農民工社會管理制度分析

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一、農民工市民化社會管理制度的范圍及完善的重要性

(一)農民工市民化社會管理制度的范圍

1．農民工退出農業的社會管理制度。農民工是游離于農民和工人之間的一個社會群體。如果農民工要順利地轉變為市民，就得脫離土地的束縛。我國目前關于農民工退出農業的社會管理制度主要是農民工退出土地的相關制度，這些制度主要形成于城鎮化的進程中。表1列舉了我國關于這方面的制度。這些制度大大推進了農民工市民化的進程，但其不完善和在實施過程中出現的問題使農民工市民化仍然受制于農民工是否有效地退出土地。2．農民工進入城市的社會管理制度。當農民工順利擺脫土地的束縛，進入城市以后，他們的生產對象和生產方式會發生根本的轉變。從所從事工作看，他們已屬于一定意義上的產業工人。但農民工的地位卻處在了產業工人的底層，這個階段的農民工被稱作“農轉非”人員。我國現階段關于農民工進入城市的社會管理制度見表2。這些制度是現有條件下落實農民工能否在城市中定居就業的基礎性制度。3．農民工融入城市的社會管理制度。農民工是對已進入城鎮從事工業或服務業工作卻擁有農村戶籍的一類人的稱呼，但這個稱呼帶有歧視性，因此一些專家呼吁廢除農民工這個稱呼［1］。這需要從制度上著手讓這一類人融入城鎮，使農民市民化。為此，要以戶籍制度和與之相應的公共服務制度和社區管理制度作為依托，如表3。這些制度關系到農民工能否融入城市，安居城市。

(二)完善農民工市民化社會管理制度的重要性

農民工定居并安居城市已成為社會管理必須面對的緊迫現實。因此，不斷完善農民工市民化社會管理制度，推動農民工市民化的進程，非常重要。1．完善農民工市民化社會管理制度是農民工順利退出農業的需要。農民工順利退出農業是解決好“三農問題”的前提。完善農民工退出農業的社會管理制度可以解決農民工在城鄉之間“候鳥”般季節性遷徙問題;明確農民工工人的身份，可以為解決農民工因職業流動和職位變換帶來的社會管理問題提供基本條件。2．完善農民工市民化社會管理制度是農民工較好進入城市的需要。我國城鎮化的健康發展在很大程度上取決于農民工進城就業的順利與否。完善農民工進入城市的社會管理制度，破除城鄉二元戶籍制度，逐步剝離與戶籍制度相關的一系列不平等的制度，掃除農民工融入城市之前的制度障礙，可增強農民工定居城市的意愿和信心。3．完善農民工市民化社會管理制度是農民工真正融入城市的需要。農民工被稱作“城市游客”，不能完整享受辛勤勞動換來的經濟社會發展的成果，累積下去會造成較嚴重的社會矛盾。而完善農民工融入城市的社會管理制度，不僅會提高城鎮化質量，也會增強農民工對城市社會的責任意識。

二、農民工市民化社會管理制度存在的問題及其原因

(一)農民工市民化社會管理制度存在的問題

1．制度建立及其實施具有滯后性。改革開放以后，農民工的問題才開始出現。國家對農民進城務工是逐步放開的。20世紀80年代的政策是取消農民離土的限制，讓農民“離土不離鄉，進廠不進城”;90年代的政策是取消農民離鄉的限制，農民可以跨地域流動及進城從業［2］。在逐步消除農民市民化過程的制度障礙中，政府帶有很大的保守性和謹慎性。進入21世紀，政策開始向許可農民工在城鎮定居轉變。2002年，國家提出對農民進城務工就業實行“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，為農民工進城就業提供制度保障［3］。在農民工工作“公平對待、一視同仁;強化服務，完善管理;統籌規劃、合理引導;因地制宜、分類指導;立足當前、著眼長遠”的五項原則指導下，農民工的公共服務有了很大改善［4］。由此看來，農民工能否定居并安居城市還取決于農民工市民化社會管理制度的不斷與時俱進。2．制度體系具有不完整性。迄今，農民工社會管理制度還沒有形成較為完整的體系。在退出農業的制度方面，我國在農村自留地處置過程中出現的許多問題還未解決。國家關于征地補償的制度也沒有在最大程度上保護農民的權益。在進入城市的制度方面，農民工的教育培訓還沒和就業市場的需求很好契合，導致農民工接受培訓以后仍舊存在就業難的問題和失業風險。在農民工子女教育的制度方面，有關農民工子女受教育的相關政策只是免除了學雜費，而在其他方面則落后于城市的教育制度。在融入城市的制度方面，只是在一些城鄉統籌的試點地區推行戶籍制度改革，而其他諸如公共服務制度和社區管理制度還在探索中。

