法院審判管理制度論文

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一、審判管理結構的兩分法

基于對近年全國法院審判管理實踐樣態的梳理，根據不同的標準，審判管理結構有三種不同的兩分法。根據審判管理的內容，可分為審判指導監督和審判事務與決策管理。審判指導監督主要指院長、庭長對案件實體裁決的指導監督等。審判事務與決策管理即圍繞審判程序性事項和審判質效測評等輔助性事項，不以調整、確定或處分當事人具體權利義務關系為目的，不介入或干預案件實體審理和裁決的管理活動。具體表現形式為審判動態監控、審判流程管理、案件質效考核等。①根據審判管理的表現形式，可分為內在審判管理和外在審判管理。“廣義的審判管理，包括內在于審判權運行過程中的各種管理行為和外在于審判權運行過程的各種管理活動;狹義的審判管理是指近年發展起來的外在于審判過程的由審判管理專門機構從事的各種專門管理活動。”②可認為，在上述廣義的審判管理中，內在審判管理即為審判指導監督，外在審判管理即為審判事務及決策管理。只不過內在和外在審判管理主要是根據表現形式作出的劃分，而審判指導監督、審判事務與決策管理主要是根據管理活動性質作出的劃分。根據審判管理的行為特點，可劃分為司法性審判管理和行政性審判管理。司法性審判管理與審判指導監督(內在審判管理)大致等同，行政性審判管理同審判事務與決策管理(外在審判管理)的外延基本一致，但該劃分認為院長、庭長指導監督是司法性權力，而案件質效評估、審判流程管理、案件質量評查等屬于行政性管理活動，故而作出司法性與行政性審判管理的劃分。③課題組認為，在司法性審判管理與行政性管理的劃分中，審判管理僅是在某些方面借用了某些行政管理手段，同時審判管理也較行政性管理具有更強的服務屬性，與嚴格意義的行政性管理顯然是迥異的，將其定位為行政性審判管理，有擴張司法行政化之嫌，與審判管理去行政化的發展方向不相一致。更重要的是，該劃分認為院長、庭長審判指導監督是司法性權力系欠缺法律依據的判斷，《人民法院組織法》、《法官法》和三大訴訟法均未明確院長、庭長有對審判組織的審判權進行實質性管理的權力，院長、庭長對個案裁判的審判管理是基于行政管理者位置而產生的行政性“權力”。相較而言，將審判管理分為審判指導監督(內在審判管理)和審判事務及決策管理(外在審判管理)更為科學。將審判管理進行兩分法劃分并不具有當然的學理價值，也不代表課題組認同審判管理從邏輯上可以作出兩分法的劃分，其意義在于審判管理實踐活動的確存在對案件實體進行指導監督和對案件質效指標以及流程進行管理兩種截然不同的表現形式，這兩種不同的審判管理活動有不同的性質和運行規律。只有做出基本的劃分才能厘清各自存在的問題，并在深化司法改革背景下提出修正路徑。

二、審判管理制度的實踐困境

審判管理制度本是為解決司法建設和運行中的問題而在實踐中產生，但在實踐中又出現了新的問題。研究審判管理制度仍應從實際出發、從問題出發。審判管理制度的強化，對提高審判質效、防止裁量權濫用、促進司法公正廉潔發揮了積極作用。但審判管理制度行政化因素的膨脹以及偏失使其成為審判權運行行政化的重要體現，審判管理制度困局儼然成為深化司法改革尤其是司法去行政化的障礙。以院長、庭長監督指導個案審判為核心的內在審判管理制度和以案件質效評估為核心的外在審判管理制度，在實踐中均出現了一些深層次問題和困境。

