高等院校科研經費管理制度改革與創新

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摘要:科技創新是建設創新型國家的基本要求，是我國經濟社會結構轉型升級的核心驅動力。高等院校是我國科技創新的重要主體，但是，高等院校科研經費管理制度已不適應我國科技創新的發展要求，影響和制約了科技人員的創新活力。因此，高等院校科研經費管理制度亟待進行改革和創新，給科研人員松綁，賦予科研人員科技創新的自主權和科研經費支配權，營造良好的科技創新環境和氛圍，開創大眾創業，萬眾創新的新局面。

關鍵詞:高等院校；科研經費；管理制度；改革；創新

一、科研經費使用支出程序復雜

黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略以來，國家、地方及社會高度重視科技創新工作，充分發揮科技創新的引領作用，不斷加大科研經費的投入，高等院校承擔的科研項目和科研經費逐年增加。但是，科研經費的管理和使用過于嚴格，項目負責人必須嚴格按照資金開支范圍和標準辦理支出。即使項目預算內的經費調整，亦應履行一定的審批程序，辦理一定的手續，而且有些預算類別禁止調整。比如，國家自然科學基金資助項目，隨著研究工作的開展，需要改變原來的技術路線，調整變更大型儀器的購買計劃，增加經費的，依據國家自然科學基金資助項目資金管理辦法（財教〔2015〕15號）第二十一條之規定，不得調整。如果需要調整的，應當報自然科學基金委審批。在項目執行過程中，亦要接受頻繁的審計和財務檢查，導致科研人員將大量的時間和精力花費在經費審計、檢查和使用支出等方面。1.科研人員沒有科研經費支配權科研經費是科技創新的核心要素之一，高等院校應當管好、用好科研經費，防止科研經費的濫用和國有資產的流失。目前，無論是縱向項目還是橫向項目經費，項目負責人沒有一定的經費自主支配權。比如，國家自然科學基金資助項目，即使在項目預算總額內進行經費調整，依據國家自然科學基金資助項目資金管理辦法（財教〔2015〕15號）第二十一條之規定，亦應當由項目承擔單位審核批準。再比如，橫向科研項目經費，高等院校一般規定按照技術合同約定經費預算進行使用支出。但是，實際執行時，高等院校不按相關管理規定和技術合同約定辦理經費使用支出，項目負責人無權依據技術合同預算自主使用支出經費，尤其是技術合同中約定的勞務費較高時。例如，2013年，武漢某高校承擔的一項行業課題，批準的計劃任務書中明確規定勞務費支出20萬元，項目已按時結題驗收。至今，項目課題組人員不能獲得該項勞務報酬，仍在等待學校層層審批。極大挫傷了科研人員的創新熱情，漠視科研人員科技創新的勞動價值。

2.科研經費管理制度錯位

高等院校科研經費主要來源于國家及地方政府的科研計劃項目經費，以及與法人、自然人、其他組織通過簽訂技術合同獲取的科研經費。其中國家及地方政府的科研計劃項目經費屬于公共財政開支范疇，高等院校及項目負責人應當按照計劃任務書管理和用好該經費。可是，橫向科研經費是高等院校作為市場主體參與市場經濟活動，服務國民經濟建設，與市場平等主體通過簽訂技術合同，獲取的經費，是科研人員及其團隊代表高等院校履行技術合同的價值體現。在使用支出該類經費時，應當依據雙方技術合同約定進行，并充分體現科研人員的自主權。目前，高等院校在管理橫向科研經費時，嚴格比照縱向項目經費管理規定。尤其在勞務費、會務費、交通費、業務招待費等方面的使用支出，限制科研人員自主支配權。比如，科研人員在履行技術合同時，需要提供所謂的一函三單，其做法完全違背了市場經濟規律。其性質屬于用約束公權力的管理制度限制高等院校和科研人員的市場行為和民事權利行為，導致科研經費管理制度的錯位。嚴重傷害、限制了廣大科研人員參與市場經濟建設的主動性和積極性，不利于我國科技創新事業的發展。

