國內排污許可管理制度的不足及改進

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摘要：排污許可制度是固定污染源管理的核心制度，是推動環境保護與治理的基礎制度，也是改善環境污染現狀的重要措施，在污染源控制和環境治理方面具有十分重要的意義。我國的排污許可制度起步較晚，不可避免地存在配套法律法規不夠完善、公眾參與度較低等問題。本文對比國內外排污許可制度的差異，借鑒國外的優秀經驗，結合國內現狀和個人實踐經驗，從多個方面反思國內排污許可制度的不足并提出一些建議，以期改進排污許可管理制度。

關鍵詞：排污許可；污染源；環境治理

從“十三五”時期開始，政府在法律法規和政策方面開始全面推行排污許可制度，2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》、2014年修訂實施的《中華人民共和國環境保護法》等相關法律法規均進一步強調排污許可制度[1-3]。《排污許可證管理（暫行）規定》和《排污許可管理辦法（試行）》的出臺規范了排污許可證的申請、核發、執行等行為，使其穩步推進，排污許可制度日漸成熟。但是，我國排污許可制度起步較晚，需要參考國外較為成功的經驗，我國排污許可制度在法律法規政策、公眾參與度、許可證的發放以及發證后的監管等方面仍然存在諸多不足。與國外成功經驗比較，國內雖然起步較晚，但也有多年的實踐經驗，我國排污許可制度更適合國內的實際情況，也有優于國外的經驗。

1排污許可制度的法律法規和政策分析

整體上講，目前，我國排污許可制度仍處于不斷發展和完善的過程中。自建立以來，我國一直堅持落實排污許可制度，但國家層面的立法仍然比較緩慢。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》進一步強調了排污許可制度，這才從國家立法層面確定了排污許可制度的法律地位。隨后，《排污許可證管理暫行規定》和《排污許可管理辦法（試行）》相繼出臺，進一步確定了排污許可證的實施方向，但是其仍屬于框架性的指導文件，對于具體的實施方案仍缺乏明確的指導，系統操作性不強。1.1排污許可制度的核心地位沒有凸顯務。排污許可制度是污染物的預防和治理相結合的制度，始終貫穿于企業污染物排放的事前預審以及事后監督和違規處罰。在當前的環境管理體系中，環境影響評價系統、排污許可證系統、污水收費系統等間缺乏合理和有效的連接，給企業的管理和監管部門的監督造成了很多的限制。1.2法律法規的不完善務。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》進一步在法律法規層面確定了排污許可制度的地位，但是從行業頂層設計看，尚未有關于排污許可制度的專項法律法規，這就導致排污許可制度在實施、推廣和改革的過程中缺乏統一的指導，雖然《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》都對排污許可制度進行了規定，但由于不是具體的關于排污許可制度的法律，這些法律法規沒有提出具體的排污許可制度操作規則，尤其是對于拒絕接受排污許可制度的限制。與此同時，由于法律法規的限制，地方生態環境部門的監管也存在難題，對于污染物的無證排放和不按許可證排放，生態環境部門難以做到有效的監管和威懾。1.3完善排污許可制度相關法律法規務。國外的排污許可制度起步早，運行較成熟，法律法規比較完善，能夠實現不同行業不同污染源的精細化管理，并且能夠落到實處，確保企業嚴格執行。國內的排污許可制度雖然起步較晚，但是也有十多年的實踐管理經驗。我國要借鑒國外的經驗，并且結合自身的實踐經驗，加快推進排污許可制度專項法律法規以及配套指導性文件的出臺，進一步明確排污許可制度的核心地位，明確不按證排放甚至無證排放的法律責任，加大處罰力度，對于監管部門的執法范圍做出明確的規定，對于企業在排污許可制度中的法律責任和義務做出明確的規定。1.4使用第三方咨詢服務，幫助企業更好地實踐排污許可制度務。隨著我國大力推動環保產業化發展，環保產業的市場化程度不斷加深，第三方咨詢服務也逐漸成為企業在環保方面的最佳選擇。例如，近年來，環保管家服務逐漸火熱，在排污許可制度的實施過程中，第三方咨詢服務機構在企業培訓、資料審核等方面提供技術協助，能夠更好地為企業解決法律法規認知程度不足、不夠重視的問題。建議通過相關政策引導第三方環保咨詢服務機構進入排污許可領域，加快培養排污許可制度第三方服務市場。

