稅務機關績效管理困境破解之道

導語：稅務機關績效管理困境破解之道一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】績效管理是新時期政府公共管理模式轉變的重要助推器。2014年，全國稅務系統率先全面開展績效管理，取得了較為顯著的成效，但在落地實施上遇到了很多挑戰。文章探討了稅務績效管理的本質，分析了基層稅務機關在績效管理過程中面臨的困境，諸如指標設置不合理、過程管理不科學等績效管理失控問題，激勵手段單一、結果運用受限等激勵動力不足問題，指出了基層稅務機關績效管理的核心和關鍵是抓好控制和激勵。最后基于控制和激勵視角提出具體的解決措施，以期對基層稅務機關績效管理有所裨益。

【關鍵詞】基層稅務機關；績效管理；激勵；困境

績效管理最早運用于企業人力資源管理中，科學的績效管理在促進企業戰略目標的實現和企業發展方面發揮了巨大作用。20世紀80年代，借鑒企業績效管理的思想，英國和美國率先在公共部門實施績效管理，并取得了一定成就，在其影響下，政府績效管理在其他國家得到廣泛運用。隨著公共管理運動的興起，我國政府的管理理念也發生了深刻變化，績效管理作為一種先進的管理理念和管理方法得到重視[1]。中國共產黨第十八次全國代表大會報告提出“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。稅務機關承擔著國家財政收入、調控經濟運行、調節國民收入、發揮宏觀調控等重要職能，其績效的好壞直接影響政府績效。2014年，國家稅務總局開始探索全國稅務系統的績效管理模式，7月1日起，績效管理在全國稅務系統全面展開。基層稅務機關是稅務工作的具體落實者，是連接國家稅收體制和納稅人的紐帶，對其實行績效管理意義深遠。從實施過程來看，基層稅務機關在績效管理推行過程遇到不少困難和問題，分析基層稅務機關在執行績效管理過程中存在的問題，可以幫助稅務系統加快績效管理推進速度，提升行政管理能力和水平。

一、稅務績效管理的基本概念

自20世紀70年代起，績效管理體系在西方經濟管理活動中得到廣泛應用和發展，績效所涵蓋的內容越來越廣泛，績效管理的概念和理論也在實踐中逐步完善，可以從不同學科角度進行解釋。從管理學角度看，績效管理是指為實現組織戰略目標的管理手段，它包括績效計劃（Plan）、績效實施與輔導（Do）、績效考核（Check）、績效改進（Action）四個方面，形成PDCA循環系統。從經濟學角度看，績效與薪酬是組織和員工之間對等的承諾關系，績效是員工對組織的承諾，而薪酬是組織對員工的承諾。當員工完成其績效承諾時，組織就以相應的薪酬實現其對員工的承諾，這種關系體現了市場經濟運行中等價交換的基本原則[2]。從社會學角度看，績效管理體現了責任分工，組織中的每個成員都承擔著相應的社會角色和工作職責，而組織成員的管理層級劃分和相互協作構成了組織工作的有機統一。從本質上講，績效管理就是一個過程管理，是一個持續溝通、反饋的過程，這個過程是個人行為和結果與組織目標保持一致的過程，其主要目的就是為了持續提升組織績效。稅務績效管理，是結合稅務工作的特點，運用績效管理的相關原理和方法，通過制定合理的考核指標對各級稅務機關圍繞中心、服務大局、履行職責、完成任務等稅務管理過程中的業績和效果進行考核和評價，建立科學的績效反饋機制，提升稅務管理能力和服務水平。稅務績效管理是一個組織動態運行完整的各管理環節之間相互依存、相互融合的系統，涵蓋了稅收工作的全過程，包括稅收執法、納稅服務、稅收征管等外部行為和勤政、廉政、工作效率、創新意識等內部管理各方面的指標要求。通過績效管理，最大限度地發揮干部職工的積極性、主動性和創造性[3]，達到創新模式、提高稅收征管和服務質效的目的。

