戶籍管理制度改革建議

導語：戶籍管理制度改革建議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、現有戶籍管理制度概述：

戶籍管理制度的本質是一項基本的國家行政制度，是國家法定的收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、婚姻狀況、法定住址等公民人口基本信息的法律登記制度，以保障公民在社會活動中的權益。我國實行以個人為本位的人口管理方式，其登記方式遵循戶隨人走的原則。我國現有的戶籍管理制度是在1958年出臺《中華人民共和國戶口登記條例》的基礎上設置的，其特點是城鄉二元結構，將戶口以城鄉地域為標志分為農業和非農業戶口。戶口成為一種身份的象征，造成了中國人城鄉差別的二元社會治理結構和城里人、鄉下人社會心理的隔膜。20世紀80年代以來，隨著改革開放的進程，戶籍逐漸松動，允許農民自帶口糧到城市發展，少部分農業人口解決了城市戶口融入了城市。在市場經濟逐步確立的過程中，越來越多的農民涌入城市務工經商，過億農民工在沿海新興工業區打工，數以千萬計的白領以外來人口的身份生活于大城市，同樣數以千萬計的人口在異地從事工商業。在社會轉型期人口大量流動，而我們的社會管理手段之一的戶籍管理依然滯后于經濟社會發展，仍然沿襲計劃經濟時代的二元制戶籍管理模式，造成了人戶分離的管理亂象，由此導致了嚴重的社會與政治問題，給社會穩定帶來了難題。

二、現有戶籍管理制度的弊端：

（一）我國現有的戶籍制度與社會福利和社會保障掛鉤。在改革開放前，其作用是將農民捆綁在土地上限制其流動，由土地承擔起社會保障的經濟功能，國家只為城市居民提供社會福利，把廣大的農民排斥在外，將有限的資金積累投入到國家急需的城市工業化建設當中，是和計劃經濟掛鉤的產物。它違背了現代社會戶隨人轉的管理原則，產生了大量的社會現實問題。就拿筆者所在的南寧市來說，就產生了很多的戶籍問題：一是雙身份問題。改革開放后一部分農民進入城市生活，其中不乏相當級別的領導干部，已經取得城市戶口并已融入城市，但其農村戶籍身份依然存在，仍然享受農村承包土地的權利，同時也造成了大量土地撂荒的問題，涉及了國家根本的土地制度，是國土資源部門不得不面對的社會問題。二是無身份所謂的“出嫁女”問題。中國人尤其是農村的傳統觀念是“嫁出去的女潑出去的水”，農村女孩嫁到男方家后就“嫁雞隨雞嫁狗隨狗”不能享有外家的權利。既沒有取得城市戶口，又失去了農村的身份；還喪失了土地承包權利和福利分紅，就連生育的子女適齡入學報名需要戶籍證明，原籍的村委會都不肯開具，導致了出嫁女子女的入學難，只好高價到私立學校就讀，如此造成了出嫁女無身份、無權益的社會問題，出嫁女上訪事件不斷，影響了社會的穩定，這又涉及了國土資源和教育部門的政策和管理的調整。三是實行統一的城鄉戶口登記制度，獨生子女生育政策調整問題。取消農業和非農業戶口的劃分后，沖擊了國家的計劃生育政策，原有的“女方屬農業戶口只生育一個女孩的可以申請生育第二個子女”，而屬于城市戶口的仍限定在生育一個子女，二者如何銜接，涉及計生部門的政策和管理。諸如以上的社會問題因公安管理戶籍就形成了“公安化”，而公安部門不具備“全能”的社會管理職能，最終是無法解決的，由此帶來了社會性的戶口問題。

