城市精細化管理和質量提升探討

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一、城市精細化管理和城市發展質量的內涵

城市精細化管理是城市資源配置最優化、以人為中心的城市運行合理化，它是一種有靈魂、有溫度的最優管理。從粗放型管理形態向精細化管理模式跨越，是中國城市普遍面臨的命題。學者們從不同的視角，對城市發展質量進行了界定。中國人民大學區域經濟研究所副教授葉裕民認為城市發展質量本質上是一個城市現代化水平的體現，同時也是農村向城市轉變、農業用地向工業用地轉變的過程。隨著城市化的發展，遷移到城市的農民逐步在思想觀念、教育理念、行為方式等方面向城市居民轉變。該定義主要是從城市化過程的角度對城市發展質量進行界定。國家統計局和中國統計學會認為城市發展質量是指城市經濟社會發展的質量和水平，城市居民在城市中生活質量的體現，國家經濟、政治、軍事、科技、社會等方面的協調發展。該定義重點關注城市大系統中各子系統之間的協調發展。還有學者認為城市發展質量是“城市在發展過程中，各種功能發展水平及其滿足公眾當前與未來需求的程度”。該定義重視以人為本，并關注城市的可持續發展。城市精細化管理與城市發展質量是兩個相輔相承的概念。城市精細化管理是城市發展質量提升的必要條件，精細化管理是手段，發展質量提升是目的。

二、我國城市精細化管理和城市發展質量不足的表現

（一）不同主體視角對不足的感知。市民、企業和政府等不同的主體，對城市精細化管理和城市發展質量不足的表現有著不同的認識和感受。第一，從市民感知的視角。城市居民主要是從城市服務接受者的角度，在日常生活中對城市內澇、“馬路拉鏈”、環境污染等結果性的內容，有著更多體會和感知。第二，從企業感知的視角。企業主要是從生產者的視角，對城市投資環境、生產要素獲取的價格和難易程度等過程性的內容，有著更多體會和感知。第三，從政府感知的視角。政府主要是從城市公共服務供給者的角度，對諸如人才缺乏、部門分割等影響公共服務供給能力的內容，有著更多體會和感知。城市不同主體對城市精細化管理和發展質量的認知可能存在較大差異，比如，在一些城市，市民高水平的幸福感認知可能與企業低水平的投資環境認知并存。因此，對城市不同類型主體感知的具體分析尤為必要。（二）現有評價指標體系具有局限性。現有城市發展質量評價指標體系具有局限性，表現在過分強調經濟增長、資金和其他要素投入、傳統公共服務、基礎設施規模以及傳統的環境指標；增長性指標過多，發展性指標不足。現有指標體系的局限性直接影響了評價結論的準確性，導致對城市精細化管理和城市發展質量存在的問題認識上出現偏差。（三）產生問題的原因。城市的問題，最終總是能歸結到人、產業、政府等方面的原因。城市精細化管理和發展質量的不足，往往可追溯到人的城鎮化不足（特別是農村轉移人口不能市民化）、對人才的吸引力和包容性不足、產業結構和產業層級不合理、政府規劃不當（城市無序擴張）和政府對市場的干預不合理幾大原因。

