歐盟合同能源管理政策機制思考

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1歐盟層面的節能與合同能源管理政策

對歐盟的節能政策進行分析，可以發現，歐盟從四個方面對合同能源管理的推行發揮作用。1.1設立獨立的節能管理機構和研究機構。首先，歐盟設立了獨立的節能管理機構，包括歐洲能源監管委員會（CEER）和能源交通總署（ETDG）對能源交易和市場進行監管。相應地，許多成員國也設立了獨立的節能管理機構，如英國的環境、食品和農村事務部，負責制定相關節能政策和法規，其下設的碳基金（CarbonTrust）和節能基金（EnergySavingTrust），分別管理政府對工業和交通節能、建筑節能等投入的資金，對合同能源管理項目提供資金支持。其次，歐盟設立了專門的研究機構如歐盟研究總署（ECRDG）和歐盟聯合研究中心（JRC）進行節能研究和節能項目開發。歐盟聯合研究中心（JRC）下設7個科學小組，由獨立的學科專家組成，不僅提供專門的節能技術支持，還通過對成員國的合同能源管理市場進行獨立調查，提供政策建議。JRC先后對歐盟國家合同能源管理推行的障礙因素進行兩次大規模調查。在2010~2013年的調查報告中，JRC提出了阻礙各成員國合同能源管理發展的八個障礙因素，即信息與意識、立法、行為、市場與外部性、融資、技術與行政、計量與驗證、ESA2010的影響。在2014~2016年的調查報告中，JRC將這些障礙因素進一步歸結為六個方面，即信息與意識、立法與會計、行為、市場與外部性、融資、技術與行政。這些調查結果對于歐盟制定和調整相應法令和政策標準提供了經驗支撐[2][3]。1.2制定系列的節能指令和技術標準。歐盟以指令（directive）的形式了許多與節能相關的法律，還制定了工業、交通和建筑等領域的能效標準。其中對于節能服務產業和合同能源管理（EPC）具有較大影響的相關指令和政策主要包括以下三項。1）《能源效率指令》（EnergyEfficiencyDirec-關于能源效率的較早指令是2006年的《終端用能和能效服務指令》（2006/32/EC）。2012年，《能源效率指令》（2012/27/EU，EED）取代了2006/32/EC，建立了一個在歐盟范圍內提高能源效率的共同框架，成為歐盟國家合同能源管理市場的一項非常重要的法律。首先，該指令重新定義了兩個術語。第一個術語是“能源服務提供商”（EnergyServiceProvider，ESP）。2006/32/EC提出的“能源服務公司”（ESCOs）的概念，定義為“對用戶的設備或建筑物提供能源服務或其他能源效率改進措施并承擔相應財務風險的自然人或法人”。ESP則是一個比ESCOs更寬泛的概念，包括能源專家、審計師、咨詢、工程師、建筑商等相關方面。第二個術語是“合同能源管理服務商”（EPCprovider），專指提供節能保證的能源服務公司。其次，EED明確要求成員國采取措施促進本國節能服務市場的發展，包括提供信息、EPC合同文本、公布能源服務提供商名單、宣傳最佳EPC實務等，還要求各國在立法、行政等方面移除對合同能源管理的監管障礙和非監管障礙，尤其是公共部門實施合同能源管理時可能遇到的公共采購、年度預算和會計核算方面的障礙。該指令還要求各成員國制定長期的、國家層面的建筑節能改造戰略，包括商用、住宅、公共和私人建筑，并提出中央政府擁有或管理的公共建筑節能率不低于3%的要求。這些規定為歐盟國家2013年之后合同能源管理的快速發展奠定了基礎。2）《建筑能源績效指令》（TheEnergyPerfor-manceofBuildingsDirective，EPBD）歐盟關于建筑能源績效的相關指令主要有兩版，一個版是2002/91/EC和2010/31/EU。2002/91/EC構建了建筑物能效管理的基本框架，主要內容包括：提出了建筑物能耗的計量方法，確定了建筑物最低能效標準，對于新建建筑要求直接達到最低能耗標準，對于使用面積超過1000m2的既有建筑要求通過節能改造達到最低能耗標準；建立了建筑物能效標簽制度，對符合節能標準的建筑物頒發能耗性能證書，要求業主在出租、出售房屋時必需提供建筑能效等級證書，公共建筑物必須在顯著位置擺放能效等級證書[4]；要求各成員國建立對鍋爐和空調系統的定期檢查制度；實行建筑節能監管制度，如獨立專家制度、審查制度以及建筑節能信息服務制度。2010年，歐盟新一版《建筑能源績效指令》（2010/31/EU，EPBD），進一步建立起建筑物及其內部設施綜合能源績效計算的通用框架，尤其強調成本最優化方法的使用。EPBD規定了新建建筑物和內部設施翻新的建筑物、建筑單元、建筑構件應實現的最低節能標準，取消了2002/91/EC關于建筑物最低能效標準的面積限制。EPBD提出了到2020年，所有新建建筑必須成為“近零能耗建筑”的目標。