（二）戶口問題的難點。1956年1月13日，國務院決定：把內務部（1969年1月3日根據批示撤銷，1978年3月5日改為設立民政部）掌管的農村戶口登記、統計和國籍工作移交公安部門管理。這成為公安部門全面管理戶籍的開端，此后1958年出臺《中華人民共和國戶口登記條例》，戶籍登記分為農業和非農業戶口的戶籍管理制度正式確立，公安機關成為了戶籍管理機關。戶籍管理本身是一項公民身份登記管理制度，但是在計劃經濟條件下卻又疊加上了社會福利和社會保障功能。公安的本職是進行社會治安管理，并無社會福利和社會保障的政府職能。現有的戶籍制度在社會轉型期帶來了嚴重的流動人口人戶分離管理問題，其落腳點又都放到了公安部門管理，造成社會問題“公安化”，讓公安機關難以承受之重。當前，難點就在黨政部門的觀念依然是用公安的戶口來解決本職的社會問題。如，南寧市在醞量城鄉一體化戶籍管理制度改革時，國土資源局就提出：“實行戶籍制度改革，取消原農業、非農業戶口登記辦法后，因國土資源部門無法準確區分土地權利的主體性質，對該局執行集體土地的各項有關政策造成影響，建議由公安部門提出更為妥善的辦法，以做好相關政策的銜接。”此種意見的觀念依然是計劃經濟時代的思維，將本職的社會管理職能簡單的依托在公安提供的“戶口”之上；而不是自身隨著經濟社會的發展需要，做好政策的調整和建立新的管理運行機制，來配合戶籍管理制度的改革，逐步剝離附加在戶籍之上不合理的社會管理職能，其出發點變成了本末倒置。

三、中外戶籍管理制度的比較及對我們的啟示：

戶籍管理是世界各國最根本的社會管理制度之一，不光中國有此項制度，國外同樣也有。國外的戶籍管理多稱為“民事登記”或“生命登記”、“人事登記”，雖然叫法不一，但基本上與我國的戶籍管理相似，大同小異。所不同的是，有些國家是靠市場加法治的手段，有的是靠加強城市管理水平來調節公民遷移和移居方向，以保持整個社會的穩定。國外的“民事登記”內容多包括人口出生登記、婚姻登記、死亡登記，與我國的戶口登記幾乎相同。國外的出生登記，內容十分詳盡，不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內容，而且還有其父母的職業、經濟收入、國籍、宗教信仰等相關內容，比我們的戶口登記還詳細得多。因為＂民事登記＂作為一項最基本的社會管理制度，是其社會制度的基礎和依據，關系重大，因此各國都十分重視。與我國不同的是，它的管理部門多為內政部門、司法部門或統計部門。國外都將戶籍登記作為民事登記，成為基本的社會管理手段。以下是一些國家和地區突出的戶籍登記制度：

一是法國：戶籍管理內容十分詳盡，不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內容，而且還有其父母的職業、經濟收入、國籍、宗教信仰等相關內容。法國人的戶籍信息與他們的就醫、存款等日常生活密切相關，一旦變動，意味著整個生活的變化，可謂牽一發而動全身。對于跨地區的人口流動———不論是城里人下鄉，還是農村人進城，法國政府都沒有任何強制性的行政措施，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。

二是丹麥：人口登記制度既十分先進又比較嚴格，是最早實行＂人號＂管理的國家。登記內容包括公民的姓名、出生年月、性別、婚姻狀況、納稅情況、監護人等。

三是瑞典：由于歷史傳統的原因，是由教會掌管戶口，人口登記有三百多年的歷史，他們實行的也是事后遷移制度。歐洲的人口管理尤以丹麥和瑞典最為有名。歐洲許多國家都有人的犯罪記錄管理，很有效。這些國家表面看起來戶口管理很松，其實很嚴，這與人口登記管理特別是＂人號＂管理有直接的關系。

四是亞洲的泰國。該國專門頒布了《戶口登記條例》，分外僑、國內公民兩部分。其＂戶籍注冊＂（相當于我國的戶口登記）十分嚴格，條例規定必須＂注冊＂公民的三部分內容，即收入狀況、納稅情況、簡歷（包括犯罪記錄）。簡歷涉及公民的個人隱私，國家有嚴格的法律保密制度，不得隨意向社會公布，并且戶籍注冊還必須讓被注冊者本人按手印，十分嚴格。這些都是法律明文規定的。與我國戶籍管理不同的是，泰國對居民遷移和移居情況有詳細規定。泰國實行的是事后確認遷移政策，條例規定對符合居住條件及居住期超過六個月的居民，其居住地有關部門可為其辦理戶籍登記，承認其居住地戶籍。而我國實行的是事前確認遷移政策，居民必須憑遷移地的有關部門核發的準遷證予以遷移。