三、城市精細化管理和發展質量提升的激勵機制

為解決上述不足，需要從技術創新、觀念轉變、制度建設、外部推動等方面多管齊下，綜合作用。其中，激勵機制顯得尤為重要。離開有效的激勵機鳥瞰沈陽城市景觀制，城市精細化管理和發展質量提升就無從談起。這里的激勵機制既包括內部主動式激勵，也包括外部被動式激勵。（一）內部主動式激勵。1.領導干部激勵機制。首先是領導干部任期激勵。中共中央辦公廳關于印發，中辦發〔2006〕19號，《黨政領導干部職務任期暫行規定》要求，黨政領導干部一個任期內調整職務一般不得超一次，如果職務調整過于頻繁，將不利于對領導干部形成推進城市精細化管理和提升發展質量的正向激勵，因為后者很難體現為領導干部任期內的政績。城市可持續發展需要領導干部的長期思維，而領導干部的長期思維需要相應的領導干部任期設計匹配。同時，領導干部任期也不宜過長，否則容易帶來“邊際收益遞減”以及腐敗發生概率增加等后果。有效的領導干部任期激勵需要在預防腐敗和預防為官不為之間找到任期設計平衡點。而該平衡點的確定也受到年齡、職務、地域等因素的影響。其次是政績考核體系。政績考核結果直接關系到領導干部的理論水平和工作能力等，因此政績考核體系成為領導干部履職行為最有效的指揮棒。在考核指標上，應充分體現多樣性、層次性、時限性、可衡量性等原則。既要包括經濟性指標，也要包括社會和生態性指標；既要有宏觀層面指標，又要有微觀層面指標；既要有短期性指標，也要有中長期性指標；既要有定量指標，又要有定性指標；既要有規模性指標，又要有質量性指標。2.公眾參與激勵機制。管理學中基本的目標管理法在城市管理中同樣適用，并主要體現為城市管理中的公眾參與。20世紀60年代的歐洲社會產生了公眾參與理論并付諸實踐，到了上世紀80年代，我國開始引入公眾參與。目前我國在城市規劃和城市環境管理中的公眾參與這一激勵形式得到更多應用。公眾參與不宜是運動式的，而應建立起長效治理機制。本文認為，城市管理中的公眾參與應實現“四化”，即實現公眾參與的普遍化（非少數“代表”），實效化（避免流于形式），長效化（避免運動式），關聯化（與公共服務水平、社區地位等掛鉤）。（二）外部被動式激勵。城市管理的外部被動式激勵首先體現在國家間的競爭，比如中美貿易戰從經濟政策、產業結構、技術創新以及城市公共管理等方面帶來的影響。對我國城市來講，面臨著將外部沖擊和壓力轉化為動力和激勵的重大挑戰。對國外城市精細化管理經驗進行主動學習和借鑒，并結合我國國情進行創新，這是我國城市管理應對國家間被動式激勵的最佳選擇。其次體現在一個國家內部的不同城市間競爭。當前我國城市間的競爭日趨激烈，人才和資本在不斷地“用腳投票”，影響和改變著城市間的競爭格局。我國不同地區城市管理水平具有較大的差異性：現有基于對44個城市的評價研究發現，東部最高，中部不均衡，西部最低，東北部居中。城市精細化管理和發展質量的地區間差異直接導致人才和資本“用腳投票”，對落后地區的城市管理形成外部被動式激勵。無論是國家間，還是城市間的外部被動式影響， 都不是以城市自身的意志為轉移的。 但是，城市可以做到“化被動承受為主動適應，化壓力為動力”，以主動創新提升城市自身精細化管理水平和發展質量。

四、建筑類高校開展城市精細化管理和發展質量提升研究的若干切入點

基于建筑類高校的學科專業特點和科研教學平臺優勢，結合城市精細化管理和發展質量提升的實踐需要，本文提出建筑類高校開展城市精細化管理和發展質量提升研究的如下切入點：基于城市規劃與城市管理學科融合的城市精細化管理；“多規合一”下的城市精細化管理；綠色建筑和裝配式建筑；智慧城市管理，比如基于GIS 和BIM 的城市基礎設施管理等；城市環境和城市建筑垃圾管理；城市精細化管理的前置-以精細化的城市建設促精細化的城市管理；城市精細化管理的技術支撐，比如城市設計、城市基礎測繪、城市交通組織、城市道路施工、城市信息化管理平臺等；城市物業精細化管理；城市基礎設施投融資的模式創新和管理創新等。

