現(xiàn)金管理制度改革可行性研究

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一、現(xiàn)金管理制度存在的問題

(一)管理對(duì)象覆蓋面狹窄

《細(xì)則》第二條中關(guān)于“企業(yè)”的范圍的概念闡述為“國(guó)營(yíng)企業(yè)、城鄉(xiāng)集體企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)”以及“中外合資和合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)”，未包含“個(gè)體工商戶”、“民營(yíng)企業(yè)”、“有限責(zé)任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。

(二)結(jié)算起點(diǎn)過低

《條例》第五條第八款規(guī)定“結(jié)算起點(diǎn)定為1000元”，即支付1000元以上現(xiàn)金就要履行應(yīng)當(dāng)以支票或者銀行本票支付;確需全額支付現(xiàn)金的，經(jīng)開戶銀行審核后，予以支付現(xiàn)金。24年過去了，物價(jià)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)水平和貨幣形勢(shì)等和當(dāng)時(shí)相比都發(fā)生了重大的變化，而1000元的結(jié)算起點(diǎn)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況。這一現(xiàn)實(shí)情況給一些國(guó)有企事業(yè)單位在支付現(xiàn)金管理過程中，造成了極大的不便，如果執(zhí)行《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，這樣難免會(huì)延誤辦事效率，給現(xiàn)金管理帶來困難，為此，一些單位就沒有完全履行或應(yīng)付履行《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》。審計(jì)部門在實(shí)施審計(jì)監(jiān)督過程中，也不便操作。這就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)行單位不便執(zhí)行，監(jiān)督單位不好監(jiān)督。

(三)開戶銀行對(duì)開戶單位的現(xiàn)金監(jiān)督管理不到位

《條例》中第九、十、十一條規(guī)定的開戶銀行對(duì)單位庫(kù)存現(xiàn)金限額的核定、坐支現(xiàn)金額度的審批等，但在目前情形下很難操作。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐漸開放，銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，在這種環(huán)境下，開戶銀行出于自身利益的考慮，對(duì)開戶單位不敢檢查，發(fā)現(xiàn)問題更不敢處罰;在執(zhí)行大額現(xiàn)金支付管理制度時(shí)，一些開戶銀行流于形式，沒有落實(shí)專人負(fù)責(zé)，賬表記錄不完整，少登、漏登或有意不登情況時(shí)有發(fā)生。更有甚者，有些開戶銀行對(duì)開戶單位支現(xiàn)用途的真實(shí)性和合理性根本不把關(guān)，不審查，不登記，敞開放行。

(四)對(duì)于大額現(xiàn)金缺乏有效管理

近年來，一些不法分子通過大額提取現(xiàn)金，從事偷稅漏稅、洗錢、販毒、行賄、詐騙、攜款潛逃等犯罪活動(dòng)。由于《條例》的滯后，在引導(dǎo)轉(zhuǎn)賬結(jié)算、減少現(xiàn)金使用、監(jiān)管大額提現(xiàn)行為、防止利用現(xiàn)金交易進(jìn)行洗錢風(fēng)險(xiǎn)等方面尚未加以規(guī)定，導(dǎo)致一些金融犯罪活動(dòng)脫控。目前，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)大額現(xiàn)金支付的監(jiān)控采用手工操作方式，尚未建立大額現(xiàn)金支付數(shù)據(jù)庫(kù)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，很難掌握開戶單位在本系統(tǒng)，特別是本轄區(qū)的大額現(xiàn)金支取情況，增加了反洗錢、防風(fēng)險(xiǎn)工作的難度。

(五)開戶銀行對(duì)開戶單位實(shí)施處罰權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

《條例》第二十條和第二十一條及《細(xì)則》第二十條中要求，開戶單位若違犯《現(xiàn)金管理暫行條例》，開戶銀行有權(quán)責(zé)令其停止違法活動(dòng)，并根據(jù)情節(jié)輕重給予警告或罰款，但由于《條例》中規(guī)定的開戶銀行對(duì)開戶單位實(shí)施處罰權(quán)利缺少必要的法律依據(jù)。開戶銀行對(duì)開戶單位實(shí)施庫(kù)存現(xiàn)金監(jiān)督管理缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(六)《條例》未對(duì)現(xiàn)金替代性金融工具加以規(guī)定

