我國環境規制的失靈及治理

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一、基于治理結構、行政績效、產權安排與環境治理失靈的分析

我國環境規制的主體是國家環保部及地方的環境管理部門。政府進行環境規制的主要目的在于糾正企業、組織和個人行為給環境所帶來的外部性。治理是一個上下互動的管理過程,它主要通過多元、合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理,其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所關注的主要問題是,如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益,如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求[2]。威廉姆森在《治理的經濟學分析:框架和意義》中將治理概括為一種組織制度設計,其功能是用來弱化組織內部某種沖突,減少交易成本,進而使組織處于有效運轉狀態。環境的治理結構不僅包括環境規制機構內部權力的運作關系,也包括環境規制機構外部的權力關系。具體來說,環境的治理結構體現了環境規制機構內部組織關系以及環境規制機構與企業、公民的組織關系。我國環境規制機構包括中央環境管理部門和地方各級環境管理部門。1982年中央的環境保護局還只是城鄉建設環境保護部下屬的機構,直到1988年,國家環保局從原國家城鄉建設環保部獨立為國務院直屬局。1993年,升格為副部級直屬局。1998年,升格為正部級直屬局,更名為國家環境保護總局。2008年環境委員會和國家環保局統一到環境保護部,從而使中央環境保護部直屬國務院,環保部門由政府直屬機構進入"內閣"序列,并被賦予環境政策、規劃和重大問題方面更多的統籌、協調職責,使環境保護部門參與宏觀決策能力得到了加強。但是相對于其他"強勢部門"來說,其在決策中的話語權和統籌協調能力方面還處在相對的弱勢地位。而且我國的環境規制體制是雙重的管理體制,容易造成權力分散、功能弱化:一是中國的地方各級環保管理機構在業務上受國家環保部的領導,但是作為一個職能部門,其真正的管理領導權屬于本地各級地方政府,尤其是各地環保局的人事任免和財政來源都完全依賴各地政府。這就使得地方的環保部門在行使其正當權利時無法避免當地政府的領導、干預和影響,環保機構的權威性、執行力受到嚴重弱化;二是各部委的環境保護部門屬各部委管轄,同時又受中央環保部的管轄。中央環保部最初的級別低于管理生產的中央各部,后來才被提升為正部級,但是受中國行政化的影響,中央環保部不能對屬于同一行政級別的省或者其他部委有約束力的命令,因此,省級政府有可能避免中央環保部的規制。許多在經濟發展上占優勢的部門可以控制著環保部門的權力,導致了環境規制不力以及政策重點上的沖突以及紀律和協調上的缺乏。例如,我國的水利部、農業部和各城市建設局都能控制環保機構,導致環境規制機構處于無真正實權的地位。又如,我國地方政府的環境保護職能,一般分散在發改委、環保、林業、水利、交通、國土等多個部門,分管部門之間關系不明確,環保部門"統一監督管理"的職能在很大程度上被分解和架空,而且造成環境治理上相互推諉;三是盡管國家環保部可以提出議案并草擬法規,但是它缺乏強迫執行的權力,懲治環境污染的企業和個人還必須依靠司法機關執行。但是我國司法機關缺乏嚴重的獨立性。雖然根據憲法規定,任何行政機關、政黨、社會團體和個人均不得對檢察院的檢察工作和法院的審判工作進行任何形式的干涉。但是,在實際工作中,我國黨組織往往可以操縱司法機關的司法權。和西方國家法官任職的終身制不同,我國的司法機關組成人員都有一定的任期,接受黨委組織部的考核與任命,而且在經費預算上,司法機關嚴重依賴各地政府。因此,司法機關的獨立性大打折扣,造成事實上司法機關接受黨委的領導。同時各級政府也能干預司法程序的現象,也使得司法人員對審理具體案件的責與權相脫節,對人大機關的負責機制弱化,致使司法機關的權威下降,法律的尊嚴受到不同程度的損害;四是環保部內部職能交叉的問題也同樣存在。比如環境監察局與污染控制司之間交叉的職能較多。例如,污水治理再利用問題,這根本不是環保部門職責范圍的事,但目前環保部門不得不拿出很大的精力來做。再比如,淘汰落后的產業和高能耗、高污染企業,本由發改委管的事,但這也推給了環境保護部去做,這使得環境保護部力不從心,執行力弱化;五是環保部門內部的人事制度也存在很多弊端。比如地方基層環保部門員工不僅受基層單位管轄,而且他們所擁有的人事編制以及財政工資屬于省級政府的管轄。由于省級政府缺乏對基層員工執行情況的有效信息,加之干部終身制的弊端,地方基層環保部門員工的財政工資來源于省級政府,因此,基層環保部領導也無力對一線環保職業人員的不作為施加決定性的影響;另外,環境規制機構權力分散,行政權力地區分割使得生態環境整體性與跨區域性的矛盾十分突出。生態環境具有整體性、聯系性的特點。但是我國由于缺乏對環境問題的整體認識,不同的生態因素分開管理,甚至同一個生態要素又被分割成許多片。例如,中國的地表水的開發利用歸水利部管理,地下水歸地質礦產部管理,海水歸國家海洋局管理,大氣歸國家氣象局管理,水污染歸國家環?？