鄉村振興農村生態環境管理研究

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【摘要】中國共產黨提出實施鄉村振興戰略。農村環境保護是鄉村振興的重要工作內容之一。系統總結了近年來我國農村生態環境保護工作現狀、問題及面臨的挑戰，提出鄉村振興戰略下的我國農村生態環境管理對策:在戰略定位上，要明確農村生態環境管理是鄉村振興戰略的重要組成和抓手，是生態環境保護新的關鍵領域，是生態文明建設的顯著標志;在工作原則上，要堅持環境管理與鄉村振興同步謀劃、同步實施、同步推進，堅持山水林田湖系統治理、統籌規劃，堅持預防為主、綜合利用，堅持因地制宜、循序漸進、協同發力;構建農村生態環境管理工作的對策體系，夯實各級政府和部門的農村環保責任，建立全面協調的農村生態環境管理政策體系，構建適應農村特點的環境監管體系，探索便捷有效的農村環境治理模式，完善農村環境教育和幫扶體系。

【關鍵詞】鄉村振興;農村生態環境管理;戰略定位;工作原則;對策體系

改革開放以來，我國生態環境保護進程總體上滯后于經濟發展進程，生態環境質量成為全面建成小康社會的短板，同時，農村環境保護又滯后于整個生態環境保護工作進程，成為短板中的短板。十八大以來，生態文明建設和生態環境保護從實踐到認識發生歷史性、轉折性、全局性變化，以提出的實施鄉村振興戰略為標志，農村生態環境保護進入了一個歷史性的新階段。探索鄉村振興戰略下的中國農村生態環境管理對策思路，是履行好生態環境部在農村環境保護工作中開展頂層設計、統一實施監測和評估、統一監督執法、統一監察問責的新職責的當務之急。

1農村生態環境管理現狀

我國農村環保工作起步晚、基礎差、保障不足，距離鄉村振興戰略提出的“生態宜居”、“構建人與自然和諧共生發展新格局”仍有不小的差距。1.1農業農村污染治理整體仍處起步階段。在農村人居環境治理方面，主要開展了農村環境綜合整治工作。2008年至2017年期間，中央財政累計安排農村環保專項資金435億元。截至2017年底，全國已有13.8萬個村莊完成環境綜合整治，近2億農村人口直接受益。各地建成生活污水處理設施30多萬套，生活垃圾收集、轉運、處理設施900多萬個(輛)。但是，截至2016年底，全國尚有近80%村莊的生活污水沒有治理，近50%的村莊沒有實施改廁。以簡單收集為標準，還仍有26.1%的村莊生活垃圾沒有治理。已經完成整治的村莊的環保設施長效運行維護仍然困難重重。在農業面源污染治理方面，主要開展了畜禽養殖禁養區劃定、農藥化肥使用量零增長行動和測土配方施肥等工作。環境統計年報相關數據顯示:農業面源化學需氧量、氨氮排放呈逐年下降趨勢，分別由2011年的1186.1萬t、82.7萬t下降至2015年的1068.6萬t、72.6萬t［1］，下降率達10%左右;農業源總氮、總磷的排放基本保持穩定。農業面源污染物排放總量基數大，基本占到了全國廢水污染物總排放量的“半壁江山”，目前的治理率遠遠不能滿足農業面源的治理需求，農業面源污染治理仍然任重道遠。1.2農村生態環境管理機構及隊伍建設尚處初期階段。在中央本級，生態環境部水環境管理司專門設置農村處負責組織協調全國農村生態環境管理工作。在省一級，截至2016年底，全國31個省(區、市)環境保護廳(局)均有相關職能處室履行農村環境保護的工作職責。在基層，截至2014年，全國鄉鎮環保機構數量達到2968個，約占全國鄉鎮總數的10%，比2010年的1892個增加了60%;鄉鎮環保機構人員11900多人，比2010年的7100多人增加了68%。雖然農村生態環境管理機構和隊伍建設得到強化，但是相對農村環境保護的工作量和工作難度，現有的機構和隊伍配置遠遠不能夠滿足農村環境保護工作的需求，農村生態環境管理機構及人才建設面臨嚴峻的挑戰。1.3農村環境管理制度尚需不斷完善在農村生態環境管理的法律法規方面，截至目前，我國已出臺了《環境保護法》《畜禽規模養殖污染防治條例》《水產資源繁殖保護條例》以及《環境保護稅法》等多部涉及農業農村環境保護的法律法規。這些法律法規有兩個突出特征:一是缺少系統設計，尚無一部專門的農村環境保護法律統籌規范農村環保工作的責任分工和協調實施。二是關于農村環境保護的法律責任界定不清晰，甚至相關法律的規定不完全一致，執行力差。與工業污染防治一樣，農業農村污染防治也面臨著厘清污染者和監管者責任的問題，但更為復雜的是，農民在污染治理方面的能力明顯弱于工業生產者，現行法規弱化了農業生產經營者的污染直接責任和治理的法律責任，加大了污染監管的難度。在農村環境保護政策和規劃方面，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》等綜合性引導政策統籌部署了農村地區生態文明建設、農業污染治理、農村人居環境改善等多方面農村環保工作，《水污染防治行動計劃》等專項指導政策細化了農村農業環境保護工作要求、內容和時限，《農業環境突出問題治理總體規劃(2014－2018年)》等進一步深入推動落實各項農村環境保護工作。這些政策規劃表現為“兩多兩不足”:一是國家層面的政策規劃多，而基層政府出臺的相關實施辦法和方案不足，極大影響了國家政策和規劃的落地和實施效果。二是政策規劃理論規定多，實踐指導不足。國家出臺的政策多以目標要求和指導原則為主，只提出了“做什么”和“做到什么程度”，沒給出“如何做”的方法，缺少對各地具體開展工作的指導，不能滿足基層操作需要，被一些地方指責為“不接地氣”。在農村環境標準方面，目前存在幾個突出問題:一是農村環境標準少。截止2017年底，國家環境保護現行標準1833項，其中涉及農村環境保護的標準僅20余項，占比不足現行標準的1.6%［2］;在原環境保護部備案的186項地方環境保護標準中與農村生活污水、垃圾、畜禽養殖相關的標準僅6項，占備案標準的3.2%。二是標準制訂存在大量空白區。在水環境標準方面，缺乏農村生活污水排放等標準;在大氣污染防治方面，沒有農藥噴灑對大氣的影響等標準;在固體廢物管理方面，目前農村生活垃圾處理處置參考的是城市生活垃圾控制標準，缺乏適用于農村地區的生活垃圾處理處置的標準。三是部分標準標齡過長。現行《漁業水質標準》等標齡超過20年，已經不能適應當前的農業生產需要和生態環境管理要求。四是標準適用范圍存在“一刀切”現象。