隨著金融工具的不斷創(chuàng)新，個(gè)人支票、個(gè)人本票、網(wǎng)上銀行、個(gè)人結(jié)算賬戶等結(jié)算工具的推出和普及，可以替代現(xiàn)金的結(jié)算功能。但由于但《條例》及《細(xì)則》未及時(shí)進(jìn)行修訂，未對(duì)這些新型結(jié)算工具的使用和管理加以規(guī)定，導(dǎo)致假借名目支取現(xiàn)金挪作他用的現(xiàn)象難以監(jiān)管。

二、現(xiàn)金管理制度的現(xiàn)狀述評(píng)

(一)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀述評(píng)

目前我國(guó)現(xiàn)金管理基本規(guī)章制度仍是執(zhí)行1988年10月1日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》及人民銀行制定的實(shí)施細(xì)則，《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》及人民銀行制定的實(shí)施細(xì)則的施行，至今已有二十四年了，對(duì)鼓勵(lì)開戶單位使用非現(xiàn)金支付工具、限制使用現(xiàn)金支付工具發(fā)揮了一定作用，對(duì)維護(hù)全國(guó)支付清算秩序、金融秩序和征稅秩序有正面影響。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和金融體制改革的不斷深化，現(xiàn)金管理的思路、重點(diǎn)、模式、措施已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)金管理制度已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。馮卓茹(1995年)從六個(gè)方面提出了改革現(xiàn)金管理制度措施。簡(jiǎn)錦恩(2004年)認(rèn)為現(xiàn)金管理制度的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本性變遷，現(xiàn)金管理制度蘊(yùn)含著變遷的契機(jī)。丁平、孫巖(2004年)分析了現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度的缺陷:現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度在監(jiān)管對(duì)象上產(chǎn)生了空檔;商品流通的發(fā)展、交易行為的復(fù)雜化都對(duì)現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度形成了較大沖擊;以銀行信用卡為代表的新型電子貨幣興起，對(duì)現(xiàn)行現(xiàn)金管理的監(jiān)管手段提出了挑戰(zhàn);銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換也對(duì)現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度形成了沖擊。叢春琦(2006年)分析了現(xiàn)金管理在制度建設(shè)、結(jié)算渠道、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)方式、制度落實(shí)、監(jiān)控手段、信息滯后等方面存在的問題，提出現(xiàn)金管理制度進(jìn)行改革的建議。師自國(guó)(2010年)從保證市場(chǎng)的公正性、效率性和維護(hù)誠(chéng)信的市場(chǎng)體系的角度，論述了加強(qiáng)現(xiàn)金管理的必要性，闡述了現(xiàn)金交易的軌跡隱匿性概念及其社會(huì)危害性，并從現(xiàn)金管理的主體、對(duì)象、目標(biāo)、內(nèi)容等方面提出了完善我國(guó)現(xiàn)金管理制度。姜志勤、李江峰(2012年)分析行政事業(yè)單位違反現(xiàn)金管理規(guī)定的主要表現(xiàn)形式，得出結(jié)論，應(yīng)及時(shí)修改現(xiàn)金管理制度有關(guān)法規(guī)條款。國(guó)內(nèi)研究表明，現(xiàn)金管理制度和法規(guī)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展使現(xiàn)金管理工作處于無法可依的狀態(tài)中，會(huì)對(duì)國(guó)家宏觀金融政策的實(shí)施，中央銀行貨幣政策的有效傳導(dǎo)以及保持人民幣幣值的穩(wěn)定形成較大的沖擊。因此，亟待加強(qiáng)和完善法規(guī)，盡快修改《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，從法律、法規(guī)上來重新確定人民銀行在現(xiàn)金管理中的地位、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，避免人民銀行在現(xiàn)金管理中唱獨(dú)角戲，使現(xiàn)金管理走上法制化的軌道，使企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)都能認(rèn)識(shí)到現(xiàn)金管理的重要性，自覺維護(hù)企業(yè)各項(xiàng)支付結(jié)算法律法規(guī)。