(一)院長、庭長審判管理制度之困

院長、庭長審判管理與合議庭獨立審判的關系問題，是人民法院四個五年改革綱要反復涉及的內容，制度變遷幾起幾伏，尤其是自2010年全國法院強力推進審判管理以來，院長、庭長審判管理呈現制度化、規范化、體系化的趨勢。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》中關于“審理者裁判、裁判者負責”的審判權運行機制改革，指向正是解決院長、庭長審判管理依據不足及職責不明、權責不清的問題。院長、庭長審判管理制度困局體現在四個方面。其一，制度形成欠缺實證佐證。加強院長、庭長審判管理的動因在于院長、庭長是優秀法官，沒有院長、庭長的審查把關，審判質量有下降的可能、司法不廉有多發的趨勢。事實上，“二五改革綱要”實施之后逐漸呈現院長、庭長收權趨勢，并無審判質量上升或下降的實證分析，只是一種邏輯的應然判斷，而可能忽視了制度背景，即司法評價的高低起伏與社會環境有關等，而且社會對司法的感觀更多基于熱點敏感案件，而與院長、庭長收權放權對審判質量的影響不一定具有直接關系。當然，以“審理者裁判，裁判者負責”為核心的審判權運行機制改革同樣應當注重實證調查與研究。在最高人民法院組織9家法院牽頭推進試點的過程中，可以運用對照組來評估試點效果，科學厘清改革中自變量與因變量的關系，真正構建在實踐中有生命力的審判權運行機制。其二，制度正當性不足。院長、庭長的內在審判管理已構成對案件實體裁判的實質影響，其授權制度依據應為法律，但法律制度卻付諸闕如，僅有最高人民法院兩個司法解釋文件作出模糊性規定。《最高人民法院關于人民法院合議庭工作的若干規定》(法釋〔2002〕25號)第16、17條規定，院長、庭長可對合議庭的評議意見和制作的裁判文書進行審核，有異議的可建議合議庭復議，但是不得改變合議庭的評議結論，合議庭復議后庭長仍有異議的，可將案件提請院長審核，院長可提交審判委員會討論決定。《最高人民法院關于進一步加強合議庭職責的若干規定》(法釋〔2010〕1號)第7條規定，對重大、疑難、復雜或者新類型案件、合議庭有重大分歧的案件等，可以由審判長提請院長或者庭長決定組織相關審判人員共同討論。盡管兩個司法解釋賦予院長、庭長的僅是審核、建議復議權，但鑒于院長、庭長在法院科層制格局中對各項資源的支配地位，這種審核、建議復議權在實際運行中已演化為實質性的審判管理權，以司法解釋性文件賦予的院長、庭長審判管理權限制法律賦予的審判組織審判權，在制度正當性上存有缺憾。全國法院自2010年加強審判管理以來，強化院長、庭長實質性管理的指導思想與制度設置，使得院長、庭長介入案件裁判，從過去“羞羞答答”，“猶抱琵琶半遮面”的狀態，變得較為名正言順甚至堂而皇之。這使審者不判、判者不審的問題更為嚴重。其三，權力越集中越有可能導致權力濫用。把司法公正寄希望于院長、庭長的獨善其身和有效把關，本身就是審判權運行機制中的一種人治思維。院長、庭長對審判結果具有一錘定音的能量，反可能使權力尋租更為便利，影響審判結果的信息可以通過庭長、分管副院長以行政化的方式暢通無阻的運行。一些學者的研究成果表明，就全國范圍看法官違法違紀中院長、庭長占有相當高的比重。④一些地方的數據也印證了這種現象。⑤在科層式的法院層級結構中，合議庭基本對院長、庭長的審判管理沒有反向制約，院長、庭長審判管理的強勢地位極可能導致新的司法不公不廉。院長、庭長強力行使審判管理職責的另一惡果是，一旦與合議制的濫用結合起來，就會形成司法裁判中的利益共同體，進而形成司法不廉窩案之源。院長、庭長的審判管理職責和合議庭一定范圍內的獨立裁判權結合起來，就可能形成合議庭在訴訟程序及事實和法律上做好基礎，院長、庭長利用管理權限拍板認定的現象，這無疑是用內部審判運行機制給枉法裁判披上“合法外衣”。其四，無法突破理論瓶頸。司法的親歷性與判斷性，這是司法之重要法則。⑥盡管不可否認院長、庭長管理個案實體裁判在一定程度、范圍和時間內起到了積極效果，但其理論根基的缺失難以回應訴訟法原理的詰問。我國三大訴訟法早已經確立辯論原則和公開審判制度，院長、庭長對實體裁判的管理活動顯然不符合公開審判制度及辯論原則。訴訟法理中的直接審理原則、言詞審理原則、排除傳聞證據規則已成為現代法治國家普遍適用的訴訟原則，法官對個案的處理必須親歷其境，聽取訴訟兩造論辯，直接審查證據和事實，形成對案件事實的內心確信，院長、庭長實質性審判管理與這些訴訟法原理均南轅北轍。盡管有論者主張，司法親歷性原則等經典原則也在發生變化，尤其是法律適用問題可不適用親歷性原則，親歷性的要求并不構成對行政化決策方式的根本性否定。⑦但無論如何不直接審理案件，僅憑聽取匯報、審閱書面材料認定事實顯然不符合審判權作為判斷權的認識規律。法律問題并非法官的專屬權限，法官在法律問題上也應受到當事人訴訟權利的制約。⑧法官法律適用意見的形成同樣有賴于聽取訴訟兩造針對法律觀點的論辯，盡管這種需要程度弱于事實的內心確認。