偩止芾?城市和工業用水歸建設部和各有關工業部管理,農林牧漁業供水歸農業部和國家林業局管理。這種"九龍治水"的局面是中國行政化分割生態環境整體性的一個縮影,使得環境規制機構各自為政,權力弱化,很難采取一致行動實現生態環境質量的總體目標[3]73。對于一些跨行政區域的環境資源,如跨區域的河流、湖泊等在環境容量的使用上存在競爭性與較強的外部性,相鄰地區的地方政府官員都希望本地經濟快速發展,而將環境污染轉嫁給相鄰地區,使得一些地方政府對本轄區的一些企業放松環境規制,對污染環境的企業處罰過輕,這是我國跨區域的環境污染往往比非跨區域的環境污染嚴重的一個直接原因。環境屬于公共物品,環境產權屬于公有的,人人享有平等的、無差異的所有權,因此很容易導致下例弊端:第一,公共產權很容易導致公地悲劇和集體行動的困境:一是由于我國社會組織化程度低,就居民個人而言,環境維權成本太高,而分攤在個人身上的得益太小,多數民眾沒有足夠的動力聯合起來維護環境權益;二是大多數環境污染對人體的影響是漫長的、間接的、隱性的,多數民眾對優美環境的重要性認識不足;三是普通民眾的臣民思想和維權方面的"搭便車"心理,更加弱化了環境維權意識;四是我國缺乏社會組織維權有力的激勵機制,諸如組織培育、信息共享、資金資助、舉報獎勵、法律救濟保護等激勵機制缺乏。第二,環保官員的晉升缺乏民主的選拔機制和有效的民意監督機制,很容易導致污染企業與環保官員的合謀,忽視社會民眾的環保訴求。一方面地方政府可以向污染企業收取排污費和罰款以應付中央環保部的減排任務;另一方面,地方政府又可以放松環境規制,將企業生產過程中的環境污染這一外部成本轉嫁給當地居民承擔。因此,環境資源如何使用,在缺乏民意、非政府組織的約束下,官商勾結合謀的可能性很大[4]。我國中央政府對地方官員的政治績效的考核長期以來是以"GDP"的增長速度為主要標準,忽視了環境指標、社會指標和人文指標的考核;而且這種高度集權的科層規制結構,也缺乏公民、利益相關者和獨立的環保專家對環境規制績效考核所能發揮的應有作用,更會助長環境規制的失靈;中央環境規制機構對地方環境治理績效的信息不對稱以及規制成本過高、規制技術和規制法律的缺失,也加速了環境規制失靈。在我國現階段,科技水平還不能對經濟發展起關鍵的推動作用,經濟發展還是過多依靠資源的高投入來推動,地方經濟發展在"GDP"片面的政績驅動下很難與環境保護齊頭并進。我國在1994年實行分稅制,事權下移,財權上移,財政上實行包干,國家財政轉移支付比例按照與地方項目成正比的配套政策。地方有了較大的經濟發展空間,而且地方政府隨著公共服務支出的擴大,原來的稅源捉襟見肘。尤其是落后地區,由于所得國家項目相對較少,使得所得的國家財政轉移支付更顯不足。因此無論發達地區還是落后地區,地方政府都有強大利益驅動而不惜環境的代價來發展經濟以擴大稅收。而且強化環境規制,加強環境治理,需要本屆政府承擔環境規制的巨額直接成本,以及因本地經濟的發展減緩導致財政收入減少從而使政府官員政治晉升無望的隱性成本。在缺乏民意監督和全面地對官員政績考核的情況下,地方官員的政績往往以"GDP"論英雄。因此,地方政府熱衷通過招商引資等方式來做大地方"GDP"以撈取個人的職位晉升,而很少顧及一些高污染項目或應該被淘汰的產能對環境所造成的破壞。由于地方的環保部門是受地方政府領導的,往往會給地方政府的這種行為大開綠燈。我國公有產權的壟斷與監管的無力更進一步加劇了環境規制失靈。產權制度是制度集合中最基本、最重要的制度,是影響經濟運行績效的重要因素。而我國土地、礦藏等資源產權和環境產權都屬于公有產權,加之民眾對公有產權監管和影響有限,使得公有產權缺乏有效地運作,導致社會財富浪費、資源消耗,加速了環境生態的破壞?？扑?1960)在《社會成本問題》提出產權制度的重要標準是交易費用標準,產權的界定和實施是與效率聯系在一起的。清晰界定產權可以節省交易費用:一是明確了不同產權主體的權利、責任邊界,使權利與責任對稱,從而建立起有效的激勵和約束機制;二是外部性的內部化減少了外在成本;三是減少了交易的不確定性[5]358。產權安排和所有制關系一樣都是社會的各個不同主體、不同利益集團對資源的占有、使用、收益和處分的經濟關系。公有制作為一種產權安排和私有產權一樣在法律意義上都是清晰的,但是由于事實上界定產權的困難,對公有產權的保護、監管的不足,主要表現為對公有資產的短視、非效率使用和各種盜竊與掠取。諾斯也認為,在哪里測量資源的成本高,哪里就會有公共產權。遺留在公共領域的資源引起追租行為,其結果是"租值消散"。張五常(2002)也把公有制較差的經濟績效歸因于交易成本過高。公有產權表現出的低效率,首先是產權的高度集中導致了信息的集聚,高昂的信息成本限制了資源向有效率利用的方向轉移。政府的有限理性和政府與企業間的信息不對稱使信息的取得和利用更為困難;其次公有產權加大了監督的困難也使得委托成本過高。公有產權的人,代表著整體利益,同時又是自利的"經濟人",在其行政的過程中,很容易發生尋租行為[6]408409;由于公眾組織成本和監管政府成本太高,而且公有產權使得民眾存在搭便車心里,加之國有產權治理機制的不完善以及民主機制的不足,更使集體監督失靈。另外人受政治生涯有限和政策易變的影響,也容易利用殘缺的監督機制而牟取私利。