EPBD完善了在歐盟全境實施能源認證的計劃。截至目前，EPBD已成為歐盟各成員國降低建筑能耗的主要法律依據，其中要求建筑物必須具備能源績效合格證的規定在很大程度上促進了公共建筑部門的節能改造和整個節能服務市場的發展。3）歐盟建筑節能標準在歐盟的總能耗中，建筑能耗占比達到40%，其中居住建筑能耗約占建筑總能耗的三分之二，公共建筑能耗占三分之一，而居住建筑能耗的70%和公共建筑能耗的50％又是用于供暖空調[5][6]。據統計，歐盟國家既有建筑中約64%是1975年以前建成的，且大部分處在溫帶氣候，總體節能潛力較大[1]，75~90%的既有存量建筑將繼續使用至2050年。從2014年1月1日起，歐盟每年約有3％的公共建筑進行以節能為目的的改造。因此，歐盟對于既有建筑的節能改造既是節能減排的重要手段，又是合同能源管理商業模式的重要應用領域，也是《能源效率指令》（EED）和《建筑能源績效指令》（EPBD）的適用重點。歐盟標準化委員會（CEN）對于建筑、工業、交通等能耗領域制定了全面的節能標準。例如，在建筑節能標準方面，CEN下設了建筑熱性能和建筑組件標準、建筑通風標準、日光燈和照明設備標準、建筑加熱系統標準、建筑自動控制和管理標準等五個技術委員會，分別制定相關的建筑節能標準，以對既有建筑進行節能改造和合同能源管理提供技術規范。相應地，多數歐洲國家也建立起本國的節能標準，一些節能減排較好的國家如瑞典、挪威、丹麥、芬蘭、德國、奧地利、瑞士、英國等，甚至進一步建立起了“超低能耗建筑標準體系”。1.3開展廣泛的節能項目和研究課題。配合各種指令和政策，歐盟還通過開展各種節能項目和研究課題的形式，推行合同能源管理實踐并提供各種政策建議。如著名的“智慧能源歐洲計劃”，資助了大量公共部門的EPC項目。EESI2020規劃項目，提出了以EPC方式將能耗降低20%的目標，并在歐洲九個大都市地區投資2600萬歐元，推行了27個合同能源管理試點項目，同時開發了包含50多個最佳實踐案例的數據庫、一份詳細的項目服務商指南和培訓單元。始于2016年的GuarantEE項目，則致力于消除合同能源管理實施中遇到的障礙，并試圖建立一套體系促使這一商業模式更具彈性。最近開展的H2020項目（2016~2019年），則主要是研究如何增加合同能源管理的靈活性，以使其更好地運用于私有部門。此外，有些國家也資助了相關研究課題，如德國氣候與能源委員會與克羅地亞等9個國家發起的EnPC-INTRANS項目，研究了公共建筑節能改造中的合同能源管理模式，認為公共建筑合同能源管理項目推行中遇到的障礙主要來自于政治和法律、行政、經濟、融資、技術等多個方面。最值得一提的是歐盟2013~2015年的Trans-parense課題。該課題的研究目的是致力于增進整個歐洲地區合同能源管理市場的透明度和誠信度，促使各成員國建立本國節能服務行業的協會組織。該項目的最大成果是在2014年了“歐盟合同能源管理行為守則”（TheEuropeanEPCCodeofConduct），在“守則”中提出了合同能源管理服務商（EPCprovider）應該遵循的三大價值觀和九條原則。三大價值觀包括效率（efficiency）、專業化（professionalism）、透明（transparency）。九條原則分別要求EPC服務商做到提供經濟有效的能源節約、承擔項目風險、提供節能保證、對項目運行管理提供長期支持、與客戶之間保持長期和公允與透明的合作關系、守法和誠實、對客戶的項目融資提供支持、確保項目實施人員的資質、項目全過程中保持高質量和高度的職業關注?！癊PC行為守則”并不是強制性規定，但得到了歐洲節能服務公司協會（ESCO）和歐洲智慧能源效率服務聯盟（EFIEES）的公開支持，其傳遞的價值觀和原則增加了市場對合同能源管理這一商業行為的信任，在歐盟各國的合同能源管理實踐中得到了廣泛的運用。目前，是否遵循“EPC行為守則”已成為客戶選擇和評價合同能源管理服務商的服務能力和合同能源管理項目績效的一項重要標準。1.4為合同能源管理項目提供資金支持歐盟還通過多種渠道向成員國的合同能源管理項目提供資金支持，其中的一條重要渠道是通過歐洲能源效率基金（EEEF）提供貸款。EEEF于2011年由歐洲委員會和歐洲投資銀行共同建立，其主要宗旨即是向成員國的市政、地方和地區的公用設施部門、公共交通部門、社會住房協會、能源服務公司等提供進行節能改造和合同能源管理的項目資金。該基金曾經向猶太博物館柏林基金會和慕尼黑應用科學大學的節能改造項目各提供了110萬歐元的10年期貸款。2019年6月和12月，EEEF還分兩次為烏克蘭能效基金提供了5000萬和5400萬歐元的節能改造貸款。此外，歐盟還通過歐洲投資銀行、歐洲重建與發展銀行等發行綠色債券的方式，將籌集的資金投向節能改造項目。