五、區域振興與城市振興

（一）城鎮化水平日益提高，城市振興則區域振興。無論是基于人口城鎮化，還是土地城鎮化指標，東北三省的城鎮化平均水平都較高，特別是遼寧省的城鎮化水平在全國位于前列。東北地區的農業農村經濟得益于自然條件、基礎設施條件等因素，發展態勢一直相對良好，當前東北振興的最主要任務體現為城市振興。從全國層面來看，2017年我國城鎮化率已達58.52%，無論是從人口、土地還是經濟體量的角度，城市都占據著絕對多數，城市發展成為區域發展的關鍵。（二）城市產業振興是城市振興的核心。目前東北城市產業發展面臨著產業同構化嚴重、高污染和高耗能產業未得到有效控制、城市產業主體結構中國企比重過高等問題。從產業結構優化升級水平來看，本文研究發現：東北地區產業結構2013年以前內向封閉發展嚴重，產業結構沒有得到明顯調整。2013年以來產業結構開始逐步調整并走向合理化、高級化和高效化，并且產業結構升級速度較快。但是吉林省和黑龍江省產業結構高效化水平相對較低且上升速度較慢，主要原因是兩省經濟生產過程中的技術水平和生產效率有待進一步提高。東北城市產業振興是東北城市振興的關鍵，只有如上問題得以解決，東北城市振興才真正能夠得以實現。在全國層面亦是如此。城市經濟發展對城市發展起著決定性作用，而產業發展對城市經濟發展起著決定性作用，產業同構、資源環境不友好、主體結構不合理、產業升級滯后等問題，同樣制約著我國其他城市產業的發展，城市產業發展是城市發展的核心。（三）東北城市產業發展質量提升的幾個關鍵點。第一，要有效解決產業同構化，基于城市的現有比較優勢、潛在比較優勢以及區域發展戰略分工，發展特色優勢產業。第二，要打破重化工業思維定式，實現產業均衡發展。學界對“林毅夫吉林報告”的爭論較大，本文認為該報告有其合理性，對東北城市產業發展質量提升具有一定的指導意義，首先是因為東北地區城市重化工業的現有所謂“比較優勢”具有特定的歷史條件，是人為“趕超戰略”的結果，并未體現當時真實的比較優勢；其次因為民營經濟振興是東北城市經濟振興的關鍵，而民營經濟主要產業領域不是資本密集型的重化工業和裝備制造業，而是要素密集型的輕工業和服務業。第三，要提升民營經濟比重。首先通過減負性的財政稅收政策、定向性的寬松貨幣政策和不斷優化的城市營商環境建設，來鼓勵現有民營經濟的發展；其次以PPP項目的規范發展和國家對央企參與PPP項目的從嚴管理為契機，提升民營資本在基礎設施和資源開發領域的投資比重，拓展民營資本投資渠道，從而優化城市經濟的主體結構。第四，東北省際間要采取差異化的城市發展策略。其中吉林省和黑龍江省要重點提升產業結構高效化水平，具體來說重點提升產業技術水平和生產效率水平。第五，深化產業人才政策和體制機制改革。當前東北產業困境的最重要原因之一是產業人才流失，吸引和留住產業人才也是未來東北城市產業發展的關鍵所在。特別是在當下各城市間“搶人大戰”愈演愈烈的背景下，東北城市除了關注給予人才的物質待遇外，更要重視“事業留人”和“感情留人”，其中特別要吸引和留住東北本土優秀人才。

六、結論

通過以上論述，本文的主要結論為：隨著我國城市化進程進入新的歷史階段，城市精細化管理和城市發展質量提升日趨需要重視。目前我國城市精細化管理水平和城市發展質量水平有待提升；現有評價指標體系具有局限性；提升城市精細化管理水平和發展質量水平需要內部主動式激勵和外部被動式激勵；建筑類高校開展城市精細化管理和發展質量提升研究具有多個切入點；城市振興是區域振興的關鍵，城市產業振興是城市振興的關鍵；城市產業結構優化升級需要因地制宜，采取差異化策略；傳統工業城市應打破重化工業思維定式，實現產業均衡發展。

作者:項英輝 張豪華 單位:沈陽建筑大學管理學院