2排污許可證的分類與發放

2.1國內外排污許可制度的差異務。國內的排污許可制度采取綜合許可管理的形式，即一個排污許可證同時規范排放單位在大氣污染物和水污染物的排放，該管理方式的適用對象為《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的企業和其他生產經營單位。對于排放量大、污染程度高的單位，展開排污許可證重點管理；對于排放量小、污染程度低的單位，可進行排污許可證簡化管理；對于名錄之外的單位，則不需要申請排污許可證。國外則實施單項許可證制度，大氣排污許可證和水排污許可證是單獨發放的，每一類又有細致的分類，大氣排污許可證以空氣清潔法律為基礎又分為建設許可證、運行許可證、酸雨許可證，水排污許可證又可分為個別許可證和一般許可證。排污許可證的發放并不是生態環境部門單獨的行為，必要時需要其他相關利益方參與[4]。排污許可證發放方面，國內外的主要差異體現在，國外按照企業排放污染物的種類頒發具體的排污許可證，而國內主要為一證統籌管理，并且主管部門單一、其他各利益相關方參與度不足。國內排污許可制度起步較晚，相關法律法規尚需完善，隨著經驗的不斷積累、法律法規的不斷完善，國內的排污許可制度會趨近完善，越來越符合國情。2.2公眾參與方面差異務。國外在排污許可證發放過程中有一個對外宣傳的過程，包括污染源相關信息公告、收集民眾對項目的評議、對公眾意見進行回復和解釋等，必要時需要舉行聽證會，讓公眾廣泛參與。國內排污許可證核發有兩個階段，需要對公眾開放監督。企業申請排污許可證前，需要將企業信息在全國排污許可信息管理平臺公示5個工作日。另外，排污許可證核發完成后，排污單位的信息會在全國排污許可信息管理平臺長期公開，公眾可以隨時通過該平臺查看企業信息和排污許可證相關信息。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》特別完善了公眾參與部分，規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，還在法律法規層面強化了政府和排污單位信息公開在排污許可相關工作中的意義，同時大幅度提升了公眾參與在排污許可制度中的地位。生態環境部門以及負有環境監督職責的部門應當依法公開環境質量、環境監測、突發環境事件以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。排污單位需要將主要污染物的名稱、排放濃度、排放方式、排放總量，超標排放情況以及污染物防治措施建設和運行情況等內容向社會公開，并且主動接受社會及群眾的監督。若發現排污單位存在違規違法排放行為，相關組織和個人可以直接向當地生態環境部門或環保監督執法部門舉報，甚至向人民法院提起訴訟。在國內法律不斷提升公眾在環境決策中的作用的同時，公民的環境保護意識、維權意識不斷提高，對居住環境的關注度也不斷上升。在排污許可申請到發證以及發證后監管的過程中，公眾都能夠參與監督、建議，甚至能夠影響決策，實施效果也很明顯。國外的公眾參與方式雖然給了公眾更加多樣的、更加便捷的參與方式，但是嚴重制約了項目的開展，并且容易導致同樣的問題甚至是不重要的問題反復需要跟公眾解釋，耗費了社會資源。國內的做法在法律法規意義上賦予了公眾參與環境保護問題的基本權利，今后在執法過程中可以更加公開透明，公眾環保意識提升，也會反過來促進環境保護執法過程的改進，只有公眾和環保監督部門共同參與排污許可制度，才能真正起到監督排污單位的效果。

3排污許可證的閾

3.1國內外排污許可證閾值核算的差異務。國內外污染源排放量的計算方法基本一致，均是采用單個污染源的最大允許排放限量。這些排放限量都是根據原料用量、產量、工藝流程、生產設備、污染控制設備的污染物去除效率等信息，結合當地的排放標準，使用某種計算方法（如排放因子法、物料平衡算法等）進行計算。污染物排放量的具體計算方面，國內使用的方法大同小異，基本采用上述國外算法。國內外均針對有組織排放源進行核算而后頒發排污許可證，都沒有對無組織排放、風險事故狀態以及非正常狀態進行污染核算。3.2國內外排污許可證排放閾值的差異務。每個企業的每個污染源設置允許排放的上限，在這點上，國內外基本一致，只要不超出上限即可，否則生態環境部門按照相關法律法規進行處罰。國外的做法是，監管時并不強迫排污單位使用治污技術來滿足污染物控制限值要求，但是允許排污單位通過削減排放水平的手段達到最佳技術所能實現的程度。國外會根據不同行業的工藝、污染物量等因素的不同來制定不同的限值。國內的做法是在統一的法律法規框架下，不同的排污單位和行業允許排放的污染物總量一致。國內對污染物排放總量有限值，對每一個污染源排放量也有限值，國內采用的是年排放量限值。在編制排污許可證時，除了限制年排放量以外，國外還會計算單日最大排放限值和單月最大排放限值，選取最為嚴格的限值作為企業應該遵循的排污許可證限值[3]。