2歐盟成員國的合同能源管理市場分級和政策特征

在成員國層面上，根據JRC的統計，截止2016年底，有20個歐盟成員國建立了合同能源管理相關的法律框架，但只有9個國家設計了為EPC項目提供資金支持的金融工具，15個國家在相關法律和政策中采用了與EED基本相同的合同能源管理的定歐盟的合同能源管理政策機制義，17個國家根據歐盟指令了合同能源管理的商業模式及其標準合同文本。Transparense項目對20個歐盟成員國進行了問卷調查，并根據調查結果將這些國家的合同能源管理市場大致分成了三級：初級市場（beginnermarket），包括斯洛伐克、保加利亞、比利時、荷蘭、波蘭、拉脫維亞、立陶宛、希臘和匈牙利；中級市場（intermediatemarket），包括西班牙、葡萄牙、丹麥、挪威、意大利和斯洛文尼亞；高級市場（advancedmarket），包括德國、英國、捷克、瑞典、奧地利。不同階段市場的國家政策、合同能源管理商業模式、融資機制不盡相同1[7][8]，合同能源管理產業的發展水平存在較大差異，具有不同的需求、期望及特征，既有共性，又有個性。2.1初級市場國家的政策特征。初級市場階段的國家，節能服務產業處于起步階段，缺乏政策激勵和支持，合同能源管理商業模式沒有得到市場的廣泛認可，普遍存在項目融資困難的問題。從政府政策看，有些國家沒有出臺與合同能源管理直接相關的激勵和監管政策，沒有提供財政補貼或優惠貸款，甚至沒有任何法律對合同能源管理進行清晰的定義，或者尚未將歐盟的相關指令納入立法體系或國家發展戰略，或者國內不同地區在對歐盟指令的運用和財政補貼政策上各自為政。此外，有些歐洲國家由于政局動蕩而導致金融體系長期處于不穩定狀態，市場主體難以預測未來的政府政策，因而在投資于EPC這一類的長期合同項目時非常謹慎。目前，有些國家已經意識到節能服務產業的重要性，開始明確態度并制定相應政策。以拉脫維亞為例，最初該國的公共預算并不鼓勵為節約能源而另行發生支出，政府采購也將節能服務公司拒之門外，因而在一定程度上成為合同能源管理實施的最主要障礙。近幾年，該國的住房與能源保護局逐漸以各種研討會的形式，邀請政府部門、金融機構、維修公司、歐洲復興開發銀行、非營利組織、以及公寓業主等參加討論，并與經濟部等部門合作，共同推進合同能源管理在本國的發展。2.2中級市場國家的政策特征。處于中級市場階段的國家，合同能源管理市場較為活躍，通常成立了行業協會組織，有各種資金來源渠道支持EPC項目的投資，但國家政策的完善程度存在明顯差別。中級市場國家的合同能源管理政策可分為四種情況。①缺乏政府支持但成立了能源服務行業協會組織，行業協會在提供關于政策和監管信息、聯合能源服務公司參與EPC項目、評價和組織能源服務公司進行EPC競標等方面發揮了積極的作用，如西班牙。②缺少政府政策支持，但現有的法律體系和監管機制中規定了能源服務公司運營、檢查和認證的最低標準和要求。以葡萄牙為例，該國實行了一項生態行動計劃（ECO-APProgramme），利用能源服務公司認證系統對其進行過濾與篩選，以確保只有財務狀況良好的能源服務公司有資格申請該計劃內項目的公開招標。這項基于公共部門的計劃也大大促進了私營部門中合同能源管理業務的發展。