生態系統績效管理研究

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摘要：為解決生態系統管理過程中存在的重建設輕成效、重投入輕產出問題，在改善生態系統質量過程中需要引入績效管理理念，建立生態系統績效管理模式。生態系統績效管理本質上是以提升政府生態系統管理效能為目標的約束條件，重點關注生態系統管理結果與目標的接近程度。我國生態系統績效管理發展過程是一個政府供給主導型的制度變遷過程，政府是我國生態系統績效管理制度變遷主體，生態系統管理的實踐困境是生態系統績效管理制度創新的根本動因，制度供求不均衡催生了生態系統績效管理制度變遷。為了降低生態系統管理成本，需要以維護國家生態安全為根本出發點，推進管理體系由責任評估考核向流程績效管理深化，實現績效責任由行政責任向法律責任深化，增強制度與制度環境的適應性，構建完善的生態系統績效管理流程，建立多元主體參與機制，降低生態系統績效管理制度變遷成本。

關鍵詞：績效管理；生態系統；制度安排；制度變遷

我國生態環境脆弱區占國土面積比重達到60%以上，脆弱的生態系統極易受不當開發活動影響而產生負面生態效應。改革開放以來，粗放式經濟發展模式導致我國生態環境處于不同程度的失衡或危機狀態，給國家生態安全造成威脅。生態系統服務是生態安全的前提和保障，維護國家生態安全首先需要維持生態系統穩定與安全。生態系統具有公共物品屬性，政府管理部門是我國生態系統管理的主要實施者，為解決生態系統管理過程中不同程度存在的重建設輕成效、重投入輕產出等粗放式管理問題，在提升生態系統質量和穩定性的過程中需要引入績效管理理念，建立績效導向的生態系統管理模式，這也是我國加快推進生態文明績效評價考核和責任追究制度的核心和關鍵。鑒于政府創新過程是一個制度變遷過程，本文擬借助制度變遷理論，分析生態系統績效管理制度變遷歷程、變遷動因、模式特征及發展方向，為我國生態系統績效管理提供支撐。

