戶籍管理制度演變動(dòng)力分析

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一、理論分析出發(fā)點(diǎn)

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會(huì)意識(shí)形態(tài)及政治法律制度和設(shè)施的總和稱之為上層建筑。而在階級(jí)社會(huì)中，政治法律制度及設(shè)施簡稱為政治上層建筑。戶籍管理制度從其社會(huì)屬性上來說，歸根結(jié)底是我國目前政治上層建筑的一部分。從功能上來說，戶籍管理制度最本質(zhì)的功能只是承載人口統(tǒng)計(jì)及登記功能，而我國城鄉(xiāng)二元性的戶籍管理制度，是我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高這一大背景下、帶有不同時(shí)期政策導(dǎo)向等時(shí)代印記的歷史沿革下的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物。

（二）矛盾是推動(dòng)事物發(fā)展的動(dòng)力

進(jìn)入21世紀(jì)，戶籍管理制度改革的呼聲日漸高漲。改革需要的出現(xiàn)，根本原因在于生產(chǎn)力發(fā)展到現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上躍升到一個(gè)新臺(tái)階，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會(huì)收入差距持續(xù)拉大等現(xiàn)狀下，現(xiàn)行戶籍管理制度與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾表現(xiàn)為生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展所要求的勞動(dòng)力自由流動(dòng)與現(xiàn)行戶籍管理制度催生下的一系列農(nóng)民工的安置、子女入學(xué)、社會(huì)保障社會(huì)福利不平等問題之間的矛盾。

二、理論分析模型

根據(jù)上述觀點(diǎn)，我國不同時(shí)期的戶籍管理制度對(duì)應(yīng)其承擔(dān)的管理功能。建國至今的戶籍管理制度一直是國家進(jìn)行社會(huì)管理的重要行政手段，對(duì)應(yīng)國家特定階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及相應(yīng)的政府政策導(dǎo)向，而不僅僅是人口登記管理的工具及手段。在此理論分析基礎(chǔ)上，建立如下模型，對(duì)建國64年（1949~2013年）來不同階段進(jìn)行劃分，分析不同階段、不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下戶籍管理制度的變革情況。

（一）建立理論分析模型

本文主要分析生產(chǎn)力發(fā)展水平及社會(huì)主要矛盾對(duì)戶籍管理制度演變的內(nèi)在動(dòng)力作用。同時(shí)，由于戶籍管理制度的變革很難作為變量進(jìn)行明確定義，因此以戶籍管理制度在不同歷史階段的管理功能作為因變量對(duì)戶籍管理制度的變革加以分析，選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)主要矛盾作為自變量建立理論分析模型。自1956年年底社會(huì)主義制度正式建立以來，我國社會(huì)的主要矛盾始終是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，因此自變量社會(huì)主要矛盾這一項(xiàng)以特定歷史時(shí)期下與戶籍管理制度相關(guān)的社會(huì)主要矛盾的具體表現(xiàn)形式作為衡量加以分析。理論分析模型如下Ft=f（ISt，EDt，SCt）①其中，F(xiàn)t為戶籍管理制度在特定歷史階段的管理功能；ISt為特定歷史階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)；EDt為特定歷史階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；SCt為特定歷史階段下與戶籍管理制度對(duì)應(yīng)的社會(huì)主要矛盾的表現(xiàn)形式；t為時(shí)間變量。