(二)造成農民工市民化社會管理制度存在問題的原因

1．造成制度建立極其實施的滯后性問題的原因。一是探索解決問題的時間短。農民工是隨著農村剩余勞動力的大量轉移才漸漸出現的。“農民工”問題在改革開放后就已出現，但對其重視是在20世紀末，只有十余年時間［5］。農民工數量龐大，分類復雜，在一定程度上造成了社會管理經驗總結和制度制定的滯后性。二是處理農民工市民化中的社會管理問題的及時性不夠。沒有建立較為完善的應急預案管理制度，對于農民工市民化過程中出現的問題無法進行及時有效的處理。還有就是地方政府對中央的政策沒有及時有效地貫徹落實。2．造成制度體系不完整性問題的原因。一是未處理好戶籍制度和與之相關制度的配套性問題。目前，與戶籍制度相關的制度還處在城鄉二元框架之下［6］，還只是對除戶籍以外的制度進行完善，尚未觸動戶籍制度。農民未進入城市之前是由農村社會管理制度對其進行管理。當農民進入城市之后，對其管理則還沒有一個完整的制度體系。二是政府在社會管理經驗總結上存在滯后性、不對稱性。地方政府并沒有采用及時有效的方法來解決農民工市民化過程中的問題。一些地區甚至采用強制性手段防止問題的擴大化，這也是群體性事件頻發的主要原因之一。中央地方兩級政府出現了信息的不對稱，地方政府反饋的信息不真實、不準確，中央政府無法根據地方政府反映的信息制定正確的社會管理政策［7］。三、完善農民工市民化社會管理制度的路向及措施(一)完善農民工退出土地的社會管理制度，使農民工順利退出農業農民工能否順利退出農業取決于兩方面，一是農民工退出農業以后相關的社會保障制度能否到位;二是政府許諾給農民工退出土地的補償能否到位。否則，農民工就會變成“三無”人員，即“無土地，無工作，無社會保障”［8］。(二)完善農民工職業技能教育培訓制度，促進就業，使農民工順利進入城市1．以針對性和適用性為標準完善培訓制度，使農民工進入城市有基礎。農民工工作時間不確定、工作地點不固定等導致培訓中發生缺課現象。農民工文化水平不高，導致在規定的上課時間內無法掌握相關技術。因此，培訓制度的擬定應真正做到以服務廣大農民工為宗旨。培訓機構要針對農民工的工種和工作時間對課程進行安排，制定出真正適應農民工的培養計劃。要建立周期性循環授課制度，解決農民工因缺課和學不會帶來的困擾。2．以提高農民工綜合素質為目標完善培訓制度，使農民工進入城市有保障。對農民工不僅要進行手腳培訓，還要進行大腦培訓［9］。也就是說既要進行技能培訓，又要進行思想素質的培訓，尤其是法制培訓，逐步提高農民工的法律觀念和維權意識。法制培訓要以當前農民工維權的熱點問題為內容，用實際的維權案例來進行，從而增強農民工的法律觀念和維權意識。還要讓農民工學會解決被侵權事件的辦法。尤其要重點培訓關于簽訂合同方面的法律知識，可以請擅長涉及農民工合同維權方面的律師進行講授。

(三)完善農民工就業和保障房及子女教育保障制度，使農民工可以在城市定居并安居

農民工職業的流動性和職位的變換性使農民工不能較長時間固定在一個地方，這種打游擊式的生活使農民工無法在城市定居［10］。為此，應加強農民工城市就業、住房、子女教育制度的建設。1．完善農民工就業制度，使農民工定居城市有基礎。目前，農民工的就業呈現出二元性，同工不同酬的現象依舊存在。這種就業制度需要盡快地改革，使農民工有平等就業和取得合理收入的權利。政府相關部門要制定不以戶籍制度為藍本的就業制度，讓農民工實現充分就業，擁有可靠的資金收入，使農民工定居城市有基礎保障。2．完善農民工保障房管理制度，使農民工定居城市有保障。農民工可以依據以下標準獲得保障房:一是根據農民工工齡的長短來確定分配的先后順序，并依照工齡長短建立相應的補貼政策;二是根據參加工作的級別進行分配，比如參加國家重大工程建設的農民工在購買保障房時給予優惠政策。3．完善農民工子女就學制度，使農民工安居城市有希望。農民工在城市中多年的打工經驗告訴他們“知識很重要，教育少不得，子女的教育耽誤不得”。讓子女接受城市中的教育成為農民工的又一個夙愿。而農民工舉家搬遷式的遷徙給子女就學帶來了很大的影響，造成農民工子女學習上的斷斷續續。因此，應制定讓農民工子女就近就學的政策，并在農民工保障房附近建立學校，確保農民工子女就近入學［11］。各級政府應對農民工子女就讀學校的教育教學給予相關的支持和扶持，出臺一系列扶助農民工子女就讀學校的政策，在教育資源投入上加大力度［11］，形成中央協辦，地方主辦的管理格局。

(四)推進城鄉一體化進程，消除制度障礙，讓農民工真正融入城市

當農民工退出農業和進入城市后，農民工市民化的前兩個步驟已經基本完成。但農民工的生活方式和思想觀念還未與城市合拍。農民工以前的生活方式是農村部落的群居生活，這與城市的生活模式是不相匹配的。必須消除農民工市民化過程中生活方式轉變的制度障礙，讓農民工真正融入城市。1．完善與城鄉一體化進程相適應的基層群眾自治制度，使農民工在政治意愿表達上融入城市。農民工在未進入城市之前主要通過村民委員會的自治制度來表達他們的政治意愿。當農民工進入城市、融入城市以后，這部分職能就由城市的制度來承擔。但農民工在市民化階段還與城市原住民在政治意愿表達的方式方法上有一定的差別，城市中的基層群眾自治制度不能滿足農民工在市民化階段的政治意愿表達要求。城市的基層群眾自治制度要隨著農民工市民化的發展程度而不斷改革和創新，形成一種新型的制度。考慮到農民工在利益表達上的兩重性，要有針對性地建立有效的政治意愿表達機制，不斷地改革和完善與城鄉一體化進程相適應的基層群眾自治制度，讓農民工在政治意愿表達上融入城市［12］。2．完善與城鄉一體化進程相適應的醫療和社會保險制度，使農民工在社會保障上融入城市。針對農民工的醫療衛生制度尚不健全，城鄉醫療衛生制度的二元性依舊存在［13］的現狀，必須改革醫療衛生制度，使農民工有權利就醫和有能力就醫。同時，針對農民工的社會保險制度也不健全，城鄉社會保險制度的二元性依舊存在的現狀，必須改革社會保險制度，使農民工有權利參保和有能力參保。

作者：高宜新劉海鑫李騰娟工作單位：重慶理工大學