一、制度變遷理論分析框架

1.制度變遷的動因與模式。20世紀70年代，以諾思等為代表的經濟學家將制度作為解釋經濟增長的重要變量，制度變遷理論也應運而生。制度是一個內涵比較廣泛的概念，不同學者對其的理解差異較大，諾思提出制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地理解為一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束，也可稱之為制度安排①。制度是由個人或組織生產出來的，由于人的有限理性和資源的稀缺性，制度供給同樣是有限的、稀缺的，隨著制度環境變化或人們的理性程度提升，新的制度需求不斷產生，當制度供給和制度需求基本均衡時，制度是穩定的；當制度供給不能滿足制度需求時，就會催生制度變遷。可見，制度變遷就是新的制度安排替代舊的制度安排。制度變遷是制度不均衡的演化過程，之所以出現制度變遷，是由于現行制度安排和制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構，產生了新的潛在制度需求和潛在制度供給②。導致制度供給和制度需求不均衡的因素包括制度選擇集合的變化、技術進步、制度服務需求的變化等，現行制度安排不再是最優制度，從而產生制度創新需求③。制度變遷根據動力不同可以分為誘致性變遷和強制性變遷兩種模式④。誘致性變遷是一種響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性的漸進式變遷模式。要素與產品的相對價格變化以及技術變遷產生新的制度需求，知識、法律、社會服務等領域的進步支撐新的制度供給。誘致性制度變遷不易解決搭便車問題，且變遷時間周期較長，不能及時滿足制度需求。由于行為主體在收益、費用之間存在分歧，只有部分制度不均衡可以通過誘致性創新消除，其余制度不均衡則繼續存在。當政府的預期收益高于強制推行制度變遷的預期成本，政府將采取強制行動來消除制度不均衡⑤。強制性制度變遷的有效性受政府偏好和有限理性、意識形態、利益沖突和社會科學知識的局限性等多元因素制約。強制性制度變遷在一定程度上能夠降低獲取制度創新利益的成本，短期內創造出較高的效益，但在長期強制運作的過程中，由于利益非均衡化而可能會削弱制度的有效性。制度作為一種公共物品，其內部構成具有一定的差異性，當誘致性制度變遷滿足不了制度需求時，由政府實施的強制性制度變遷則可以彌補制度供給不足，兩者是一種互補關系。制度變遷理論以產權理論、國家理論和意識形態理論為基石。首先，制度創新的一個重要內容就是產權結構的創新。對產權的界定、調整和保護是有必要的，因為有效率的產權可以激勵人們去從事社會需要的活動，減少不確定性因素和搭便車行為的可能性，使個人收益率接近于社會收益率。其次，國家決定產權結構，并為產權結構的效率負責。國家要不斷進行制度創新以適應其他資源要素的變化，協調產權結構與持續經濟增長的關系。第三，任何制度都是在某種意識形態下形成的，意識形態的改變會左右現有的制度安排，意識形態是降低交易成本的一種制度安排，成功的意識形態能夠形成共同利益，從而克服搭便車行為。2.生態系統績效管理與制度變遷。制度變遷理論從時間維度反映制度安排對不斷變化環境的適應，變遷方向有可能是正向，也有可能是負向⑥。因此，運用制度變遷理論剖析制度發展進程，有助于了解制度安排的合理性及可能存在的不足，梳理出制度安排未來變遷方向。生態系統及其所提供的生態服務具有公共物品屬性，政府是生態系統保護與修復工作的主要實施者，生態系統績效是政府相關責任主體的工作職責所達到的生態系統保護階段性結果及其過程中可評價的行為表現。生態系統績效管理是績效管理理念在政府生態系統管理中的應用，是主管部門與對應責任主體之間就生態系統保護目標與如何實現目標達成共識的基礎上，為提升責任主體工作績效而作出的制度安排和實施的管理措施、機制及技術。生態系統績效管理可以簡單概括為對政府生態系統管理行為的管理，關注的是政府生態系統管理結果與管理目標的接近程度。生態系統績效管理不僅關注生態系統質量本身，也關注資金投入、污染控制、基礎設施建設、生態修復等對生態系統質量變化趨勢的影響⑦。政府績效管理的順利實施和作用的充分發揮離不開法律法規的保障和政策的指導，作為政府績效管理的重要環節，生態系統績效管理同樣離不開制度保障。因此，生態系統績效管理是政府創新管理制度和管理模式的重要舉措，我國加快推進生態文明績效評價考核和責任追究制度，其核心和關鍵是要推進建立生態環境績效評估與管理制度，逐步建立績效導向的生態環境管理評價和考核模式。政府制度創新過程是一個制度變遷的過程，生態系統績效管理不斷完善的過程同樣也是一個制度變遷過程，有關生態系統績效管理的討論，可以借助制度變遷理論加以分析。從靜態來看，生態系統績效管理是一套制度體系，是在特定制度環境中設計出來用以提升政府生態系統管理效能的約束條件；從動態來看，生態系統績效管理是一個在一定制度安排約束下落實生態系統保護主體責任、實現生態系統服務價值的過程。生態系統績效管理制度變遷是制度環境、制度安排和制度結構綜合作用的結果(圖1)。制度環境為制度安排設置了基本邊界和范圍，是影響和約束生態系統績效管理制度安排的基礎規則，通常包括經濟社會發展水平、生態系統質量變化、生態系統管理制度、公眾生態環保訴求等，是生態系統績效管理制度安排面臨的外部環境。根據“制度———行為———績效”的行徑，制度環境的變化會影響到生態系統績效管理行為，并決定了生態系統績效管理的價值取向。制度安排是具體的生態系統績效管理制度，是在制度環境的約束下形成的直接決定生態系統績效管理行為的具體的規則，并間接影響政府部門在生態系統管理過程中的行為選擇。制度結構是所有生態系統績效管理制度安排的總和，是按照生態系統績效管理的價值取向要求形成的具有結構特征的制度體系。生態系統績效管理制度變遷既包括制度結構中各項制度安排的創新，也包括各項制度之間相互耦聯形成的制度結構的調整，制度安排和制度結構也是下一次制度變遷面臨的制度環境的組成部分。