五是日本。實行的是“戶隨人走”的制度，它以家庭為單位標明每個人的身份、夫妻關系、父子關系等，孩子在20歲的法定成人之前，無權獨立設立自己的戶籍，一旦成人，完全自由。但是日本最常用的戶籍文本稱為“住民票”，它以每個人的居住地為基礎設立，標有此人的姓名、出生年月日、性別、與戶主的關系等，“住民票”是完全隨著住址移動的。日本是一個人口遷徙自由的國家，其國民在哪里居住和工作由自己選擇，選擇哪里就自然成了哪里的常住居民，享受當地所有的社會福利。但有一點遷徙者是必須做的，就是在一個月內去登錄，登錄時居住地點填得很細，工作人員問清地點之后，甚至會把建筑物的平面圖拿出來核對，登錄之后原來的戶籍材料就會自然變更。同時，申請人必須在一周內向有關部門提出申請，然后更新健康保險證和駕照。日本的戶籍用于登記國民身份和公證，根據戶籍可以清楚地知道該國民的有關親族關系的“私人性身份”，作為國民的“公共性身份”，其戶籍制度便是以上述目的為核心建立起來的一套比較合理的體系。日本的戶籍由于采取“依人編制”式（即在每個國民出生后立即為其設立登記卡，將其從出生到死亡的每一次重要的有關身份事項及事件都順次地記載下來，可通過卡片了解每個人身份的變化情況及現狀）和“家庭卡片”式（即在每個人的卡片上記載其家庭成員。通過這樣的卡片，任何國民的夫婦關系、父母關系、子女間的關系都一目了然，現在原則上是以一對夫妻為單位來登記，包括該對夫妻婚前所生子女，孩子一旦結婚，就必須另立新戶籍，即不存在三代同戶的現象，因結婚新立戶而產生戶籍變更時，在新舊戶籍上要有記載）。二者的結合很好地起到了登記身份和公證的作用，因戶籍是以公證和公示為目的的，所以允許公民查閱及核實。而我們的戶口檔案屬于國家機密，需要時只能到派出所開具戶籍證明，不僅不方便、群眾不滿意，而且因沒有明確的法律規定導致隨意性大。

六是南美洲的阿根廷。實行的是“三項大登記”制度，即出生、婚姻、死亡登記，與我國的戶口登記幾乎相似，國家設有“人口登記局”，實施身份證制度，該國實施的也是事后遷移制度。七是非洲的摩洛哥王國。也實行“戶籍法”，公民依法進行出生申報、死亡注銷登記。八是美國。實行的是“出生死亡登記大綱”，即“依事編制式”，是將出生登記、婚姻登記、死亡登記等有關某人身份的事項及事件均進行分門別類的編制。因為實行“戶口登記”美國法律通不過，美國法律認為這樣侵犯人權，故只進行公民出生、婚姻、死亡登記，平時公民可以自由遷移、移民，靠加強城市管理水平來調節公民遷移和移居方向，以保持整個社會的穩定。在美國，駕照、信用卡和社會保障號扮演了身份證的角色。駕照和信用卡盡管擁有驗明正身的功能，但要想申請到它們必須先從社會保障部門申請到一個社會保障號，是美國政府管理常住人口的法寶。任何一個美國公民或在美長期居留的外國人，都必須擁有一個社會保障號，號碼唯一且終生不變，類似中國的身份證號，但每個人并不會有一個像身份證一樣的卡片帶在身上，只需要在腦子里記住這個9位號碼即可。社會保障號與社會征信系統相聯系，在防止商業欺詐、維持市場秩序方面也有一定作用。美國商界很少有人敢制造、銷售假冒偽劣商品或搞欺詐活動，這并不是說美國商人覺悟多高、品德多好；社會保障號制度使得任何人如果留下污點，今后將得不到社會的信任，在經濟社會交往中寸步難行。而我們的戶口信息還深藏在公安部門，與社會信息沒能聯網，國家還沒有建立起社會征信系統，社會誠信缺失已是不爭的事實。此外我國臺灣地區。戶籍屬內政部所管，舉凡遷徙、婚嫁、生死，人民皆有申報的責任。政府定期舉辦巡回戶口校正，但稽查并不嚴格，除了國民身份證以外，現行戶籍制度衍生出來的戶籍謄本、戶口名簿是政府機構經常要求人民提供，以玆核對的證件。戶籍所在地是政府認定下，每個國民的正式居所，故對每個國民的權利義務皆有影響。例如，在參政權方面，離開臺灣超過一定期限的國民會自動喪失戶籍，連帶損失地方選舉的投票權。在義務教育方面，家長與兒童的戶籍所在地決定所分配到國民小學或者中學。比較管理所具有的優勢，給構建我們的戶籍管理制度帶來很大的啟示：