(二)案件質效評估制度實施之困

定量方法在案件質效評估中的應用從根本上改變了法院較為粗放的管理方式，但案件質效評估與司法績效考核聯姻后的指揮棒效應，既加劇審級關系行政化，又將審級關系的行政化轉嫁至一個法院內部形成層級管理的高度行政化。困境之一是重共性輕差異。由于法院所在地域、所處層級不同，特定法院的具體工作環境與具體任務存在差異，各個法院的案件質效評估以及對評估指標體系的使用應當具有一定特殊性。評估指標體系的權威性導致對指標體系的簡單套用成為常見現象。比如在對法官履職行為的評價中，不少法院以案件質效評估體系為標準進行評價。將法院案件質效與法官履職行為“掛鉤”，表面是具有高關聯性的評價方法，同時也是將法官履職效果指數化，避免主觀臆斷。但是，案件質效評估指標體系能夠有效運行的基本前提是大數原則，即需要較大的通常以法院為單位的案件數量作為評估基礎。這意味著將評估指標體系直接用于法官個人履職行為考評，從根本上違背案件質效評估機制的基本原理，也異化為對法官審判行為實施行政管理的一種手段。困境之二是重定量輕定性。由于過去多以定性方法評價審執工作，容易出現信息不全、主觀臆斷的問題，導致部分法院對案件質效評估的定量方法過度依賴甚至到了迷信地步，處處強調“數據說話”，唯數據論地看待審判管理活動，對案件質效的認識、管理基本不再使用定性方法，改善審執工作大多要求在數據上迅速體現。定量方法主要關注具體指標的數據結果，展開數據層面的動態分析、橫向比較，定性方法則主要關注數據結果的形成原因，展開涉及實務操作的過程分析、方法比較。對定性方法的有意忽略，反映出“重結果，輕過程”，或者說“重數據，輕實質”的認識問題。尤其值得警惕的是，對定性方法的有意忽略，極易導致對數據表現絕對優化的片面追求。這種急功近利的追求催生了以高效、統一、權威的行政化手段推動審判活動，進而實現提升審判質效的目標，最終使得審判活動超出司法規律的合理范圍。困境之三是重整體輕個案。在當前審判管理視角下，案件質效評估更為關注案件質效整體性的綜合指數反映，與法院外部包括新聞媒體、社會公眾對個別有重大影響案件的關注形成鮮明對比，最終導致案件質效評估結果與法院外部對案件審理效果的感受出現較大差距。一個受到社會公眾普遍關注的案件，其程序適用是否正當、實體裁判是否合乎規則對司法公信的影響，遠遠大于眾多未被關注的普通案件。這意味著，僅從案件質效綜合指數的合成方法上看，案件質效評估對重點個案關注的不足將導致其結論的合理性存在巨大缺陷，不符合通過審判管理提升案件質效和司法公信的制度設計宗旨。困境之四是重內部輕外部。現行案件質效評估體系的主體是法院，承擔此項職能的主要是各級法院的審判管理機構。以審判管理機構為樞紐、上下級法院聯動、輻射法院審執部門的內部評價體系已經建立。評價主體單一性、運行方式封閉性、評價結果內部化是現行案件質效評估體系的重要特征，當事人等外部主體對司法業績沒有發言權。無論多么完美、多么自成一體的內部評價體系，可能只會走向自我封閉的反面，這種自我封閉即為內部管理行政化的體現。外部參與不足也是案件質效評估體系重結果、輕過程的體現。對司法過程的評價，不應只由法院和法官說了算，而應充分考慮訴訟活動參與者的感受和認知。當然，法院外部主體參與司法業績評價的程度和范圍，是與其同法院的關聯度、參與訴訟活動的深度相關聯的，且以不損害獨立審判為前提。