二、我國生態系統績效管理的制度變遷分析

我國生態系統績效管理發展歷程是一個根據制度環境變化進行變革的過程，呈現出顯著的階段性變化特征，政府主導制訂的法規政策起到了形塑生態系統績效管理制度的作用。1.制度變遷歷程。(1)1956—1999年：基礎制度體系建設。1956年，我國成立了第一個自然保護區，這標志著我國現代生態系統管理的開始，自然保護區網絡隨之成為我國生態安全屏障的基本骨架。在制度環境方面，該時期內生態系統管理制度幾乎處于空白狀態，在該階段初期尚未暴露出嚴重的生態問題，但隨著改革開放后經濟快速發展，我國生態環境承載能力開始面臨巨大壓力，伴隨著全球可持續發展理念的興起，我國需要加快生態系統管理基礎制度建設，為開展生態系統管理實踐提供制度依據。生態系統績效管理在時間上要晚于生態系統管理，由于生態系統管理剛剛起步，因此相關制度安排主要關注生態系統的保護與修復，構建了我國綜合管理與部門管理相結合的生態系統管理模式，側重于強調污染者的治理和賠償責任，更加突出政府相關部門的“管理者”身份，“被管理”的對象主要是公眾和企業等行為主體。生態系統績效管理意識在部分制度安排中有所體現，主要涉及追究政府主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等責任，但責任主體設定和責任范圍劃分虛化不夠明晰，并且更多關注的是政府對環境污染和生態破壞的預防和監督管理責任，政府責任主體的績效管理還沒有得到實質性開展。(2)2000—2011年：責任管理制度建設。由于許多重要生態區域沒有納入自然保護區體系，我國2000年提出建設重點生態功能區設想，主體功能區發展戰略正式將國家重點生態功能區確立為我國生態系統管理空間單元的組成部分。在制度環境方面，此時期內經濟粗放式快速發展給生態系統保護帶來巨大壓力，生物多樣性減少、自然資源破壞等問題開始威脅國家生態安全，而一直以來政府主導實施的生態系統管理效果并不顯著，生態環境惡化的趨勢未得到有效遏制，提高生態系統管理效能成為重要任務，國家開始修訂已有政策、法規等制度內容，增加完善生態系統績效管理相關內容。在制度安排方面，政府主體的責任管理得到重視和完善，首次明確地方政府主要領導和有關部門主要負責人是本區域和本系統生態環境保護的第一責任人。修訂后的生態環保類專項法規均出現了追究相關主體責任的內容，把環境污染治理責任納入法律規制范圍，明確要求地方政府必須對轄區生態環境質量負總責。總體上生態系統績效管理開始得到體現，不僅要求地方政府部門加強生態系統管理，更是要對生態系統管理的結果負責，以提升生態系統管理效能。此階段生態系統績效管理內容側重于責任追究，重約束而輕激勵，而且沒有明確的生態系統績效考核標準，難以厘清生態系統管理責任。生態系統績效管理制度主要依附于生態系統管理制度結構，還沒有從生態系統管理相關制度中剝離出來。(3)2012年以來：績效考核評估與考核。十八大以來，我國生態系統空間管理單元進入自然保護區、重點生態功能區、生態保護紅線、國家公園等多種類型并存、交叉推進的發展格局。在制度環境方面，生態系統退化問題仍十分突出，生態安全形勢十分嚴峻，生態安全被納入總體國家安全觀，傳統的部門分割保護模式使得生態系統管理效率低下，必須將山水林田湖作為生態共同體進行保護和管理。黨的十八大報告強調推進政府績效管理，也為建立健全生態系統績效管理機制提供了新機遇，為適應內外部發展要求，生態系統績效管理不斷得到強化，推動產生相應的制度變遷。在制度安排方面，政府主體的責任管理繼續得到完善，進一步明確地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，生態環境保護的責任主體和責任范圍逐漸清晰。新修訂的《環境保護法》規定國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，生態系統管理績效評估與考核成為本階段制度設計的重點。