（一）國外現代戶口登記制度的啟示：內容詳盡，戶口信息社會化，用于社會管理。雖然我國也有將戶口登記信息用于民事行為，但多為政府公共部門和公證、民事調解、民事訴訟等身份證明需要，對于公民個人經濟社會交往的身份證明則少有涉及。而且戶口信息的法律地位未明確，民事法律沒有“民事登記”內容的法規，1958年我國頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》也未做規定，只是散見于各部門的規章，規定需要公安機關出具公民相關的戶口信息證明。戶口信息深藏于公安部門的檔案，不對社會和公民開放。我們依然是陳舊觀念：認為戶口信息屬于國家機密檔案不能公開，對市場經濟條件下戶口信息在社會管理中的基礎地位認識不足。而社會人財物的大流動迫切需要了解人的基本信息，民事行為中人的信息缺失無形中增大了社會運行的成本，這也是社會交往中詐騙案件層出不窮的原因之一，如騙婚和生意中的騙財。筆者建議，除對國家涉密人員及涉及公民隱私的簡歷之外，其他公民的戶口信息應與社會信息互聯互通，允許公民查閱、核實。

（二）泰國的啟示：運用市場＋法治的原則促進人口的有序流動，加強戶籍管理。泰國與我國同屬于發展中國家，也存在著流動人口和戶口登記的問題，但泰國的戶籍管理采用的市場經濟原則和法律效力的作用，是讓不能在某城市（特別是大城市）生存（包括經濟收入、住房等）的公民，按市場法則去選擇適合自己經濟水平的城市居住。這種方法往往較行政手段更有效。我們一提放開戶口限制，按居住地原則登記戶籍，就有反對聲音：農民都涌入城市，城市承載力不足怎么辦？會不會形成貧民窟？顯然這種觀念是站不住腳的，因為城市即使不給戶口，現實中也產生了大量的流動人口，而且因流動人口沒有列入現代社會必需的戶籍常態化管理，而造成人戶分離現象，導致了社會管理無序的狀態，這種觀念必須轉變。筆者以為重視三農問題，搞好新農村建設，健全農民的社會保障，提高農民的待遇，讓農民在農村安居樂業是一條根本的消除城鄉差別、解決農民流動的道路，這條道路是漫長的而且必需的。無論如何城市在社會環境、公共基礎設施和文化生活方面都要豐富多彩的多，我們無法限制農民進城，世界各國在現代化進程中都未能避免農民大量涌入城市，只能是加強社會管理、發展經濟消化人口，促進人的全面發展。在此基礎上我們城市管理者可以為農民的流動做點什么呢？那就是按照市場經濟和法治的原則將流動人口納入戶籍管理，不是簡單地給“戶口”，有了城市戶口就必然享受到與戶口掛鉤的社會保障和社會福利，而是讓農民按照自身的經濟水平和能力選擇居住的城鎮、或者是一二三線城市。具體的來講就是將原有的取得城市戶口的高門檻，一旦進入就可以一次性的享受城市的社會保障和社會福利待遇，改革為低門檻，即在城市常住（自有房產、單位宿舍、公租房、投親居住、有至少半年以上的長期租房合同）有穩定的生活和收入來源就納入城市的戶籍登記管理，至于戶口背后的社會福利和社會保障，就要按照權利和義務對等的市場法則，由農民向城市“購買”，漸進式的取得。