（二）以時(shí)間序列劃分不同階段進(jìn)行分析

根據(jù)理論分析模型①，以時(shí)間序列將建國以來的戶籍制度變革分為五個(gè)時(shí)期。1.t={1949，1952}這是新生政權(quán)鞏固期。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ISt)方面，此時(shí)期我國以第一產(chǎn)業(yè)為主，工商業(yè)所占的比重是極低的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(EDt)方面，經(jīng)過八年抗戰(zhàn)及三年內(nèi)戰(zhàn)，國家經(jīng)濟(jì)百廢待舉。同時(shí)，國家在這一時(shí)期建立了對(duì)我國戶籍管理制度有深遠(yuǎn)影響的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。在社會(huì)主要矛盾(SCt)方面，此時(shí)社會(huì)主要矛盾仍是人民大眾和帝國主義、封建主義、國民黨殘余勢力的矛盾。這一時(shí)期是新舊社會(huì)的過渡期，因而社會(huì)新秩序重建中表現(xiàn)出的社會(huì)形態(tài)特征相對(duì)寬松。相對(duì)應(yīng)的，政府也選擇了較為寬松的戶籍管理制度。從具體政策來看，1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》這部臨時(shí)憲法規(guī)定“自由遷徙”為公民自由權(quán)，1951年《城市戶口管理暫行條例》的目的之一是“保障人民居住、遷徙的自由”。與此同時(shí)，政府開始對(duì)城市人口進(jìn)行登記和管理，作為之后戶籍二元體制的準(zhǔn)備工作并逐步限制企業(yè)招收農(nóng)村工人。所以，在這一時(shí)期，戶籍管理制度的作用(Ft)主要是為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)改造、建設(shè)及社會(huì)管理體制的重建及穩(wěn)定做準(zhǔn)備。2.t={1953，1965}這個(gè)時(shí)期是我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，主要的特點(diǎn)是在農(nóng)業(yè)占比巨大的我國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ISt)方面，1953年我黨提出過渡時(shí)期總路線和總?cè)蝿?wù)，開始農(nóng)業(yè)、手工業(yè)及資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，基本完成我國的重工業(yè)建設(shè)及布局，大大提高了工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(EDt)方面，該時(shí)期我國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家采取計(jì)劃手段管制商品價(jià)格，造成了農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格之間的剪刀差，將農(nóng)業(yè)利潤向工業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。同時(shí)，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度使得城市居民得以低價(jià)購買糧食，進(jìn)而保持較低的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力成本。在社會(huì)主要矛盾(SCt)方面，這個(gè)時(shí)期國家一系列工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略造成資本及人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)，具體表現(xiàn)為越來越多的農(nóng)民希望進(jìn)入工人隊(duì)伍，吃“供銷糧”。在這些社會(huì)矛盾的背景下，為了維持社會(huì)穩(wěn)定，此時(shí)期戶籍制度主要的管理功能(Ft)是“嚴(yán)加限制城鄉(xiāng)之間、集鎮(zhèn)與城市之間人口遷移”。具體政策表現(xiàn)是1958年的《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》正式形成了我國城鄉(xiāng)二元性的戶籍管理制度，《市政糧食定量供應(yīng)暫行辦法》對(duì)二元戶籍管理制度做了經(jīng)濟(jì)注腳，此外還有諸如《嚴(yán)格制止農(nóng)村人口向城市流動(dòng)》、《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》、《關(guān)于處理戶口轉(zhuǎn)移問題的通知》及《關(guān)于戶口遷移政策的規(guī)定(草案)》等法律法規(guī)，通過各項(xiàng)規(guī)定對(duì)城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制。