二、基層稅務機關績效管理之困境

（一）基層稅務機關績效管理過程失控

按照現行的績效管理體系，稅務系統績效管理的環節可大致分為績效指標制定———指標分解（定責）———績效申報與過程監控———業績評價和反饋四個環節。績效指標制定是績效工作的起始，指標具有指明中心工作方向、明確工作重點和工作要求的作用。業績評價和反饋是績效管理的終端，通過對績效落實過程中存在不足的完善與優化，孕育和啟發下一輪績效管理目標計劃。從起始到終端流程的管理被統稱為績效控制，也是對整個績效管理過程的動態控制。績效管理控制能效的發揮是影響績效實施效果的核心因素，貫穿整個績效管理過程。目前，在基層稅務機關，績效管理落實過程中存在著一些阻力和困難，究其原因多是在績效控制方面出了問題。1.績效指標制定不合理績效評估指標是政府有效實施績效管理的標準，也是政府績效管理的核心問題[4]，對績效管理起引領作用。目前，很多基層稅務部門借全國推行全面績效管理的契機，旨在以績效管理4.0版系統為載體，以持續推進績效管理為抓手，通過發揮績效指標的引領作用，讓績效管理成為改進工作流程、促進部門合作、提升稅收治理能力、推進稅收現代化的科學管理工具。但在實際操作中，部分基層稅務機關圖省事，照搬照抄上級單位績效指標，與實際情況脫節，或是過于“神化”績效考核的作用，給績效指標無限加碼，追求“大而全”，面面俱到，使得指標重點不突出，不但造成指標缺乏導向性和引領性及重復考核的問題，同時也降低了原本的工作效率，最終導致考核難以落地。2.績效管理過于被動績效管理是一個上下級雙向溝通互動、持續調整的動態過程。而目前在基層稅務部門績效管理中，績效指標基本上一年制定一次，過程中幾乎不做任何調整。稅務系統垂直管理模式對確保中心大局穩定發揮了重要作用，但在開展績效管理的實際過程中，很容易產生績效管理“指令化”的現象，基層稅務機關對于本單位績效指標制定、計劃調整、績效分析、結果反饋等過程都只能被動接受上級部門的安排，使績效變成一個自上而下傳達工作指令的工具，不利于績效作用的發揮。3.績效評價過程不科學由于經驗導向以及不同管理者之間的水平差異，有時基層稅務部門在對內設機構和干部職工進行績效評價時會出現偏差，導致被評價對象對考核結果的真實性、客觀性打了問號。在績效評價時，時常出現兩種現象：一是考核主體單一。在基層稅務機關存在一言獨大的現象，領導意見大于客觀事實，績效結果常為單位領導班子研究討論得出或者由領導直接“拍板”，而不是從績效指標的實際完成情況與目標數據分析研判的客觀事實得出。二是重結果輕過程，以某縣稅源管理分局為例，由于工作考評的要求基本為數據指標考核，可能會使得這些部門過于看重考核結果，只注重稅款的入庫目標、預繳率等指標的完成，而忽略了對風險管控的過程。重結果輕過程可能還會造成科室、分局之間發生扯皮和推諉的狀況，容易偏離績效管理的相關原則要求，也無法達到實行績效管理的目的。