2農村生態環境管理面臨的主要挑戰

我國農村環境管理工作面臨農村地區社會經濟發展滯后、情況復雜多樣以及農村地區環?；A工作薄弱的雙重挑戰。2.1城鄉二元結構造成農村地區環境基礎設施嚴重不足。城鄉二元結構給我國開展農村生態環境管理工作帶來獨特的挑戰。一是農村環保基礎設施嚴重滯后于城市:2016年末，全國只有73.9%的村莊生活垃圾集中處理或部分集中處理，17.4%的村莊生活污水集中處理或部分集中處理，53.5%的村莊完成或部分完成改廁［3］。同期，全國城市污水處理率達93.44%，生活垃圾處理率98.45%［4］，遠高于農村地區相應數據。二是農村飲用水水源地安全缺乏保障。2016年，中國環境監測總站對全國31個省份和新疆生產建設兵團2053個村莊的2210個飲用水源地水質狀況進行監測，結果顯示農村飲用水水源地水質達標率為79.3%，與城市飲用水水源地水質達標率(90%以上)和《水污染防治行動計劃》中要求的飲用水衛生合格率(90%以上)有較大差距。2.2農業粗放式發展帶來面源污染積重難返。農業面源占比大的根本原因在于農業生產方式粗放，農業投入品利用效率低，未利用部分最終形成污染。農業生產的“小、散、亂、污”特征明顯。全國主要畜禽規?；B殖比例為生豬42%、奶牛51%、肉牛28%、蛋雞36%、肉雞45%［5］，除奶牛外，生豬、肉牛、蛋雞、肉雞總體仍以分散式養殖為主。與規?；B殖相比，分散式養殖存在著設施不健全，管理粗放、污染分散等突出特點，是產生和排放污染物的“大戶”。種植業則普遍存在化肥和農藥過渡施用問題。2016年，全國平均施肥強度為443.5千克/公頃，是國際施肥上限(225千克/公頃)的1.97倍;平均施藥強度12.9千克/公頃［6］，是國際限值的1.84倍。2017年我國化肥、農藥利用率僅為37.8%、38.8%，比歐美發達國家低15～30個百分點。相比農村生活污染源，農業面源產生量更大、源頭更多、治理更加困難，對生態環境的破壞也更為嚴重。不改變農業生產方式、從源頭加強農業環境管理，就不可能真正解決農業面源污染問題，全國范圍的環境質量改善也不可能真正實現。2.3農村社會結構變化增加環境管理難度。一是不同區域及農民個體收入差距增加了農村生態環境管理的復雜性。農村地區由于市場機制不完善、公共財政供給不足，集體經濟能力和農民個人經濟能力在解決環保等社會問題方面發揮重要作用，區域間收入差距使得不同地區開展環保工作的能力相差較大。實踐中，東部沿海經濟發達地區的農村生態環境管理工作遠遠走在中西部經濟相對落后地區之前。這使實施全國統一的農村生態環境管理幾乎成為不可能。二是人口流動造成的村莊空心化增加了農業和農村污染治理的艱巨性。許多村莊青壯年男性勞動力外出打工，幼兒、婦女、老人留守農村，外出打工人員只在春節等重要節日短期回鄉。勞動力減少使得污染治理設施的運營維護更加困難，同時由于人口周期性變化大，造成生活污染源穩定性差，增加了治理設施的運行難度。另一方面，由于家庭收入主要依靠外出打工，農業不再是主要收入來源，農民提升農業規?；藴驶降姆e極性差，為實現農業綠色轉型、從根本上解決農業面源污染問題增加了障礙。三是農村社會經濟結構變化帶來的傳統文化流失削弱了農村開展自我環境管理的能力。