三、審判管理制度的轉型路徑

(一)院長、庭長審判管理制度的轉型與修正

院長、庭長審判管理制度的修正應服從于“審理者裁判，裁判者負責”的要求。審理者裁判與裁判者負責的關系界定中，審理者裁判是前提和過程，裁判者負責是保障和結果。審理者裁判明確了審理者和裁判者的同一性，解決了裁判主體不明、審判責任混同的問題，使裁判者負責成為可能。裁判者負責中的“負責”有兩層含義，一是裁判者對案件實體裁判的做出享有最終裁決權，二是裁判者對獨立做出的實體裁判結果承擔對應的審判責任。第一層含義是對審理者裁判的強調與固化，第二層含義則指向職權明晰、權責一致的審判責任制。如果說裁判者負責的第一層含義與審理者裁判是審判權運行機制改革的訴訟法表達，那么裁判者負責的第二層含義所指的審判責任問題則是審判管理問題，并且是去行政化背景下審判管理制度轉型的主要構成部分。比較而言審理者裁判更容易實現，只需落實訴訟法即可，而裁判者負責即審判責任制的構建則是審判權運行機制改革的難點，亦是審判管理制度轉型的重心，這也是中央決策層把司法責任制作為司法體制改革關鍵的緣由。⑨課題組認為，以審判責任制為核心的院長、庭長審判管理制度轉型應在堅持合議庭獨立審判基礎上，構建合議庭責任制和院長、庭長審判管理責任制，做到權利與義務對等、權力與責任統一。