③缺少立法但得到政府的支持。以丹麥為例，政府沒有制定針對節能服務的法律，但遵循了歐盟的相關指令如EPBD，并認可節能改造是一種節能減排的重要方式，同時通過培訓會議、指南和最佳實踐等形式傳播節能與合同能源管理的理念，用能機構、利益相關方及地方政府也都積極推進EPC項目的實施。④缺少法律規范，政府采購法案和公私合營項目對EPC設置了較高的門檻，但具有提高能源效率的內在需求。如斯洛文尼亞在2012~2013年制定了能源效率計劃，為能源供應商提供了開拓EPC市場的商機。從長期看，隨著EPC項目的效益回饋和聲譽確立，這些國家的合同能源管理產業將逐漸走向成熟。2.3高級市場國家的政策特征。合同能源管理市場處于高級階段的國家，一般都設立了能源服務行業組織，合同能源管理作為一種有效的節能機制得到了廣泛認可，市場發育比較成熟，政府監管和支持政策相對比較完善，融資渠道呈現多樣化。相比而言，高級市場階段的國家整體經濟發展水平較高，多數都制定了明確的節能減排目標，政府以積極的姿態通過財政補貼、稅收優惠、政府采購、技術標準、融資擔保等多種機制并舉的方式直接或間接促進EPC的發展。但每個國家的發展道路各具特色，例如在合同能源管理較為發達的德國，政府制定了完善的合同能源管理質量標準以及手冊和指南。而在捷克共和國，一直以來，政府對于節能服務行業的支持非常少，行政管理與立法設置的壁壘則非常高，在2011年之前，政府的能源戰略與立法文件中基本沒有涉及節能服務行業，甚至在國家的能源政策和能效行動規劃中都忽略了整個能源服務行業，合同能源管理的發展主要依靠市場自發力量。直到2011年，政府起草了一份合同能源管理合同范本和一份公共建筑改造方案，同時成立了能源服務提供商協會（APSE），該國的合同能源管理才進入快速發展階段。隨后，該國頒布了幾份針對EPC項目的標準性文件，包括能源管理合同文本、對于EPC項目實施的詳細描述、以及符合國家《公共采購法》的采購程序，從而大大促進了EPC商業模式的推廣，EPC服務商的數量從2010年的5家很快發展至2016年的近10家和有近60個EPC項目的規模。又如奧地利，從20世紀90年代開始就對居住公寓樓通過EPC方式進行節能改造，屬于合同能源管理發端比較早的國家，但該國法律禁止房屋業主把節能改造的成本轉移給租戶，所以節能改造雖然降低了租戶的生活成本，但對房屋業主沒有激勵作用。2001年，奧地利能源部啟動了一項對300幢聯邦政府建筑物運用EPC方式進行節能改造的“聯邦承包運動”，公開宣示了政府對EPC商業模式的認可和支持，合同能源管理才開始步入快速發展軌道。

3結語

政府的政策激勵和支持是各國推行合同能源管理的主要力量。對歐盟的節能與合同能源管理政策進行分析發現，由于各個國家的經濟狀況、法律制度、金融環境存在一定的差異，在推行合同能源管理中遇到的問題也不完全相同。而作為一個區域統一體，歐盟在制定統一指令和政策方面的積極姿態，不僅推動了本區域的節能減排，對我國及其他國家和地區也具有示范和借鑒價值。

作者:張美霞 高實鮮 余宇新 張明倩 李煜鑫 單位:1.上海創能國瑞能源互聯網技術有限公司 2.上海外國語大學國際金融貿易學院