二、完善環境治理績效的路徑選擇

(一)完善環境規制機構的治理結構,增強環境規制機構的獨立性和權威性

(1)我國環境管理機構要保持獨立性和高度的權威性,就必須使環保法律授權和組織保障能不受部門利益和地方政府干擾,能充分代表民意和優美環境生態發展的要求,獨立地實行環境規制。根據先進國家提高環境保護機構權威性的經驗,環境保護機構負責人一般都是政府和內閣成員。如日本環境廳長官為國務大臣,該大臣兼任內閣有關環境問題的大臣會議主席,直接參與內閣決策;美國環保局長亦進入政府內閣,并對總統的決策產生直接影響;法國環境部的規格亦相當高,其職責由極具權威的環境部長履行[7]。而且這些國家的民主的選舉制度保證了選民對政府與議會的監督,也保證了當選的內閣成員對選民負責,議會制定任何政策,民眾可以去聽,媒體往往會對立法機關的環境政策過程進行深入細致的報道以使人民有徹底的知情權,從而保證選民對環境規制行使終極的權力。職業行政人員更多在公民參與環境治理時發揮專家的咨詢、引導的作用。威廉姆森也論證了環境規制受立法、司法和行政的影響,環境規制的成功需要立法、司法和行政機關形成有效的權力約束制衡機制、民意監督機制和專家咨詢機制。我國環境保護部雖然已經成為國務院的直屬部門,但是由于我國決策、行政、司法之間的權力約束和制衡機制還很不完善,難以避免官僚集團結成利益同盟,干預司法的現象。因此,要保證環境規制權威首先必須保證我國司法的獨立性和權威性,使它免受行政權力和立法權力的干擾。司法獨立原則是社會正義的象征,是社會公正的最后一道防線。司法公正是我國法治精神的內在要求,而司法公正必然要求司法獨立。司法獨立是構建社會主義法治社會的前提。我國中央法官也可以仿照西方一些國家實行終身任職,其經費獨立預算,直接對人大負責和人民負責,這樣可以保證環保執法的獨立性;其次我國全國人民代表大會作為最高的立法機關,要強化環境保護部在環境政策、環境規劃和重大環境問題方面的參與權和話語權,突出環境政策等職能,同時要加強環境規制法律的宣傳和透明度,以便能制定反應各地和各階層民意、完備的環保法律和法規;再次,環保部也應該在組織上和經費方面保持獨立性,加大對環保人員的技能培訓,以提高環保職業人員的業務能力,高效、權威地執行環境規制政策,避免"強勢利益部門"干預環保部門執法行動。環保機構的設立不僅要有科學的組織保障,即環保部門有充分的財力、技術、人員保障,同時也要考慮提高每個環保行政人員的執行力,消除同一環保干事所受的雙重領導從而影響執行力的現象。例如,江蘇省各市的環保部門員工的編制來自江蘇省政府,但是他同時受各市的環保部門的領導,這樣有可能導致市級環保部門員工不聽市級環保部門領導的命令。因為環保職業行政人員會認為既然我沒有拿你的工資,當然可以不聽你的命令。具體做法可以這樣:我國地方各級環保規制機構的編制可以由中央環境部統一核定,實行垂直領導,環境規制職業人員的人事任免權由上級環保部門依據民意和科學的績效考評結果決定,與地方政府脫鉤。(2)提高環境規制機構的整體性和協調性,加強重點領域環境監管。環境整體協作治理的成功取決于權威、平等的、協調合作機構的建立;取決于是否形成有效的激勵機制和約束機制以達成決策共識;同時,取決于環境法律是否完備和議程的信息是否公開透明,以接受民眾的監督;公民、非政府組織和環保部門是否通力合作、齊心協力共同對環境污染實行監管。例如,加拿大為推動環境治理跨部門合作而專門設立了環境部長理事會(簡稱CC-ME)。