相關制度安排規定了生態系統管理績效考核內容，區域生態功能評估結果作為評估重點生態功能區經濟社會發展質量和生態文明建設水平的重要依據，納入政府績效考核。考核結果同時作為產業布局、項目審批、財政轉移支付和環境保護監管的重要依據。生態系統管理績效評估增強了管理部門的責任意識和效率意識，但績效評估只是生態系統績效管理的一個重要組成部分，在內容和結構上都更為復雜的生態系統績效管理模式還有待完善。生態系統績效管理的結果運用集中在生態環境損害的責任追究，“約束”導向的結果使用難以從根本上糾正地方生態系統保護的短視行為，反而強化了履行行政責任要求下地方責任主體的策略性行為。2.制度變遷模式。制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷兩種模式，制度變遷選擇何種方式，本質上取決于不同模式的成本收益比較⑧。誘致性制度變遷時間周期長，而生態系統退化問題已經非常嚴重，客觀上要求盡快形成有效的制度安排來提升生態系統管理效能。縱觀我國生態系統管理制度變遷歷程，總是先由政府頒布新的制度，或對已有制度進行修訂創新，再通過各種經濟、行政、法律手段的引導，實現政府責任主體對生態系統績效管理制度的遵守和運用。因此，我國生態系統績效管理制度變遷屬于強制性制度變遷，這種制度變遷模式有利于快速建立相應的制度安排和制度結構，降低制度變遷時間成本。政府主導的強制性制度變遷模式也存在明顯不足，表現在管理部門的生態系統績效管理意識和行為滯后于制度變遷速度，容易增加績效管理制度的實施成本，出現有法不依或執法不嚴等現象，影響績效管理制度的實施效能。此外，生態系統保護與利用過程中利益相關者眾多，由政府主導推動的生態系統績效管理制度變遷，使得行政主管部門成為績效評估和考核中的唯一管理主體，難以實現績效結果的合理評估、科學應用和科學管理。應構建開放式的管理體系和制度，使生態系統保護與利用所涉及的生態區域、社區、管理部門、經營部門等利益主體參與到生態系統績效管理進程中，在一定程度上可以降低生態系統績效管理制度創新成本。3.制度變遷動因根據制度變遷理論，制度變遷是制度供給不適應制度需求的結果。從制度需求來看，改革開放以來，高強度的城市化和工業化發展，引發生態系統質量下降、生態環境破壞等一系列生態安全問題，我國部門分割的生態系統管理體系特征與生態系統完整性和內在連接性的自然特征相背離，造成管理職能交叉和管理空白并存，雖然生態系統保護投入巨大，但管理效果并不明顯。而且，生態系統支撐著人類福祉，隨著經濟社會發展水平的提升，生態系統保護不僅要維護生物多樣性和生態完整性，更要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，實現人與自然和諧共生，生態系統績效管理的制度需求發生了新的變化，必須要提高生態系統管理效能，遏制生態環境惡化趨勢，為經濟社會可持續發展提供生態保障。從制度供給來看，生態系統績效管理制度最初以依附于生態系統管理制度結構的形式出現，強調管理部門對生態破壞的預防和監督管理責任，但責任主體設定和責任范圍劃分并不明晰。為了滿足生態系統保護的需求，提升生態系統管理效能，開始明確地方政府為轄區生態系統質量的責任主體，生態環境責任納入法律規制范圍，生態系統管理的責任主體和責任范圍逐漸清晰。當前生態系統績效管理制度安排側重于績效評估考核，評估結果作為評估經濟社會發展質量和生態文明建設水平的重要依據，但績效評估和責任追究只是生態系統績效管理的一個重要組成部分，系統性的生態系統績效管理模式還有待完善。總體看來，生態系統管理的實踐困境，總是生態系統績效管理制度創新的根本動因，也決定了制度變遷的方向、訴求與路徑。現有的生態系統績效管理制度供給增強了管理部門的責任意識和效率意識，但還沒有從根本上糾正地方生態系統保護的短視行為，生態系統退化問題仍十分突出，在尚未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經產生，在這樣的制度供求關系下，將催生新的生態系統績效管理制度變遷。