1.構建權責統一的合議庭責任制

在強化合議庭責任制方面，重點是在合議庭獨立審判的前提下如何防止合議庭審判權不受監督和制約，關鍵在于審判責任與獨立審判的對等以及合議庭成員審判權的平等行使。審判責任與獨立審判的對等依存于審判責任的明晰化，集體負責等同于人人無責，審判責任明晰化的關鍵在于構建結果控制式的權力制約機制。而結果式控制的關鍵在于合議庭成員評議活動的實質化。這是由于庭審與評議是合議庭履行職責最重要的兩個場域，而在與合議庭責任制的關系方面，評議具有更明顯的關聯度，因為裁判結論雖然理應形成于法庭，但最終以一定形式明確表現出來是在評議階段。最根本的策略是對合議庭成員裁判意見適度向當事人公開的結果式控制，使審判責任得以明晰，結果式控制會延伸到行為控制，形成一種倒逼機制，合議庭成員自然會審慎行使審判權，積極參與案件合議而非簡單附和承辦法官意見，再配之于規范的合議規則和裁判文書會簽等制度，合議庭成員審判權就能平等行使，合議庭就會成為真正的實質裁判者。這種平等行使的審判權本身就是對合議庭濫用審判權的制約，就是合議庭獨立審判的內核式保障。合議庭成為真正的審判責任主體，才會成為真正的獨立審判的主體。根據最高人民法院現有規定，合議庭少數意見屬于審判工作秘密不得公開。瑏瑠但訴訟法及法院組織法均未規定合議庭少數意見不得公開。盡管不同法系對合議庭少數意見有不同的傳統，普通法系公開是慣例，大陸法系則視評議秘密為法院獨立的守護神，但近年來呈現逐步融合的態勢。瑡瑏越來越多的大陸法系國家(地區)認為，評議保密原則是對評議過程的保密，而非對評議結果的保密。例如，德國聯邦憲法法院準許法官提出不同意見書，并在裁判中公布表決結果比例。瑏瑢日本1947年制定的《法院法》第11條規定，最高法院各法官必須在裁判書表示自己的意見。瑣瑏臺灣地區判決書雖不公布少數意見，但允許當事人及訴訟參與人在裁判后查閱法官評議意見。綜合各國(地區)做法，大致有三種改革選項。其一，在裁判文書中公開。不能形成一致意見的案件，裁判文書中分別記明多數意見和少數意見，但不必具體言明“某某法官認為”，而使用“多數意見認為”“少數意見認為”的概說方式，這是明確法官裁判責任的依據，也可遏制其他合議庭成員消極履行審判職責，防止“形合實獨”，同時不載明“某某法官認為”，可免去法官發表評議意見的后顧之憂。其二，許可查詢評議筆錄。當事人及其訴訟人、辯護人可在判決作出后申請查閱合議庭筆錄，而不在判決中闡明多數意見及少數意見。瑏瑤其三，許可查詢專門制作的合議庭意見書。法院在合議庭評議后制作統一樣式的合議庭評議意見書，載明“多數意見認為”“少數意見認為”，不具體言明“某某法官認為”，合議庭評議意見書內容不載入判決書，當事人及訴訟參與人可以申請查詢，但不得復制抄錄，同時不得查詢合議筆錄。第三種路徑將查詢主體限定為當事人及訴訟參與人而非在裁判文書中向社會公開，查詢對象為專門制作的評議意見書而非評議筆錄，最大限度維護了評議過程保密原則，又體現了評議結果適度公開要求，可以考慮作為改革的選項。當然，合議庭少數意見公開仍有極大爭議，需要在深化司法改革中進一步研究論證。在合議庭少數意見適度公開還未形成共識的情境下，仍應以對合議庭評議過程的內部控制發揮合議制的內在制約功能。合議庭評議筆錄是合議庭評議過程的客觀記載，可圍繞合議庭評議筆錄建立發揮合議庭內在制約功能的系列制度。首先是合議庭充分發言制度。合議庭成員必須對案件事實、證據采信及適用法律等情況充分陳述意見，禁止僅作同意與否的簡單表態，這種合議庭成員間的對話式評議，是審判權運行的內部公開，是合議庭成員間相互制約的重要體現。其次是合議庭筆錄完整記錄和內部評閱制度。合議庭筆錄應當全面完整反映合議全程和細節，同時建立合議情況內部評閱和專項檢查制度，庭長對合議筆錄定期或不定期事后評閱，督促合議庭全面客觀評議。最后是把合議庭筆錄評閱情況作為合議庭績效評估的重要依據，甚至將其置于同案件質量同等重要的地位，這應當是今后審判管理的重要關注點。

2．構建院長、庭長綜合性審判管理職責

合議庭獨立審判后，院長、庭長的審判管理職責的具體形式是另一問題。最高人民法院《關于切實踐行司法為民措施大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》對今后一段時期院長、庭長審判管理職責的描述是“應集中在程序事項審核批準、綜合性審判工作宏觀指導、審判質效的全面監督管理以及排除不當干擾等方面”。課題組認為，審判權運行機制改革后院長、庭長審判管理職責具有綜合性審判管理職責的特征。綜合性審判管理職責與個案審判管理職責的本質區別在于，其核心應當是實現案件信息對稱，而不是替代和影響合議庭獨立作出裁判。應在三個層面實現對稱。其一，個案信息對稱。主要包括流程信息和質量信息。質量信息主要是被改判發回重審的具體情況、裁判文書差錯情況等質量信息，院長、庭長需要以此作為優化審判指導監督的第一手資料。其二，類案信息對稱。類案信息是對某類案件裁判規則的系統總結，院長、庭長需要在此基礎上履行統一法律適用職責。其三，整體審判運行信息對稱。整體審判運行信息包括指標數據走勢及存在問題、案件質量評查情況、審限管理情況等綜合性審判管理信息，院長、庭長需要在此基礎上解剖案件瑕疵，解決普遍性問題，優化審判資源配置。同時，庭長應是合議庭與審判管理專門機構對稱審判信息的橋梁和紐帶，院長應是合議庭、審判庭與審判委員會對稱審判信息的橋梁和紐帶。