二、高等院校科研經費管理制度的改革與創新

1.科研經費的分類管理

高等院校是我國科技創新的主力軍之一，每年承擔大量的縱向和橫向科技項目，科研經費逐年增加，是高等院校事業經費的重要補充。目前，國家沒有制定出臺關于科研經費管理的法律、法規，各高等院校主要依據或比照《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）、國務院的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）、教育部、財政部《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》（教財〔2012〕7號）等規章、文件精神，自行制定科研經費管理辦法。絕大多數高等院校雖然對縱向科研經費、橫向科研經費進行了分類管理，但是，缺乏合理性、科學性和具體操作性，不利于調動科研人員的積極性，不利于科技創新活動。因此，高等院校應當制定科學、合理的科研經費管理制度。縱向科研經費，是指來源于國家或者地方財政撥款的科研項目經費。經費使用支出必須嚴格按照計劃任務書的預算執行，缺乏靈活性，過于嚴格。因此，國家應當制定更加科學、合理的管理制度，給予科研人員自主創新、自由研究的空間，同時賦予科研人員一定的經費自主支配權。只要在經費預算總額范圍內，國家應當允許項目負責人自主使用、調整科研經費，同時提高間接費用和科研人員勞務費支出比例，不應當禁止項目負責人及課題組人員獲得一定的勞務報酬。高等院校亦不應當另行限制項目負責人使用科研經費的自主權，包括勞務費、差旅費、住宿費等的報銷支出。橫向科研經費，是指高等院校與法人、自然人、其他組織經過友好協商，簽訂技術合同而獲取的項目經費。其性質不同于國家、地方政府資助的項目經費，不屬于公共財政預算撥款，是平等主體之間的有償技術交易活動，是高等院校及科研人員智力勞動價值的體現，屬于市場行為。其科研經費的管理、使用應當有利于技術合同的履行。第一，技術合同有明確經費預算規定的，應當按照合同約定使用支出相關費用，充分體現意思自治原則，亦是國家法治建設的基本要求。即使雙方在技術合同中約定的勞務費、差旅費較高，高等院校應當嚴格遵守雙方簽訂的技術合同，允許項目負責人及其團隊人員在技術合同約定的額度內自主發放津貼和勞務費并負責繳納個人所得稅。高等院校不得背離契約精神，予以限制。第二，技術合同沒有約定經費預算的，高等院校應當制定相關規定，參照技術合同的學科、領域、性質、類別、金額等，體現科研人員自主創新的勞動價值，明確劃出一定比例的經費額度，由項目負責人自主支配。比如，大數據、計算、分析、設計、咨詢、人文社科、純數理類的科技項目，其經費構成主要包括勞務費、交通費、會務費等，一般沒有設備儀器、試制、加工、材料等經費開支。因此，應當允許項目負責人大比例自主支配勞務費，才能充分發揚科研人員的主人公精神，使廣大科研人員發揮積極性。