（二）基層稅務機關績效管理激勵乏力

美國學者格里芬認為，個體績效一般由激勵、能力和環境（有資源用于完成工作）三項因素決定。能力和資源的缺失，可以通過培訓、調整配置等方式予以解決。而激勵，則是把員工內心的成就欲、責任感充分激發出來，讓他們按照組織需要的方式積極、創造性地運用資源和能力，最大化地實現組織預期目標，并使個人的需要得以滿足，成為未來工作的動力。因此，績效開展的關鍵是研究組織和個人的需要，通過績效激勵讓職工干部更愿意把工作干好。但當前基層稅務部門在實施績效管理過程中存在激勵不足問題。1.績效動力認知差異，績效推行受阻在企業中，績效管理強調個人付出與回報匹配，有些甚至把“績效制勝”作為企業核心價值觀，組織認可、個人發展、薪金待遇均與績效掛鉤，可以更大程度地滿足職工不同層次的需要。而稅務部門是國家行政機關，在推行績效管理時更為強調工作需要、責任擔當，對組織以及個人實施績效帶來的益處宣傳力度不足，有時甚至只談考核，不談激勵，由此導致部分干部職工對績效的認識存在偏差，參與績效管理的積極程度較低，影響績效工作順利推行。2.績效結果運用局限，削弱績效公信力績效管理最重要的功能是鼓勵先進、鞭策后進，其中，績效考核結果是改進工作的“校對尺”，是完成工作的“風向標”。當前，全國稅務機關系統從上至下全面開展績效管理工作，致力于將績效管理打造成日常管理的重要工具，而基層稅務部門在年終考評、晉升、評先評優時，績效考核結果的運用體現不明顯，考核的結果被束之高閣。與此同時，績效實施考核結果很少向被考核對象反饋，被評估對象對自己的績效是否得到認同、自身存在的問題、如何進一步改進都不知曉，精神層面渴望關注和認可的需求得不到滿足，使干部職工對績效管理是否“有用”產生了質疑。3.激勵手段單一，獎懲機制功能弱化對于基層稅務部門來說，絕大部分是科員及以下級別的基層公務員，稅務系統垂直管理的性質決定了基層公務員跨部門流動性小，晉升空間有限。同時，公務員的工資薪金嚴格按照國家人事制度發放，用于激勵的可操作空間較小，績效考核結果很難與物質回報掛鉤，造成基層公務員缺乏上進的動力。此外，其他激勵手段運用也十分不足。在部分基層稅務部門，大多沒有建立一套科學合理的激勵約束制度，造成獎與不獎差別不大，獎勵力度不足，獎勵基本平均發放或“輪流坐莊”，從而導致稅務人員獎勵疲勞，這嚴重削弱了績效管理的激勵作用。在日常工作中，基層稅務部門對稅務人員的優良表現獎勵非常少，且因更多地強調責任，往往造成只懲罰不獎勵，甚至出現干得越多出錯風險越大，承擔不良后果可能性越大的現象。在這種體制下會使稅務人員對獎懲的公正性和準確性失去信任和信心，其工作積極性和創造性也逐漸被磨滅。