因為農民取得城市戶口不必然的失去農村的土地，農村的土地是以家庭為單位承包的，如果農民取得城市戶口既無償的享受社會的福利和保障，又擁有農村的土地使用權顯失社會的公平。但是我們又不宜將進入城市農民的土地都收回，因為農民相對來講文化知識水平偏低、技能單一，在城市生活艱難；如果在城市待不下去還可以再回到農村時有“土地”的保障。否則，大量的失地農民在城市生活無著落就容易引發社會動亂。農民購買城市的社會福利和保障應該是自由選擇的，需要那種或需要多少都是自主的。比如一個農民在農村有承包的土地和宅基地，為了子女的前途看好城市的教育環境，選擇到城市長期打工租房陪子女讀書，老了有農村的“新農合”保障，而且全國社保一卡通可以轉移接續，還可以回鄉養老。他要享受城市的免費優質義務教育，就要向當地政府繳納足夠的教育附加費（城市的居民都需要繳納），這不是簡單的買賣，而是每個城市根據本地經濟社會發展狀況依據法定的程序制定的準入規則。如果他們再需要其他的社會保障和社會福利項目就分別繳納費用，如養老、失業、醫療保險、低保，保障房等，達到一定法定的準入條件才能享受到相應的城市福利和保障，他是一種市場條件下權利義務對等的法治。此外，泰國的戶口事后確認遷移政策，不僅手續簡便，而且可以有效地進行公民在居住地的身份管理，防止人戶分離現象，很值得我們借鑒。

（三）日本的啟示：強化身份管理和運用是經濟社會穩定發展的有效途徑。一要注意身份管理是日本社會治安狀況良好的一個主要原因，因為日本的身份有嚴格的戶籍登錄制度作后盾而且登錄內容詳盡、注重家庭在和諧社會中的基礎作用，可以反映人們真實的居住情況，一旦發生案件，很容易查到線索；反觀我們的流動人口管理，畢竟不是嚴格的戶籍身份管理，戶籍登記內容不嚴密，而且人戶分離，脫管、漏管現象嚴重，給社會治安管理帶來了很大的壓力。二要注意身份管理使日本人口流動有序進行，不會發生社會失控現象，人們遷移并非居無定所的盲流，往往是安頓下來之后，選擇適合自己的職業，并很快融入新的城市，最終實現安居樂業，戶隨人轉。我國的流動人口沒有按照居住地原則納入身份管理，流動人口人戶分離是一種不確定的生存狀態，缺乏城市歸屬意識和守法觀念，人口流動存在盲目性和無序的管理，我們應借鑒日本戶隨人轉的制度，樹立人口只要長期在城市居住生活，就要將其納入城市戶籍身份管理的理念。三要注意身份管理在日本有公示和公證的作用，公民有需要可以查閱及核實戶籍登記，方便公民的經濟社會交往。（四）美國的啟示：戶口信息與社會征信系統互聯互通、共建共享，是社會現代化的內在要求。美國高度現代化，身份信息與社會征信系統相連在社會管理中的作用功不可沒。我國在社會轉型期誠信缺失已是不爭的事實，迫切需要建立起社會征信系統。這就要求戶口信息與社會信息互聯互通的支撐，而我國的戶口信息還作為國家機密束之高閣，起不到發揮社會基礎數據的作用。近期，我國170個城市開通了社保一卡通全國轉移接續，并且具備金融功能，開了個好頭。如果戶籍改革能主動與建立社會征信系統接軌，那么，戶口信息與社會保險體系聯網，將是創新社會管理體制機制的基礎和依據。