4排污許可證發放后的監管

4.1企業完善自我監管機制務。企業是排污的主體實施者，同時也是污染物帶來的環境影響的主體責任方，有責任控制、減少污染源，保證污染物的排放行為合法。為此，企業應主動建立自我管理機制，根據本行業的《排污許可證申請與核發技術規范總則》（HJ942—2018），自覺遵守許可證的要求，通過自行監測、臺賬記錄以及信息公開等行為，實現企業的自證守法。4.1.1自行監測務。排污企業應該按照本行業的《排污許可證申請與核發技術規范總則》（HJ942—2018）來確定生產過程中的排污環節、排放口數量及位置、污染物類別以及排污許可限制等要求，制定適合自身企業的監測方案，然后委托第三方監測機構根據企業自行監測方案定期開展監測工作，安排專職人員定期對監測結果進行整理、分析和統計，企業需要對監測結果的真實性、準確性和完整性負責。4.1.2臺賬記錄務。企業環境管理臺賬需要真實完整地記錄企業的基本信息、生產設備運行信息、污染物產生信息以及污染治理設施運行信息等，人們要保證記錄臺賬信息的準確性和完整性。4.1.3報告執行務。持有排污許可證的單位，應按照規范提交季度報告和年度報告，報告的內容至少包括排污單位的試劑排放情況以及達標分析，還包括污染物治理措施的運行情況等內容。4.1.4信息公開務。排污單位應按照《排污許可證暫行管理辦法》的規定，公開監測數據，接受公眾監督。排污單位應按照排污許可證規定的內容將季度排污執行報告和年度排污執行報告定期主動在全國排污許可證信息管理平臺上填寫并且公示。4.2政府層面的發證后監管務。排污許可證頒發后，企業是否按照排污許可證規定的限值進行污染物排放，國內外都存在監管不到位的情況。許可證的申請人有責任、有義務確保提交的許可證申請材料真實可靠，監管機構有權在許可證頒發之前和頒發之后的任何時候，甚至可以不提前通知的情況之下進入工廠，獲取相關應受監管的信息，如果企業拒絕進入或者拒絕提供相關受監管信息，則被認為違規。監管的過程是相互的。排污企業對于監管機構也有監管的權利，應該受到公平對待，如果監管機構越權，排污單位有申訴的權利和渠道。在這個過程中，公眾扮演著監管者的角色，有權了解不涉及商業秘密的污染源和監管機構信息。目前，國內的排污許可制度還處于許可證核發階段，證后監管工作存在技術力量薄弱、監管責任不清晰等問題。一個更好的排污許可管理制度應該關注流程、工藝和內部運作，即不僅僅要在發放后監管，更要在技術上進行支持，企業在更高的環境標準要求下會自我更新，市場會幫助政府淘汰掉高消耗高污染的落后產能，合理的技術標準和強硬的監管手段并舉，才是排污許可證發放后監管的正確措施。排污許可證的證后監管是一個長期的復雜過程，需要政府從頂層設計著手，健全證后監管的法律法規，明確監測部門和執法部門的職責范圍。另外，要有機結合“日報月報平臺、一企一檔、在線監控、環保信用評價”等污染源管理系統，形成證后監管、執法的閉合管理模式。4.3第三方環保咨詢服務助力企業排污許可務。需要監管的排污單位涉及范圍較大，無論是企業本身還是政府監管部門都存著人力物力不足、技術水平有限的問題，很難實現有效的監管。當前，企業的自行監測受技術水平的限制，多數中小型企業難以承擔昂貴的環保投入，最終導致多數排污單位的自我監管流于形式，很難落到實處。隨著我國環保產業市場化程度的加深，選擇第三方咨詢服務機構成為企業落實環境保護的最佳選擇。要為企業，特別是中小微型企業提供環保管家服務，這是目前中小微型企業的最佳選擇。政府應制定相關政策，引導一些有能力、有資質的大型環保企業進入排污許可領域，為中小微型企業提供技術咨詢服務。

5結語

目前，中國正處于環境管理體系的改革階段，建設以排污許可證制度為核心的固定污染源排放監管體系，對于加強環境治理具有重要的意義。隨著排污許可制度在全國范圍內的推行，越來越多的經驗被積累，相關法律法規日趨完善。而排污許可證發放后的有效監管，需要政府和全社會提供更加有力的技術支持，確保排污許可制度能夠有效地實施。未來，政府、排污單位、第三方咨詢服務企業、公眾要一起參與排污許可制度建設，提供更加有力的技術支撐、更加全面的政府監督和社會公眾監督，使得排污許可制度作為排污單位日常環境管理的重要措施，充分發揮排污許可制度的作用。在環境執法中，要充分利用排污許可證、規范證后監管，充分發揮社會公眾監督的作用，依證監管和督促排污單位建立并完善環保管理機制，保證企業承擔自身應負的環保責任，提高企業的環境管理水平。

參考文獻

1倪雯倩，陳新濤，徐加偉，等.排污許可證制度在環境管理中發揮重要作用[J].環境與發展，2018，30（12）：223-224.

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4周衛，郭少青.排污許可管理立法的國外經驗和中國方案[J].湖北經濟學院學報，2019，16（11）：87-90.

作者:吳愛琴 呂璠璠 單位:上海清寧環境規劃設計有限公司