(二)國(guó)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

美國(guó)現(xiàn)金管理制度，以規(guī)范現(xiàn)金存取及現(xiàn)金交易為出發(fā)點(diǎn)，由此培育出美國(guó)公民非現(xiàn)金結(jié)算交易的生活習(xí)慣，為完善我國(guó)現(xiàn)金管理制度提供了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒。在美國(guó)，現(xiàn)金管理的職能由聯(lián)儲(chǔ)及財(cái)政部下屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)、國(guó)稅局、雕刻與印刷局(BEP)和造幣廠(USMint)共同完成，并沒有一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來管理現(xiàn)金。在法律制度方面，美國(guó)沒有專門的控制現(xiàn)金流通，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)賬結(jié)算的法律法規(guī)。聯(lián)儲(chǔ)頒布的某些規(guī)范支票和電子支付的法律法規(guī)使得轉(zhuǎn)賬結(jié)算變得更加安全、高效和成本低廉，對(duì)轉(zhuǎn)賬結(jié)算有一定的促進(jìn)作用。如今，美國(guó)已建成以《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》為核心的一整套的現(xiàn)金管理系統(tǒng)，包括聯(lián)儲(chǔ)Q法則、《21世紀(jì)支票清算法案》、《銀行保密法》、《國(guó)稅法》、《2001年消除國(guó)際洗錢與反恐法》等。美國(guó)制定嚴(yán)格的現(xiàn)金管理制度，有效的防止了洗錢等金融犯罪，并且對(duì)行賄等犯罪也起到了抑制作用。張浩(2009年)，分析了美國(guó)現(xiàn)金管理法律制度框架，介紹了美國(guó)目前規(guī)范現(xiàn)金存取和現(xiàn)金交易的相關(guān)法律制度，為完善我國(guó)現(xiàn)金管理法律法規(guī)提供了成熟市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒。盧靜(2011年)發(fā)現(xiàn)美國(guó)現(xiàn)金管理制度，以規(guī)范現(xiàn)金存取及現(xiàn)金交易為出發(fā)點(diǎn)，由此培育出美國(guó)公民非現(xiàn)金結(jié)算交易的生活習(xí)慣，為完善我國(guó)現(xiàn)金管理制度提供了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒。國(guó)外研究表明，我國(guó)由于缺乏類似美國(guó)這種嚴(yán)密的監(jiān)管體系，國(guó)內(nèi)一些政府官員能夠收受上萬元甚至幾十萬元的現(xiàn)金賄金，很大程度上是由于我國(guó)現(xiàn)金提取的監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管體系作用無法發(fā)揮造成的。由此可見，重新構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)金管理體系非常必要。

三、現(xiàn)行技術(shù)條件下現(xiàn)金管理制度改革的可行性

(一)現(xiàn)行支付結(jié)算系統(tǒng)的完善為現(xiàn)金管理制度改革提供了技術(shù)條件

近年來，銀行積極疏通支付結(jié)算渠道，改善金融服務(wù)環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從技術(shù)發(fā)展實(shí)際來看，我國(guó)支付結(jié)算系統(tǒng)已逐步完善，銀行柜面轉(zhuǎn)帳、網(wǎng)上支付、手機(jī)支付等支付手段基本能滿足人們?nèi)粘＝灰捉Y(jié)算需要，減少現(xiàn)金使用，基本不存在技術(shù)障礙，現(xiàn)行支付結(jié)算系統(tǒng)的完善為現(xiàn)金管理制度改革提供了技術(shù)條件。比如，理論上說，無論單位與個(gè)人，1000元以上的交易通過轉(zhuǎn)帳完成與無技術(shù)問題。