它由聯邦、10個省和3個大區的共14位環境部長組成,每年定期討論環境問題,并就相應對策進行磋商。CCME各成員之間的關系完全平等,包括聯邦環境部長在內的14位成員每年輪流當值理事會主席。CCME擁有秘書處、管理委員會等日常工作機構,它們完全中立,為成員和下設的各種專門委員會提供服務。CCME的主要職能有四個方面:作為對話機構,對重大環境事件進行磋商、協調;作為決策機構,采用政治協議的方式通過相應環境政策;作為論壇平臺,分享環境領域的信息和研究進展;作為協會組織,制定環境領域的原則、規章和標準等。理事會的議題、議程、協議等內容全部向社會公開,通過不斷磋商和妥協,消除理事會各方的分歧,而且接受民眾、黨派和各社會團體、非政府組織、大眾傳媒的參與和監督,因此所達成的協議一般能得到有效落實[8]。我國政府也可以借鑒加拿大在環境整體合作治理的經驗,加強環境政策、規劃和重大環境規制問題的統籌協調,強調跨部門、跨地區、跨流域環境規制的整體性和協調性,有效落實責任機制;同時要突出從源頭上預防、監管環境污染和環境破壞的責任,明確規劃環評、區域限批等職能;建立和健全環境監測和預警機制,解決長期困擾環境工作中監測、信息等職能交叉,責任弱化等問題。(3)發揮非政府組織、公民、企業在環境治理中的作用。傳統的科層式的線性的治理結構由于信息傳遞單一,很容易造成信息扭曲和信息封閉,致使有效的信息很難達到高層領導。而且傳統的官僚體制是建立在壟斷的基礎之上,容易造成信息壟斷,使他們在與人大等立法機關打交道時處于有利地位,一旦某個官僚組織被創建并受命管理一定的政策領域,那么這個組織由于信息的優勢而難以控制,可能遠離最初法律所規定的目的,轉而由自己來界定所謂完善的政策,這樣會出現官僚中心主義,造成執政扭曲或者強迫社會接受官僚片面裁定的環境政策;科層的自上而下的管理方式,拉大了基層員工與執政者的距離,從而降低了他們對組織的承諾;而且固定的薪酬待遇也無法形成有效的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率的做好份內的事情,造成官僚體制的惰性,致使行政人員的執行力弱化;另外行政人員自身"經濟人"特點和機會主義也很容易導致環境規制機構急劇膨脹或者過多增加環境規制預算以擴大自己的權力并提高個人的收入,這樣會加大環境規制機構的權力尋租和行政無作為現象。因此,環境治理績效的提升需要發揮每個公民、非政府組織、企業的作用,尤其需要提高公民的環保意識和參與能力,提升非政府組織環境監管的力度。環保組織的壯大也需要政府授權、引導和扶助。政府不僅要通過政策宣傳、稅收惠免、無償資助、信息服務、合同服務等激勵方式來培育非政府環保組織,還要注重對非政府組織的資源進行協調和整合以提高非政府環保組織的參與能力。例如,政府給予環保NGO適當的法律地位,如降低準入門檻、放寬活動領域、提供資金支持、委托研究和推廣項目、減免稅收負擔等,為民間環保機構創造良好的生存與發展環境,為政府環境規制減輕壓力;政府要為環保NGO和公眾參與環境保護提供參與和溝通機制。如改善目前的"官僚中心主義"環境評價機制,讓環保NGO和公眾有機會參與到環評和調查工作之中,實行環境保護的公眾監督和聽證制度,建立政府相關部門和環保NGO之間定期對話、咨詢協商制度等;探索向環保NGO購買環保服務。政府購買環保公共服務,即通過財政性資金的轉移支付方式,特定的環境管理事務設定目標和要求,由非營利組織來提供,政府予以相應的資金支持與資源監管,從而發揮環保NGO的優勢[9]。

