險評估的理論研究

中國重大決策社會穩定風險評估工作已經進入實踐階段，實踐中形成了四川“遂寧模式”和江蘇的“淮安模式”，但是中國關于重大決策社會穩定風險評估的理論研究還十分匱乏。分析美國環境風險管理的成功經驗，美國國家科學院等環境保護的科研機構及專家學者關于環境風險的相關理論研究為政府決策提供了有效的理論依據和方法指引，對保障決策科學性和化解決策風險起到重要作用。中國學者關于風險社會理論的研究集中于風險社會意識形成和風險社會危害等研究領域。這些研究雖然奠定了重大決策社會穩定風險分析的理論基礎，能夠為風險評估提供理論支撐，但是結合中國社會轉型期社會穩定風險的分析不夠深入，對于重大決策可能引起的風險認識還不夠清晰。中國對于重大決策社會穩定風險評估價值的探討較多，但是對于如何推進實踐的可操作性研究明顯不足。風險評估作為一種技術已經在國內外政治社會生活中廣泛應用，在國家、部門，特別是企業管理中廣泛應用，但是目前中國在重大決策中應用較少，學者提供了風險評估的框架體系，但是缺少細節設計，還有待于對重大決策風險評估的技術方法和實踐機制等領域進行深入系統的理論研究。

(二)增強重大決策社會穩定風險評估意識

目前，從中國相關政府部門到社會公眾，整體上風險意識淡薄，對于風險管理認識不深入、不夠重視，特別是對于重大事件決策與社會穩定風險之間的相關性認識不清，缺乏管控風險的意識。因此，強化對重大決策社會穩定風險評估的意識，為各級政府決策提供軟環境。發達國家的風險意識十分強烈，美國20世紀80年代就將環境保護問題上升到與國家安全、國家利益息息相關的重大事件進行管理，對重大事件風險評估與決策十分重視。英國對于國家未來可能發生的重大風險進行識別與防控，也是緣于其高度的風險意識。

(三)完善重大決策社會穩定風險評估的法律制度

歐盟在食品安全管理中，有關食品風險評估的法律制度提前建立起來，為食品風險評估提供法律保障。英國國家安全以及城市風險管理的相關法律制度較早地完備起來，為風險評估工作奠定了制度基礎，使風險評估可以按照法律和制度要求系統化、經常化、穩定化地開展。中國對于重大決策風險評估的法律依據尚不充分，所以需要建立健全重大決策風險評估的相關法律政策，為開展重大決策風險評估提供政策依據，保障風險評估工作有序進行。

(四)建立健全重大決策社會穩定風險評估的管理機制

首先，建立健全專門化、獨立化的風險評估管理機構，保障重大事件風險評估工作的有效開展。歐盟為了實現對食品安全的有效維護，減少食品領域風險的發生，成立了專門的食品安全局。歐盟食品安全局作為開展食品安全風險評估和風險交流的專門機構，開展獨立、科學、公開、透明的風險評估工作。英國為了減少風險事件的發生，建立了應急論壇、應急團隊，每個論壇的主要職責就是對區域內的風險進行識別與評估;建立跨區域、跨部門的風險評估協調機構，使英國能夠更有效地應對危機事件。其次，建立健全重大事件風險評估的參與機制，發揮社會公眾在風險識別、風險防控中的積極作用。重大決策議程需要重視促進社會公眾、利益相關者的充分參與，廣泛搜集社會公眾的意見和要求，合理賦予公眾在重大決策議程建立過程中的參與權、知情權和話語權。政府在充分了解社會需求的基礎上進行決策，有助于決策更加科學與民主，減少社會風險的發生。再次，創新社會穩定風險評估機制，增加其他評估主體的作用。政府要充分發揮專家、學者、專門化的非官方風險評估機構的作用，客觀公正地對社會利益需求和利益傾向進行了解，充分理解社會利益與重大決策利益之間的相互關系，給風險識別與風險分析提供理論借鑒;同時成立相關的風險評估委員會與咨詢部門，培育和生成具有獨立意義的風險評估專家團隊，為重大決策風險分析提供科學支持，保證重大決策的科學性。

作者：洪富艷工作單位：哈爾濱商業大學財政與公共管理學院