(二)逐步完善的內(nèi)部控制制度，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理制度改革必要條件

內(nèi)部控制制度，是指單位為了加強(qiáng)內(nèi)部管理，實(shí)施的一系列規(guī)章制度。該制度管理的主要對(duì)象是單位的管理層和基層員工，通過制度規(guī)范單位員工的行為。內(nèi)部控制制度，有利于規(guī)范企事業(yè)單位中工作人員的行為，使其遵循規(guī)章制度辦事，能有效地提高工作效率和工作質(zhì)量，比如財(cái)務(wù)的工作，只有進(jìn)行規(guī)范化的管理才能保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全。有利于加強(qiáng)監(jiān)督，管理層對(duì)基層的監(jiān)督，讓這種監(jiān)督有章可循，明確責(zé)任和義務(wù)。有利于將企事業(yè)單位的管理納入制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理模式，實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位中財(cái)務(wù)管理的優(yōu)化。逐步完善的內(nèi)部控制制度為現(xiàn)金管理制度改革鋪平道路。

四、現(xiàn)行技術(shù)條件下現(xiàn)金管理制度改革的思路

(一)宣傳支付結(jié)算知識(shí)，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念

目前，從技術(shù)發(fā)展實(shí)際來看，我國(guó)支付結(jié)算系統(tǒng)已逐步完善，減少現(xiàn)金使用，基本不存在技術(shù)障礙，事實(shí)上障礙來自人們的思想觀念!是舊的觀念在作怪，一是不習(xí)慣于對(duì)新技術(shù)、新的支付手段的運(yùn)用;二是好象只有手持現(xiàn)金才是真的擁有財(cái)富。為此，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大支付結(jié)算業(yè)務(wù)宣傳力度，提高金融服務(wù)意識(shí)，普及結(jié)算知識(shí)，使社會(huì)公眾全面了解支付結(jié)算系統(tǒng)的方便性、安全性和快捷性，推動(dòng)支付結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展，較好地滿足了大眾對(duì)金融服務(wù)日趨多元化的需求，達(dá)到減少現(xiàn)金使用，有效控制利用現(xiàn)金進(jìn)行各種不法交易的目的。

(二)調(diào)整我國(guó)現(xiàn)金管理目標(biāo)

把掌控現(xiàn)金流向、打擊洗錢等違法犯罪活動(dòng)作為現(xiàn)金管理的重要目標(biāo)之一。把現(xiàn)金管理的重點(diǎn)由以控制現(xiàn)金投放為主，逐步向以防范和打擊利用現(xiàn)金進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)為主轉(zhuǎn)移。通過加強(qiáng)現(xiàn)金管理，規(guī)范現(xiàn)金收支行為，監(jiān)控各類經(jīng)濟(jì)主體的大額現(xiàn)金存取和可疑資金交易，實(shí)現(xiàn)通過現(xiàn)金管理監(jiān)控現(xiàn)金流向、有效預(yù)防打擊違法犯罪。