(二)案件質效評估體系的轉型與修正

案件質效評估體系轉型的總體思路是:打造“統籌多元、動態開放”的案件評估指標體系，堅持定量與定性相結合的評估方法，更加關注過程評價和外部參與，去除案件質效評估的行政化色彩。

1．從數據高值型轉向柔性評價型

審判管理的關鍵不在于管理技術有多高明，也不在于管理制度多健全，而在于與審判規律的契合度有多高。瑏瑥如果只是將評估結果作為追求“排名”的依據，就可能出現“唯數據論”等負面傾向，加劇審級關系行政化進而加重法院內部層級管理行政化。應當嚴格區分工作目標考核與案件質效評估，進一步明確案件質效評估指數不應成為法院攀比的對象，作為“體溫計”、“體驗表”的指數不應成為“競價器”、“成績單”。尤其應當高度關注案件質效評估結果的運用，明確禁止將案件質效評估與司法業績評價、法官績效考核簡單對等處理，發揮案件質效評估“評”的功能，弱化和去除“比”、“考”的色彩，評估指數不排名，僅分別通報被評估法院其指數。

2．從定量評價型轉向定量定性結合型

數字會說話亦要實現與數據的對話，與數據對話的過程就是定性評價的過程。相同或接近的案件質量指標，在法院不同的案件數量、人員結構以及糾紛形成態勢面前，有著不同的內涵。反之，當法院間某項指標雖然存在一定數據差異，但此差異不足以證明他們在司法水平上存在實質差距，需要進一步研判。當定量分析中的數據差異居于某個合理區間內時，案件質量可能在定性分析中獲得同等程度的認可。瑏瑦可以說，定量分析使案件質量可量化，定量分析基礎上的定性分析使案件質量具有真正意義的可比性。

3．從內部封閉型轉向法院主導社會參與型

法院的公共性質及其承擔的社會責任，以及司法的民主性，決定了法院評估不能僅由自身來進行，社會信息的獲取、反饋和司法效果的提升都需要外部參與，同時評價主體多元和適度社會化也是案件質效評估去行政化的重要舉措。該評估模式的主要內容是社會公眾評價與法院內部評價相結合，具體而言首先要求評估主體多元并適度獨立，吸納第三方參與，以保證結果的中立性和獨立性;其次要求評估對象廣泛，當事人、律師、政府工作人員、法學教授、上級法院等均可作為信息來源;最后要求評估方法多樣，可通過社會調查、民意測驗等多種方式，定期了解社會大眾對相關法院的滿意度。

4．從結果導向型轉向結果過程并重型

案件質效評估的重結果輕過程，是評價主體封閉和依賴定量分析之果。評價主體社會參與的引入和定性方法的運用，使得過程評價成為可能。應當將目光轉移到訴訟過程中，實現案件質效評估由結果公正到結果公正與程序公正并重的轉變，與當事人、律師成為評價主體相對應，可探索建立法官行為投訴制度，由各級法院審管機構進行統一登記管理并報上級法院備案，監督司法程序的合法性和法官行為的嚴謹性，促進法院和法官樹立程序公正意識。另一方面，案件質效評估結果并非最終結果，僅是過程中的一個片斷，建立評價過程———評價結果———結果反饋———改進提升———再次評估的動態機制，將對結果的關注轉移到動態運行、周而復始的評估過程中來，使結果反饋給法院和法官后成為改進提升以及再次評估的起點。

作者:錢鋒單位:重慶市高級人民法院