農村地區的社會結構變化對遵守禮法、尊敬老人等傳統美德的沖擊不可小覷，使得農村傳統的社會治理手段失靈，對農村生態環境管理的能力帶來新的挑戰。2.4農村生態環境管理責任仍未充分落實。目前，基層政府是開展農村環保工作的主要力量，但各級政府部門關于農村環保工作協調推動不足，各部門職能和相關人員責任未得到有效落實。主要表現在部門間尚未形成順暢的協同工作機制，基層政府農村環保意識缺失。造成各級政府、各個部門未充分落實環保責任的原因十分復雜。一方面在頂層設計上，政府與農民之間、各級政府之間、同級政府的不同部門之間均存在責任分工不清晰的問題;另一方面，人力、財力和技術支撐嚴重不足也加大了各級政府履職的難度。在今后相當長一段時間內，以政府為主導的治理模式仍將是我國開展農村生態環境管理工作的主要方式，需要盡快明確政府職責、調動各級政府積極性、提升對基層政府的支持力度。2.5適應農村社會經濟特點的生態環境監管機制亟待建立。我國現行環境監管體系主要是在應對工業污染和城市生活型污染過程中建立起來的，監督指導農業農村污染治理存在以下不適應:一是農業農村污染源量大面廣，如果直接復制臺賬式的工業源監管方法，將面臨海量的人力投入和漫長的工作周期，恐難適應當前農業農村污染源急迫的管理需求。二是農業農村污染源受地域及自然條件等因素影響較大，針對工業源的標準化治理模式及統一的監管要求不適用于農業農村污染源。三是農業農村污染源治理的責任主體不明確，不能簡單套用“誰污染誰治理”原則。生態環境部負有開展生態環保工作頂層設計和統一監管的職責，當行業主管部門和各級政府真正開始履行農村環境治理職責后，監管將成為生態環境部門的主要工作。生態環境部門需盡早謀劃、及時布局，盡快建立一套適應農村特點的可量化、可考核的監管機制。2.6便捷有效的農業農村污染治理模式嚴重欠缺。污染治理模式是包含管理思路、治理技術等關鍵要素的結構化、可操作的實施方法，是指導解決污染問題的具體方案和路線圖。在農業農村污染治理工作中，由于資金有限、技術人員短缺，不能簡單照搬城市生活污染治理模式和工業污染治理模式，需要探索投入低、運維簡單、便捷有效的治理模式。目前我國農業農村污染治理工作多處于試點探索階段，尚未形成成熟的可推廣的治理模式。以目前推廣采用的“村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾收集處置模式為例，就存在諸多問題。一是農村生活垃圾“進城”加劇城鎮生活垃圾處理處置設施供需矛盾，易引發社會風險。二是現行模式運行成本高，難以持續良性運轉。大量農村垃圾進城集中處理，經濟欠發達的縣區財政難以承受。三是部分地區采取非規范化填埋和焚燒處理垃圾，環境隱患凸顯。不當的治理模式帶來大量資金和人員投入，不僅難以解決農業農村污染問題，反而會造成設施閑置甚至污染加重的問題。2.7農村環境保護技術幫扶和宣傳教育任重道遠。農民作為農村環境污染主體和治理受益主體有參與環境治理、合理分攤治理成本的義務。幫助農民提升承擔農村環保工作的意識和能力，是開展農村環境保護技術幫扶和宣傳教育工作的主要職責。目前農村還普遍存在農民環保權利義務觀念淡薄、技術幫扶嚴重不足等問題。很多經濟較為發達的地區存在農民想參與環保卻不知道如何做的尷尬局面。