三、基層稅務機關績效管理困境破解之道

（一）基層稅務機關績效管理失控之解

1.科學設定指標，指明目標方向（1）組織績效指標設定遵循“四結合一調動”一是定量指標和定性指標相結合。在制定組織績效考核指標時，應遵循定量指標為主，定性指標為輔的原則，在設置具體指標的時候還要體現SMART原則。定量指標以結果為導向，得出的評價結果公正直觀；定性指標以行為為導向，一般通過考評部門評價得出。在為指標定義評價標準的同時盡量避免重復設計，控制評估的主觀因素，最大程度減少主觀因素影響。二是結果導向和過程導向相結合。績效指標是完成工作和持續提升的“指揮棒”，在設置具體指標時，可融合目標管理（MBO）、平衡計分卡（BSC）和關鍵業績指標（KPI）三種方法，取三者之長，避三者之短，建立科學的績效考核指標體系。首先，根據目標管理將稅務機關的總目標進行層次分解，最終分解到個人層面。然后，運用平衡計分卡從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度分解細化指標。最后，提取關鍵業績指標。與此同時，不但要關注目標結果，更要關注工作實施過程。盡量避免年底的“一攬子”考核，防止基層稅務機關在追求高效完成目標的同時，滋生執法風險，也要避免僅憑結果論英雄，忽視工作努力和改進的過程。三是質量考核和數量考核相結合。考評標準的描述要兼顧工作完成的質量和數量，既要避免有數量沒質量，又要避免重質量輕數量。在質量上，應從基層稅務機關的戰略目標或崗位重要職責或階段性重點任務中提取關鍵業績指標，確保組織目標的實現。在數量上，指標選取要“少而精”，一般每個崗位的考核指標不超過八個。四是個性指標和共性指標相結合。在國家稅務總局4.0版績效指標的前提下，基層稅務部門要根據自身的管理現狀，結合不同階段的工作任務、不同部門的實際情況和不同崗位的特性，探索適應本單位的個性指標，從而使績效考評符合本單位實情，具有本單位特色。五是充分調動部門和個人參與績效管理工作的積極性，讓績效指標成為共同目標與愿景。例如，某縣地稅局在指標體系制定過程中，通過讓管理分局之間互提工作要求，讓行政股室代表縣局提出共性指標，讓員工參與到績效指標制定工作中，有效避免了在后期多部門協作和個人完成工作中推諉扯皮、被動拖沓的情況。（2）個人績效指標設置做到“三個必須”一是必須以工作分析為基礎。現代績效管理建立在完善的崗責體系和明晰的職務定位基礎上，因此在推行績效管理前，必須對職位進行工作分析，對組織職能層層分解，按照工作崗位間協調配合原則，從工作全局和全過程出發，研究所有工作崗位是否實現有機配合。通過崗責體系設置確保每一項工作都有人承擔，每項工作任務都落實到人。二是必須突出崗位職責。在稅務部門，各崗位的職責不盡相同，既有涵蓋紀律監察、黨風廉政、工作效能、行政管理等共性指標，又有涵蓋部門主要職責、年度重點工作、跨部門協作要求等個性指標；既有業務指標，也有政務指標、黨務指標。在設置考核指標時，要突出崗位特點，增強考核的針對性，促進工作的高效完成。例如，某縣地稅結合縣局實際，制定了《某縣地方稅務局2016年績效指標》，其中，共性指標9條，個性指標31條，指標內容涵蓋工作督辦、行政管理、黨風廉政、部門業務等，指標設置時注重結合工作職責，突出重點任務，因職位、部門、崗位區別設置，既考慮共性指標的統一約束，又考慮個體之間工作性質、工作量及衡量標準的客觀差異，增強指標的辨識度，體現“對不同的人、考不同的事”。三是必須將個人績效與組織績效掛鉤。把稅務人員所屬單位或部門整體的組織績效考核結果，分別以不同的比例與其個人績效考核結果直接掛鉤，目的是為了形成組織和個人的責任利益連帶機制，促進干部職工增強團隊意識、大局意識，形成一種組織績效與個人績效良性促進、共同提升的管理格局。2.注重過程監控，掌握績效動態在績效實施過程中應做好過程監控工作，通過痕跡管理、實時監控、數據對比、差異分析和定期通報等方式，及時發現偏差、及時糾正偏差、持續改進和提高績效，解決績效管理過程中“重部署、輕落實”的問題。一是總體情況分析。可以將當期指標數據和往期進行比較分析，特別是稅收業務類指標和執法監管、服務類指標。二是工作現狀分析。對目前各項指標的執行情況進行分析，對指標完成明顯異常的情況，應開展更細致的調研，查找原因及時調整策略。三是重視趨勢分析。注意使用數學手段和管理工具，對一些趨勢性的現象進行提前分析判斷，提出下一個階段的主要工作措施[5]，既可以繼續原定指標計劃不變，也可以根據形勢進行必要的調整。此外，可通過建立并落實效能督察、執法檢查、督查通報、責任追究等制度，促使各級干部職工采取有效措施完成既定目標任務。例如，某縣地稅，每月由分管領導組織召開績效講評會，通報績效指標完成或進展情況，績效辦公室按照部門進行點評，有針對性地指出存在的問題，提出績效改進建議，并督辦組織績效和個人績效的填報工作。每季度及時根據績效考評情況編制《季度績效分析報告》，并召開績效專題會議，對績效管理工作進行系統分析，查缺補漏，彌補短板，改進提升。對績效考評結果進行橫向、縱向全面對比，掌握績效動態，深挖影響績效結果的因素，對推進工作不力的，由主要領導和主管績效管理的領導約談指標定責部門負責人，并責令限期整改，確保各項工作有效落實，促進績效不斷進步。3.科學評價業績，確保考核有效一是規范績效評價環節。將考核部門與考核人員相結合，做到考核前有部署，明確分工和要求；考核中有監督，成立考核委員會組織，設立現場監督、結果公示、復議等環節循序漸進；考核后有總結，對問題要查找原因，根據原因進行整改，如是制度問題則及時進行修改[6]。二是完善績效考核運行機制。綜合考慮各部門業務性質、工作量、技術要求、工作復雜程度等因素，將加分、減分因素有機結合，形成激勵、約束相結合的運行機制，使考核結果公平客觀。