(二)建立科學、民主的環境規制績效考核體系

改變地方政府行政績效考核單純以GDP為標準的考核體系,建立以人為本的環境考核指標。要建立以人為本的考核指標,就必須保證民眾的知情權、參與權、表決權、申訴權、決策權和執行權,建立公平、正義的社會機制,讓民意無論在對政府官員的仕途還是在對政策決策、執行、評價都發揮主體的作用,從制度上保證政府官員對民眾負責,把公共利益放在第一位,而不是取悅上級,一味迎合上級的"忠誠"和"奉承"。當務之急應該改革官員自上而下的任命方式和考核方式,讓利益群體在環保官員的選拔中能發揮主體的作用,保證上級環保部門能夠通過民意了解真實的環境信息,制定精細、科學的環境考核指標,從而采取積極地有效地規制行動。同時還要建立多元的評估主體,使環保技術人員、專家和利益群體參與到環保評估,讓專業知識和大眾傳媒信息能相得益彰,避免環境規制過程中的機會主義和自利行為;可以科學設計調查問卷,掌握更多的實證信息,利用多種定量分析方法,提高評估指標的科學性和有效性;建立全面的政績考核標準,尤其要增加社會指標、生態環境指標和人民滿意度的考核標準,并有效地加以貫徹。

(三)對公有產權治理體系實行創新

在我國許多壟斷經營的公有產權,無法通過市場競爭激勵機制來實現資源優化配置,在高級管理層的選拔方式上仍然是保留上級行政任命的傳統方式,行政權力過多地支配企業的命運而不是科學技術、人力資本和企業良好的信任決定企業的生存。因而,很容易導致企業采取機會主義行為來降低交易成本,而忽視產業升級,環保新技術的開發利用和大力發展循環經濟;而且權力過多介入企業的經營會造成權力橫行肆虐,貪污腐敗司空見慣,有限的企業資源會成為私欲的工具。因此,在壟斷的公有企業的管理中,一定要放開市場,以完善的激勵約束機制來建構現代企業制度,避免權力直接介入國有資產的經營和運作。政府職能應該立足于創造公平競爭的市場環境,為社會有序發展創造公平正義的宏觀調控,為公民提供優質的公共服務;以完善經理人市場、產品市場和資本市場的競爭機制來轉變對國有資產低效率的使用;同時要實行透明行政,提高對公有資產的財政預決算的透明度,利用電子政務加強大眾監督力度,增強預算和審計的監督效力,引入權責發生制會計制度,等等。只有這樣,才能杜絕公有資產的流失、節約有限的資源,從而達到保護環境、增強規制的效力[10]。

本文作者：曾麗紅工作單位：廈門大學