3農村生態環境管理對策建議

3.1明確農村生態環境管理工作的戰略定位。一是充分認識農村生態環境管理是鄉村振興戰略的重要組成和抓手。一方面，開展農村生態環境管理是解決農村環境和生態問題、改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村的必然要求。另一方面，加強農村生態環境管理有助于在農村地區建立生態化的農業經濟體系和產業化的生態經濟體系，實現“產業興旺”，有助于實現鄉村全面振興。二是充分認識農村生態環境管理是生態環境保護新的關鍵領域。農村生態環境管理已經成為我國生態環境保護的突出短板，也蘊藏著提升生態環境質量的潛在機遇。從污染控制角度看，必須做好減法降低農業源污染物排放量;從生態保護角度看，農村地區兼有山水林田湖草多個生態系統，具有消納污染物和保護生態環境敏感區的屏障作用，有條件做好加法擴大農村地區甚至全區域的生態環境容量。三是充分認識農村生態環境管理是生態文明建設的顯著標志。小康不小康，關鍵看老鄉。無論從地域空間、生態系統類型，還是人口規模、文化傳統看，農村都是生態文明和美麗中國建設的主體和標志。農村地區生態環境問題得不到有效解決，美麗中國和小康社會目標的實現就無從談起。3.2制定農村生態環境管理工作原則。一要堅持環境管理與鄉村振興同步謀劃、同步實施、同步推進。農村生態環境管理是鄉村振興的重要內容，與農業高質量發展、文化繁榮興盛、治理體系創新、民生保障以及脫貧攻堅等其他鄉村振興工作密不可分。要樹立一盤棋的概念，將農村生態環境管理納入鄉村振興戰略的規劃政策和標準體系中，理順農村生態環境管理與農業現代化、農民增收的關系，打破由城鄉二元結構造成的農村環境管理瓶頸。二要堅持山水林田湖系統治理、統籌規劃。充分挖掘農村地區生態環境容量，發揮其消納污染物和保護生態環境敏感區的屏障作用。通過合理規劃布局農村生產、生活、生態空間，嚴格生態環境準入、強化生態環境監督管理。三要堅持預防為主、綜合利用。農業生產和農村社會經濟的特點決定農村生態環境管理必須強化污染預防，一方面阻止不合理的生產開發活動，另一方面加強源頭減量、過程控制、廢棄物利用，提升農業發展水平，避免農業粗放式發展繼續加重農村地區污染。四要堅持因地制宜、循序漸進、協同發力。在管理要求上，兼顧各地社會經濟水平和自然環境的差異，不搞一刀切;在工作重點上，要結合實際情況，合理、適度確定工作重點領域。在職責分工上，生態環境部門要與基層政府、行業主管部門通力合作，共同發力，保障農村生態環境管理工作落到實處。3.3構建農村生態環境管理工作的對策體系。一是夯實各級政府和部門的農村環保責任。逐步完善法律法規，構建覆蓋政府、企業、農民的農村環境保護責任體系。各級人民政府對所轄行政區域內的農村環境質量負責，承擔指導教育農民在農業生產和生活過程中保護農業農村資源環境的主體責任，要為企業和農民承擔污染治理責任提供更加全面和有效的保障政策。行業主管部門要在履行對本行業的管理職責時，承擔本行業污染治理的指導責任。農業農村部、自然資源部等行業主管部門應負責指導各地開展農業污染治理、農村人居環境整治、生態紅線保護等工作。同時，逐步在法律層面明確農民在農業生產中的環保責任，倒逼其自覺采用高效、低毒、綠色的農業生產方式，推動農業資源綜合利用。二是建立全面協調的農村生態環境管理政策體系。全面梳理現行法律法規中涉及農村生態環境管理的相關內容，在系統評估的基礎上，調整存在沖突的條款，確保農村生態環境管理法律體系的內部一致性。同時，研究建立農村生態環境保護相關的專項法。農村生活污水處理、農村生活垃圾資源化利用等技術規范和專業化裝備標準，制定農業面源污染防控技術指南、農田退水污染防治技術指南、農業面源污染監測預警技術規范等，具體指導農業農村污染防治和監管。鼓勵各地開展有針對性的農業面源管理研究，以區域環境質量達標為底線制訂地方標準。發揮市場在農村生態環境管理工作中的作用，扶持第三方服務體系，加快農村污染治理的專業化、規范化發展。強化財政補貼機制，加大政府在農村生態環境管理中的投入。有條件的地區逐步探索農村居民適當繳費、村集體事業捐助等多渠道籌措農村環境保護基礎設施運行維護費用。三是構建適應農村特點的環境監管體系。在監管要求上，要分類管理。規?；笄蒺B殖與規模化種植業比照工業污染管理，由業主自行承擔污染治理責任;農民小規模種植業、養殖業污染治理由地方政府指導農民開展。允許不同地區采用不同標準，對各類污染物宜用則用，宜治則治，宜排則排。在監管模式上，要因地制宜。對于農村生活污染源，以環境質量監管為主要量化考核辦法，弱化對污染治理設施的監管，減輕監管工作量和工作難度;對化肥農藥等量大面廣的農業面源，以源頭控制加抽樣調查作為監管方式。同時建立村民自治環境管理組織，依托村民自治組織，加強自治章程、村規民約、居民公約的宣傳教育，調動農民群眾參與農村生態環境管理。在監管方法上，加強與公安、交通等涉農部門的溝通協作，建立農村可視化監管系統資源共享機制，采用衛星遙感、攝像探頭、無人機拍攝等多種新技術新手段開展農村環境監管。同時，結合省以下生態環境部門垂改的工作，推動編制資源向基層一線傾斜，解決農村環境監管的機構和人員問題。四是探索便捷有效的農村環境治理模式。定期組織農村環境治理實用技術跟蹤評估，各地農業農村污染防治實用技術及典型案例，并在此基礎上總結經驗模式。組織專家團隊編寫操作手冊，形成規范化文件，用法規、規范和標準將先進經驗模式固定下來。同時政府要為先進的治理模式提供保障機制，對好的治理模式加大資金支持，并調動市場因素，加快經驗推廣。五是完善農村環境教育和幫扶體系。細化農村環境教育工作機制，充分依托農業基層技術服務隊伍，提供農業污染治理技術咨詢和指導，推廣綠色生產方式。建立基層農村環保干部輪訓制度，快速培養一批農村環境保護宣傳員。結合農村環境綜合整治、美麗鄉村建設、生態文明創建、職業農民教育、環境友好型農產品產地創建等，在農村建設一批農村環境保護宣傳教育基地，使農民能夠親身體驗環境保護的成果。