（二）基層稅務部門激勵乏力之解

1.轉變思想認識，構建健康的績效文化堅持以人為本，樹立績效價值導向，把稅務績效管理與組織文化有機結合起來，以稅務績效管理推進組織文化建設，促進績效管理與稅務文化的相輔相成。通過完善績效管理機制，建立績效管理平臺，規范績效計劃制定、績效考核和實施、績效監督和反饋等一系列管理行為，引導稅務人員樹立正確和健康的績效價值觀，調動員工凝聚思想共識，激勵稅務人員正氣，追求工作績效的主觀能動性和創造性，實現行政效能持續提升。某縣地稅在2016年組織了多次全局干部職工的績效工作培訓會，為干部職工全面介紹績效管理體系、操作模式和結果運用，此外，還轉變過去以工作任務、責任擔當為主的績效宣傳導向，把績效與職工榮譽聯系起來，用績效說話、用業績比賽、用結果證明，使大家認識到績效管理不僅不會成為負擔，反而可以促進工作，干部職工參與熱情明顯提升，良好的績效氛圍逐步形成。2.強化結果運用，注重正向激勵績效管理能否促進稅務人員完成工作業績、提高工作效能、推動稅務部門和人員共同發展，關鍵取決于結果的合理應用，因此，基層稅務部門應建立一套有效的基于績效管理的激勵約束機制。結合稅務系統的特性，樹立戰略性人力資本管理的思想，將績效管理系統與公務員的選拔任用、培訓開發、薪酬激勵以及職業發展系統等緊密結合起來，協調一致地共同促進公務員個人績效以及政府整體績效的改善[7]。在考核結果的運用上注重正向激勵，為優秀人才的脫穎而出提供機遇，搭建平臺，真正發揮績效改進管理、推動稅務事業發展的功能。3.創新激勵機制，充分用好“胡蘿卜”和“大棒”斯金納強化理論認為行為依賴于其結果，即個體傾向于重復那些伴隨有利結果的行為，而不重復那些伴隨不利結果的行為。強化包括正強化和負強化，即獎懲。《公務員法》第八章和第九章分別對獎勵和懲戒作了規定。基層稅務機關要用好獎懲還需進一步創新。一是豐富精神獎勵和物質獎勵。在精神獎勵層面，可開展績效認可計劃、改善工作條件、工作交流、職位升遷、挑戰性的工作、給予學習和成長的機會、明確的職業規劃等，還可以建立稅收管理業務各個領域的榮譽，如針對稅收業務可設立專業化人才、業務骨干、業務標兵、專項工作先進個人、人民滿意公務員等榮譽稱號，對此進行專項獎勵，同時，將激勵方式固化、常態化。在物質獎勵層面，可采用調整薪酬等級、獎金、獎品等方式進行獎勵。二是針對踩法律法規高壓線的行為，要及時發揮“大棒”的“威力”，充分利用績效管理工具，使行政問責具有更加可靠的事實及數據，提高行政問責的科學性和合理性。大力推行政務公開、廉政監督、民意測驗、考核問責機制，把考核反饋延伸到對考核工作的事前、事中和事后監督中，拓寬稅務干部和納稅人參與績效管理的渠道[8]。同時，提升行政問責力度，強化制度約束，獎勤罰懶、獎優罰劣，對違反政策法規、績效低下的工作人員區別不同性質，給予不同程度的處罰，也使一些“不求有功，但求無過”的無為者的切身利益受到影響，責任倒逼促使全體稅務人員認真勤勉。四、結語績效控制是稅務績效管理的核心因素，它確保績效管理朝向正確的方向；激勵是稅務績效管理的關鍵動力，它為績效管理提供能量。績效管理是一個長期的系統工程，稅務系統若實現績效管理“一年試運行，兩年見成效，三年創品牌”的總布局，可借鑒企業績效管理實踐和經驗，配套完整的績效管理機制，建立轉變機關思想作風、以人民滿意度為導向、培育績效文化、加強制度建設、優化技術手段“五位一體”的績效管理體系，不斷提高稅務部門執行力和公信力，提高稅務服務品質，樹立良好形象。

作者:史雪琳 單位:曲靖師范學院經濟與管理學院

【參考文獻】

［1］陳軍，楊海光.基于BSC的稅務組織績效考評指標體系構建［J］.會計之友，2014（15）：67-70.

［2］于魏華.稅務機關績效管理若干問題的探討［J］.中國管理信息化，2015，18（12）：159-162.

［3］肖愷樂.基于控制和激勵的稅務績效管理探討［J］.稅務研究，2015（11）：69-72.

［4］李永生.我國政府績效管理改革的困境及其發展趨勢［J］.商業時代，2011（23）：6-7.

［5］曹錦陽.績效分析在稅務績效管理中的廣泛應用與探究［J］.經濟研究導刊，2016（3）：150-159.

［6］孔蓓蓓.基層稅務部門績效管理問題和對策研究［D］.陜西師范大學碩士學位論文，2015.

［7］劉昕.我國政府績效管理中亟待梳理的幾個關鍵問題［J］.中國行政管理，2007（4）：37-39.

［8］趙小松.我國地方稅務部門績效考核體系改進研究［D］.吉林大學碩士學位論文，2014.