三、制度變遷理論理論對推進生態系統績效管理的啟示

我國生態系統績效管理發展過程是一個制度變遷過程，制度變遷理論能夠為推進生態系統績效管理及解決出現的問題提供一定啟示。通過構建并創新多種制度，降低生態系統績效管理制度變遷成本，從而降低生態系統管理成本，提升生態系統保護效能。1.適應制度環境。制度環境變化是產生制度變遷的前提條件。生態系統績效管理是在特定制度環境中設計出來的約束條件，經過幾十年的發展，我國生態系統管理的經濟社會背景、管理目標和首要任務都發生了顯著變化，生態系統管理目標不再局限于傳統的治理環境污染、改善環境質量以及修復受損的生態系統，提高生態產品供給能力和生態系統服務功能、維護國家生態安全已經成為生態系統管理的首要任務。我國生態系統管理的空間單元同樣在不斷豐富完善，在原先的自然保護區單一管理單元基礎上，已經形成了包括生態保護紅線、國家公園、國家重點生態功能區、自然保護區等在內的多樣化自然保護地體系。保障和維護國家生態安全對提高生態系統管理成效提出新的制度需求，生態系統績效管理需要適應外部制度環境的變遷，進行相應的制度創新，以實現預期收益的增加。2.健全制度體系。生態系統績效管理是一項復雜的系統工程，要求管理制度體系化。目前國家法律體系內并沒有專門針對生態系統績效管理的法律規范，現有的規則約束散布在多項法規中，政府制定的指導意見、辦法等成為指導生態系統績效管理的主要制度依據，責任主體主要擔負生態系統保護行政責任，法律責任沒有得到體現。雖然政策的靈活性使得生態系統績效管理能夠在較短時間內推開并實施，但由于缺乏相應的法制保障，政策辦法的不穩定性和非強制性使生態系統績效管理制度的執行力和權威性受到影響，各地區存在追求自身利益最大化而權衡地執行政策制度的現象，因此，生態系統績效管理停留在政策、規章層面存在不足，必須健全生態系統績效管理制度體系，制定專門的生態系統績效管理法律規范。生態系統績效管理立法需要體現以下內容：一是績效管理主體和客體，管理主體主要包括各級權力機關、行政機關等；管理客體主要包括直接負有生態系統保護責任的政府部門和個人。二是績效管理內容和指標體系，特別要篩選與國家生態安全相關的關鍵性指標。三是績效管理方法和程序，程序設計原則上包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效評估與診斷、績效反饋與提升等方面。四是績效管理的法律責任，明確規定生態系統績效管理主體、客體與其權利相對等的法律責任。3.完善制度安排。首先是科學構建生態系統績效評估體系，生態系統績效評估應以維護國家生態安全為重點，根據客觀需求設計評估指標體系和評估標準。采用“業績績效+表現績效”的績效考核評估體系，業績績效是對生態系統保護任務完成情況進行評估，表現績效是對責任主體的生態系統保護能力、工作表現等進行評定。突出不同地區生態系統保護目標差異和全國生態安全布局的總體要求，制定不同類型生態系統績效評估體系。生態系統績效管理不僅僅是績效評估，還需要搭建包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效評估與診斷、績效反饋與提升等方面在內的生態系統績效管理流程，實行生態系統績效管理的系統化、規范化開展。其中在績效反饋與提升環節，鑒于我國生態系統保護尚處于發展完善階段，在當前注重管控型績效管理的基礎上，還應發展激勵型績效管理，建立獎優罰劣的生態系統績效管理結果運用流程，將生態系統績效評估結果與加強和改進生態系統保護工作結合起來，改變重評比輕診斷、重獎懲輕改進的管理流程，注重反饋生態系統績效評估結果，提出改進意見，促進被評估責任主體持續改進生態系統管理工作。4.發揮產權作用。根據制度變遷理論的相關研究，必須設計適當的產權制度，明確界定產權，以便減少未來的不確定性因素和搭便車行為的可能性，從而降低機會主義行為的發生幾率。生態系統績效管理中應注重發揮產權的支撐引領作用，以激勵相關主體從事生態系統保護活動，并使個人收益率和社會收益率接近相等。產權制度關系到清晰界定生態系統管理主體的權利、責任與利益，規范相關行為主體對生態系統的開發、利用和保護行為，給予責任主體以激勵和約束，提高生態系統管理效能。完善產權制度的重要前提是界定各類自然生態保護地產權，建立健全基于自然生態保護地和生態資源所有權而衍生出的占有權、使用權、收益權和處置權等權利體系，依法賦予產權主體對自然生態保護地的處置權、收益權，提升產權主體參與生態系統保護和開發的積極性。5.多元主體共治。我國生態系統績效管理是政府主導的制度變遷過程，由政府部門自上而下推進，政府既是生態系統績效管理主體，也是管理客體，為應對上級考核往往采取短期策略性行為。生態系統管理的最終目標是維護生態安全，實現人與自然和諧共生，因此需要建立包括公眾參與在內的多元主體參與機制。公眾參與生態系統績效管理有利于實現公眾的生態訴求與廣泛監督，有利于提升政府生態系統績效管理的有效性，彌補政府生態系統績效管理的部門缺陷和不足。多元主體在生態系統績效管理中的地位和權利需要得到明確，生態系統績效評估可以引入第三方評估，在規劃績效管理、制定績效目標、績效考核結果監督和反饋等環節注重吸收公眾意見，公眾滿意度應成為生態系統管理績效考核的重要標準之一。為了改變地區競爭情形下的環境非合作行為，從根本上治理環境污染問題，需要從體制機制方面進行較大改革。首先，需要提高地方官員考核標準中環境保護、生態效益等指標的權重，推動領導干部任期環境保護責任制和問責制等追究機制的建立，糾正單純以增長作為考核指標的官員考核體系。其次，加快推進環境保護系統的垂直管理。當前體制下各級環保部門隸屬當地政府，各級環保部門的執法力度由地方政府決定，加快推行環境保護體系的垂直管理，推動建立立體的環境治理框架十分必要⑨。