“”時(shí)期，也是建國以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面停滯的十年。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ISt)方面，一方面城市的二、三產(chǎn)業(yè)幾乎處于全面停擺狀態(tài)；另一方面，中蘇兩國關(guān)系緊張，相當(dāng)部分蘇聯(lián)援建項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(EDt)方面，國民經(jīng)濟(jì)處于全面癱瘓狀態(tài)。在社會(huì)主要矛盾(SCt)方面，城市中的工礦企業(yè)無法創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，造成每年新增就業(yè)人口的大量失業(yè)。為緩解這一矛盾，國家開展“知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)”，希望利用低效率的農(nóng)業(yè)來解決城市中日益增多的失業(yè)人口。所以，戶籍管理制度在這個(gè)特定的歷史階段，其主要管理功能(Ft)表現(xiàn)為：推動(dòng)更多城市人口，尤其是新增就業(yè)人口遷往農(nóng)村；對(duì)農(nóng)村人口向城市遷移進(jìn)行嚴(yán)格限制，完全否定公民自由居住和遷移的權(quán)利。具體政策表現(xiàn)為1975年《憲法(修正案)》，利用憲法從法律層面完全否定公民“居住和遷徙的自由”。4.t={1977，1991}這一時(shí)期改革開放使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)都發(fā)生了巨大的變化。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ISt)方面，我國實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革，極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。同時(shí)，我國東部沿海地區(qū)的工業(yè)逐步開始成長起來。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(EDt）方面，國民經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放極大地帶動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)的增長。在社會(huì)主要矛盾(SCt)方面，改革開放極大地緩和了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾，破除了生產(chǎn)關(guān)系中阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的很多障礙。表現(xiàn)在社會(huì)生活中，除“下鄉(xiāng)知青”大規(guī)模地返城之外，其他普通農(nóng)村居民相比之前不再想要盲目進(jìn)城。與此同時(shí)，國家“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策出臺(tái)，逐步有計(jì)劃進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的人口管理。所以，這一時(shí)期戶籍管理制度的主要功能(Ft)是實(shí)行彈性化的人口管控，從而配合經(jīng)濟(jì)體制改革，具體政策如1977年出臺(tái)的《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》。5.t={1992，今}這是改革開放的深入和快速發(fā)展期。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ISt)方面，我國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)逐步呈現(xiàn)出向東部沿海及向大城市聚集的趨勢，其中勞動(dòng)密集型的加工業(yè)成為了拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長的“三駕馬車”之一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(EDt)方面，經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)改革開放前有質(zhì)和量的飛躍、但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會(huì)收入差距持續(xù)拉大。在社會(huì)主要矛盾(SCt)方面，東部與中西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展不平越來越明顯，吸引了中西部大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力到東部就業(yè)。同時(shí)，東部沿海地區(qū)勞動(dòng)力密集型的出口加工業(yè)也對(duì)勞動(dòng)力有巨大需求。在此情況下，戶籍的人口管控功能逐步失效，但戶籍所附帶的在諸如公共服務(wù)、社會(huì)保障方面的城鄉(xiāng)差距則表現(xiàn)得更為突出。所以，這個(gè)時(shí)期戶籍制度的管理功能(Ft)更多是以不同的福利待遇對(duì)人群進(jìn)行了劃分，如一線城市以戶籍為基礎(chǔ)的“限車令、限房令”等。

三、政策建議

（一）實(shí)現(xiàn)均衡區(qū)域資源配置

目前，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東中西部各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在巨大的差距，不同城市之間的福利待遇和社會(huì)保障水平有著巨大的差異。只要東中西地區(qū)及不同城市之間存在著資源配置、公共福利等的巨大差異，人口就仍然會(huì)不斷從中小城市、中西部地區(qū)向東部大城市流動(dòng)。在這種背景下，中小城市需要為東部沿海尤其是一線大城市分流人口，從而消解大城市的戶籍改革壓力。要達(dá)到這一目的，關(guān)鍵在于要在區(qū)域及不同城市之間均衡資源配置，縮小戶口背后如教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、住房等方面的福利差距。戶籍管理制度的改革需要中央政府的強(qiáng)勢介入。中央政府應(yīng)該對(duì)中小城市的發(fā)展給予足夠的政策支持；推動(dòng)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力市場的一體化進(jìn)程，盡快統(tǒng)籌全國的社會(huì)保障體系，加快實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)資源的公平分配和配置；戶籍改革需要在全國不同層級(jí)城市同時(shí)推動(dòng)。

（二）依據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則

我國生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力可以更為自由地流動(dòng)，而城市戶籍改革中所面臨的一大問題就是流動(dòng)人口戶籍準(zhǔn)入制度的建立和完善。我國目前生產(chǎn)力發(fā)展水平不足，社會(huì)產(chǎn)品仍然沒有極大豐富，城市總體的承受能力仍相對(duì)不足。在這種情況下，應(yīng)根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，建立流動(dòng)人口獲得市民待遇的合理途徑，保障流動(dòng)人口權(quán)利，建立更完善更合理的戶籍管理制度，以實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期的可持續(xù)的發(fā)展。

作者：朱珂工作單位：上海大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院