(三)完善現(xiàn)金管理的具體手段

1.拓寬現(xiàn)金管理的對(duì)象將個(gè)人及單位均納入現(xiàn)金管理范疇;把中國(guó)境內(nèi)開立賬戶、進(jìn)行現(xiàn)金支取活動(dòng)的所有企事業(yè)單位和個(gè)人，納入到現(xiàn)金管理之中，使存款人在銀行進(jìn)行的現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)全部納入人民銀行的監(jiān)督和控制之中，從而加強(qiáng)現(xiàn)金流動(dòng)的管理。2.調(diào)整增加結(jié)算起點(diǎn)限額根據(jù)目前經(jīng)濟(jì)狀況和物價(jià)水平，重新核定結(jié)算起點(diǎn)，建立采購(gòu)與通脹率掛鉤的現(xiàn)金結(jié)算起點(diǎn)的調(diào)整機(jī)制，實(shí)行彈性結(jié)算起點(diǎn)金額制，或?qū)嵭泄潭ńY(jié)算起點(diǎn)金額制。如可將原結(jié)算起點(diǎn)1000元放寬到5000—10000元。3.減少現(xiàn)金使用范圍，增加現(xiàn)金替代工具使用的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步減少現(xiàn)金的使用范圍，在金融條件具備的發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是城市企事業(yè)單位，結(jié)算起點(diǎn)之上的向個(gè)人支付款項(xiàng)通過支票、匯票、本票、向個(gè)人結(jié)算賬戶轉(zhuǎn)賬等方式支付。同時(shí)，增加對(duì)個(gè)人支票、個(gè)人本票、銀行、網(wǎng)上銀行、個(gè)人結(jié)算賬戶等現(xiàn)金替代工具使用的規(guī)定，要加大對(duì)結(jié)算工具的宣傳力度，增加公民的金融意識(shí)，提高使用結(jié)算工具的自覺性，引導(dǎo)轉(zhuǎn)帳結(jié)算，減少現(xiàn)金使用，以達(dá)到有效控制利用現(xiàn)金進(jìn)行洗錢等不法交易的目的。4.適當(dāng)放寬現(xiàn)金的使用范圍適當(dāng)寬限現(xiàn)金使用范圍，如因采購(gòu)地點(diǎn)不固定、不便利，生產(chǎn)或市場(chǎng)繼續(xù)，搶險(xiǎn)救災(zāi)，以及其他特殊情況和必須使用現(xiàn)金的允許使用現(xiàn)金。5.實(shí)行大額現(xiàn)金交易申報(bào)制度規(guī)定任何人向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一次性或當(dāng)日累計(jì)支取大額現(xiàn)金達(dá)到一定金額的，應(yīng)填寫支取現(xiàn)金用途申報(bào)表，并由金融機(jī)構(gòu)定期匯總、統(tǒng)一上報(bào)人民銀行。建議建立全國(guó)性大額現(xiàn)金支取監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)大額現(xiàn)金交易實(shí)施有效監(jiān)測(cè)管理;加強(qiáng)現(xiàn)金出入境監(jiān)測(cè)，在出入境環(huán)節(jié)對(duì)大額現(xiàn)金的流出、流入進(jìn)行審慎的監(jiān)測(cè)，匹配現(xiàn)金的源頭、數(shù)量及用途。

(四)科學(xué)設(shè)置現(xiàn)金管理職能

(一)重新定位開戶銀行在現(xiàn)金監(jiān)督管理中的作用

根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整開戶銀行對(duì)開戶單位現(xiàn)金監(jiān)督管理的規(guī)定及開戶銀行對(duì)開戶單位違反現(xiàn)金管理規(guī)定進(jìn)行處罰的規(guī)定，以明確銀行對(duì)開戶單位現(xiàn)金管理的監(jiān)督責(zé)任。

(二)增加國(guó)家職能機(jī)構(gòu)在現(xiàn)金管理監(jiān)督中的作用

1.明確現(xiàn)金管理的主體。建議明確由人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理工作，取消開戶銀行對(duì)現(xiàn)金的行政管理職能，規(guī)定商業(yè)銀行負(fù)責(zé)對(duì)日常現(xiàn)金收支監(jiān)測(cè)、登記，并定期向人民銀行報(bào)告大額及可疑現(xiàn)金交易信息。

2.各級(jí)工商、稅務(wù)機(jī)構(gòu)要建立健全組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)開戶單位的稽核和檢查，履行經(jīng)濟(jì)警察職責(zé)。同時(shí)完善稅收管理法規(guī)和工商管理法規(guī)，對(duì)違反《條例》的，如收入不繳存開戶銀行，用現(xiàn)金采購(gòu)原材料的，對(duì)個(gè)人直接發(fā)放現(xiàn)金的，可一律視同偷稅行為處罰。對(duì)違法行為的處罰要從重，提高單位的違法成本。

作者：廖紅工作單位：廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院