四、結論

生態系統績效管理是績效管理理念在政府生態系統管理當中的應用，主要關注政府生態系統管理結果與目標的接近程度，是為了提升生態系統管理效能而作出的制度安排和相關措施機制。我國生態系統績效管理經歷了基礎制度體系建設、責任管理制度建設、績效評估與考核三個發展時期，其發展歷程是一個政府供給主導型的制度變遷和覆蓋范圍不斷拓展的過程。生態系統及其所提供的生態服務具有公共物品屬性，政府是我國生態系統績效管理制度變遷主體，生態系統管理的實踐困境是生態系統績效管理制度創新的根本動因，制度供給在未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經產生，制度供求不均衡催生了生態系統績效管理制度變遷。績效管理有利于降低生態系統管理成本，通過推進管理由環境污染防治向維護國家生態安全深化；績效責任由行政責任向法律責任深化；管理體系由責任評估考核向流程績效管理深化，提高生態系統保護效能。現階段政府仍是我國生態系統績效管理制度的主要供給者，為了降低生態系統績效管理制度變遷成本，政府應增強制度與制度環境的適應性，搭建完善的生態系統績效管理流程，建立獎優罰劣的生態系統績效管理結果運用流程，建立多元主體參與機制，降低制度變遷過程中責任主體的遵從成本和監督成本。績效管理是我國生態系統管理領域的新探索，生態系統績效管理制度變遷也是我國生態文明體制改革的重要組成部分。由于我國生態系統類型多樣，區域差異顯著，如何在制度變遷分析的基礎上，根據不同地區差異性特征，設計具有地方針對性的生態系統績效管理體系還需要進一步探討，以契合地方生態系統特征，有效提升不同類型生態系統管理效能。

作者:程 進 周馮琦