四、對我國戶籍管理制度改革的思考及建議：

改革戶籍制度后，戶籍管理還是必要的。通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力；可以為政府制訂國民經濟和社會發展的規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和依據。戶籍管理還是治安管理的基礎，在維護治安、打擊犯罪方面起著重大作用。為此，建議在戶籍管理制度改革中采取如下的步驟和措施：

（一）轉變觀念，樹立戶隨人轉的理念。在戶籍管理中嚴格戶口登記，將部分流動人口（以房管人、以業管人部分）納入身份管理，登記為居民戶口；厘清戶籍登記管理與戶口紅利的區別，它不是與社會福利和社會保障掛鉤，而是一項重要的社會管理手段。要加大宣傳力度，讓社會和群眾理解：只要人生活在社會中就要有身份管理，是每個公民的法定義務，建立起“戶隨人轉”主動申報的自覺意識。至于原有的戶口紅利，應摒棄計劃經濟環境下無償獲取的陳舊觀念，樹立市場經濟條件下權利義務對等的理念，要獲得城市的社會福利和社會保障，就要漸進式的努力付出，而且可以憑自身能力和需要分項選擇獲取，政府和社會要提供的是社保全國一卡通式的接續服務。公安部門也要跟上時代的開放步伐，拋棄不合時宜的將戶口信息作為國家機密檔案的落后觀念，除涉密人員的身份信息和涉及公民隱私的簡歷外，戶口信息應主動與社會信息互聯互通，建立起社會征信系統，服務于經濟社會交往和公民的民事行為。

（二）戶籍立法要跟上。我國現有最權威的戶籍立法就是1958年的《戶口登記條例》，它是在建國后計劃經濟時代的產物。現如今遠遠不適應市場經濟條件下的經濟社會發展需要，亟須戶籍立法明確戶口的法律地位：在政府人口統計、服務國民經濟和社會規劃編制、維護社會治安管理、打擊犯罪、支撐社會征信系統等方面，是社會管理的基礎和依據；明確進行戶口申報是每個公民應盡的法律義務；戶隨人轉，國家對公民實行身份管理；賦予戶口登記以民事登記的法律內涵，戶口信息對社會和公民開放，服務于經濟社會交往等。至于戶口背后的社會福利和社會保障，由有立法權的各地方根據各地經濟社會發展的實際制定準入規則，在市場的原則下分項取得；這些都要法律確權明示。

（三）公安部門在戶籍管理制度改革中跟進措施的建議。公安部門是黨委政府領導下的社會治安管理職能部門，應積極配合服務于經濟社會發展大局的需要，在戶籍改革中采取措施、積極跟進，為此筆者建議：（1）將流動人口中以房管人、以業管人的部分納入公安的戶口管理，發給居住證，最大限度地解決人口的不確定狀態和人戶分離現象。（2）流動人口中的以證管人部分，改變重管理輕服務的被動局面，配合政府保障房和公租房建設，探索城市社區管理新模式，嘗試物業化、公寓式的管理和服務并重。（3）對出租房登記備案，對租房者實行旅社式登記。（4）嚴格戶口登記事項，嚴密人口出生、死亡、職業、經濟收入、宗教信仰、納稅、繳納社會保險、直系親屬關系、婚姻分戶、遷移、簡歷（包括犯罪記錄）等人身基礎信息的戶籍登錄。（5）將實有房屋管理信息納入公安人口信息庫，房屋和居住狀況相對應，原則上戶口以家庭為單位、以常住地為基礎設立，從而維護傳統、穩定的家庭關系在和諧社會中的基礎作用。（6）建立起全國的實有人口信息庫，與社會信息互聯互通，主動融入社會征信系統，也有利于社會治安管理。（7）管控住重點人口，建立安置幫教銜接機制，注重發揮社區志愿者、社工的作用，實行“一對一”和“多對一”結對監督和教育引導；探索建立分級預警機制，按照重新犯罪的風險，分別實施幫教措施。（本文來自于《廣西政法管理干部學院學報》雜志。《廣西政法管理干部學院學報》雜志簡介詳見.）

作者：韋杰工作單位：南寧市公安局