2.科研結余經費管理

結余科研經費是指高等院校承擔的縱向或者橫向科研項目結題或者驗收后剩余的經費。縱向項目結余經費的管理，按照《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）以及《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號）之規定，課題結余經費應當按原渠道收回科技部或相關主管部門，由科技部或相關主管部門按照財政部關于財政撥款結轉和結余資金管理的有關規定執行。但是，該規定過于絕對，缺乏科學性，采取一刀切，不符合科學研究的客觀規律。首先，相關主管部門應當聘請專家組，對照項目（計劃）任務書，對科研項目的執行情況進行評估、評議，得出客觀公正的評估、評議結論。其次，依據評估、評議結論，決定是否收回結余資金。第一、取得重大原創性成果或者有重大理論創新的項目，需要繼續開展研究工作的，不應收回結余資金，而應當實施滾動計劃，繼續追加經費支持。第二、對于完成任務目標較好的，其結余資金全部留歸項目承擔單位使用。第三、因客觀原因導致研究項目失敗，應該寬容科研失敗，只收回其結余經費；第四、因項目負責人主觀原因，導致項目不能結題或者不達標，其結余經費應當收回，同時作不良誠信記錄。橫向項目結余經費的管理，高等院校主要依據教育部、財政部《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》（教財〔2012〕7號）等文件規定，納入學校事業性收入，并由學校財務統一管理和核算。項目負責人及其團隊使用支出結余經費，比照縱向項目結余經費管理，規定過于嚴格，限制過多，支出報銷程序繁雜，科研人員沒有自主權和支配權，挫傷了科研人員的積極性。因此，高等院校應當對橫向項目結余經費切塊管理，按照切塊的比例和額度使用支出。首先，鼓勵科研人員利用結余經費購買科研儀器設備，增強和改善科學研究活動的物質條件。其次，支付參與科研活動的研究生、博士生以及聘請的技術人員的勞酬。再次，按照結余經費總額，劃出一定比例的經費，由科研人員自主支配，不附加任何前置和限制條件。例如，2016年5月，武漢大學出臺的《武漢大學橫向科研經費管理辦法（試行）》文件明確規定項目結題后，由學校科研管理部門對結題情況進行考核，考核合格的，可向課題組發放不超過結余經費70%的績效獎勵。該文件的出臺是全國高等院校科研經費管理制度的重大突破，亦是科研經費管理制度改革的積極探索。

3.建立健全科研經費的監督管理機制

目前，高等院校管理科研經費，主要實施事前管理，依據國家相關科研經費管理制度和文件，制定嚴格的經費管理使用辦法，尤其在差旅費、會務費、業務接待費等方面，簡單比照國家機關和公務員的相關規定進行管理，而且設置各種限制條件。因此，高等院校迫切需要制定有利于科學研究、科技創新以及調動和發揮科研人員創新積極性、體現其智慧勞動價值的監督管理機制。第一，無論縱向項目還是橫向項目，只要計劃任務書或技術合同中有經費預算的，在預算范圍內，項目負責人可以自主調整、使用經費，不得以內部規章制度進行限制。第二，計劃任務書或技術合同中沒有經費預算的，劃出一定比例的經費，由科研人員自主支配，使用支出范圍包括勞務費、績效酬金、差旅費、燃油費、接待費、會務費、學術交流費等，單位只對票據的真實性、合法性進行審核，只要在該經費比例額度內，不得設置禁止性規定。比如，有的高等院校明文規定禁止科研人員自駕車從事科研活動，對其交通費、燃油費不予報銷。該禁止性規定，無視我國已進入汽車社會時代，不符合市場經濟的效率原則，混淆了科研人員的科研活動與公務員的公務活動。其實質是將科研人員的民事行為等同于公務員的行政行為。第三、科研經費的外撥，計劃任務書或技術合同規定外撥經費的，依據其規定。按照規定的外撥經費額度、撥付方式、開戶銀行和賬號等條款辦理。計劃任務書或技術合同沒有規定外撥經費，但是，確實需要其他單位予以配合完成的，應當按照審批程序，簽訂技術合同；超出一定額度的，應當按照《中華人民共和國招投標法》進行公開招標，擇優選定合作單位。避免通過簽訂虛假合同等方式將科研經費轉撥、轉移到利益相關的單位或個人，損害國家利益和高等院校的合法權益。目前，高等院校科研經費管理制度已落后于科技創新時代的發展潮流，不利于科技創新、科技成果轉化，不利于科研人員發揮創造性勞動。因此，高等院校科研經費管理制度應當進行改革和創新，改變管理觀念，改變管理方法，由事前管理，轉變為事中事后管理。積極主動適應市場經濟發展的需要，充分發揮市場配置科技要素的決定性作用，賦予科研人員對科研經費的自主支配權，尊重科研人員的主體性價值，努力開創創新驅動發展戰略的新局面。

作者:江世國 余楊 單位:武漢大學科學技術發展研究院

參考文獻:

1.國家自然科學基金資助項目資金管理辦法.財教〔2015〕15號.

2.教育部、財政部.關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見.教財〔2012〕7號.

3.余延滿.合同法原論.武漢大學出版社，1999.4.崔卓蘭.新編行政法學.科學出版社，2004.