4研究小結

生態環境質量成為全面建成小康社會的短板，而農村環境保護又滯后于整個生態環境保護工作進程，成為短板中的短板。黨的十八大以來，生態文明建設和生態環境保護從實踐到認識發生歷史性、轉折性、全局性變化，以黨的提出的實施鄉村振興戰略為標志，農村生態環境保護進入了一個歷史性的新階段。探索鄉村振興戰略下的中國農村生態環境管理對策思路，是履行好生態環境部在農村環境保護工作中開展頂層設計、統一實施監測和評估、統一監督執法、統一監察問責的新職責的當務之急。本文系統總結了近年來我國農村生態環境保護工作現狀、問題及面臨的挑戰，提出鄉村振興戰略下的我國農村生態環境管理對策:在戰略定位上，要明確農村生態環境管理是鄉村振興戰略的重要組成和抓手，是生態環境保護新的關鍵領域，是生態文明建設的顯著標志;在工作原則上，要堅持環境管理與鄉村振興同步謀劃、同步實施、同步推進，堅持山水林田湖系統治理、統籌規劃，堅持預防為主、綜合利用，堅持因地制宜、循序漸進、協同發力;構建農村生態環境管理工作的對策體系，夯實各級政府和部門的農村環保責任，建立全面協調的農村生態環境管理政策體系，構建適應農村特點的環境監管體系，探索便捷有效的農村環境治理模式，完善農村環境教育和幫扶體系。

參考文獻:

［1］歷年環境統計年報．www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/hjtj/hjtjnb/．

［2］環境保護部科技標準司網站.kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/．

［3］《第三次全國農業普查主要數據公報(第三號)》．www.gov.cn/xinwen/2017－12/15/content_5247339.htm．

［4］中華人民共和國住房和城鄉建設部編．2016年城市建設統計年鑒［M］．中國統計出版社，2017．

［5］中國畜牧獸醫年鑒編輯委員編.中國畜牧獸醫年鑒(2017)［M］.中國農業出版社，2017．

［6］金書秦，張惠，等．2016年化肥、農藥零增長行動實施結果評估［J］．環境保護，2018:1(45－49)．

作者:賈小梅 王亞男 陳 穎 于 奇 董旭輝 單位:生態環境部環境發展中心