土地管理全程化精準化精細化的探索

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摘要：土地資源是自然資源的重要組成部分，也是經濟社會發展的核心要素資源。今年以來，湖南立足全程化、精準化、精細化的思路規范土地管理、服務經濟社會高質量發展的新路子。

關鍵詞：土地管理全程化、精準化、精細化

今年以來，針對人民群眾關心的土地管理中存在的突出問題，湖南省自然資源廳確立土地資源全生命周期管理的工作思路，探索土地管理全程化、精準化、精細化，重點聚焦土地批后監管，全面跟蹤了解每一宗土地利用過程，構建土地保護利用的全周期管理模式，形成了一系列可復制、可推廣的土地管理工作經驗。

一、以往的管理形式較單一，監管存在盲區“重審批、輕監管”的現象依然存在。

在高度重視土地審批的同時，一些地方建設用地“批而未供”“供而未用”“未批先用”等違法違規現象時有發生，而湖南的批而未供和閑置土地問題尤為突出。據統計，湖南2009—2017年批而未供、疑似閑置土地分別達50.52萬畝，21.92萬畝。部門之間聯動不夠，難以形成合力。土地審批、征拆、供應、執法等相關部門均獨立履行職能，未能形成有效的縱橫向聯動機制，導致一些重要問題無法解決，如用地報批和土地供應長期脫節、利用增量約束存量的效力有限、批而未供和閑置土地數量持續增加等。政策銜接配套不足，監管存在盲區。部分市縣土地管理權限和省級下放的土地管理權限成為監管的薄弱環節甚至盲區，一些市縣出現懶政怠政或違規操作。2020年上半年，在對歷年批而未供土地清理處置中，因市縣自查上報數據質量整體不高，湖南省自然資源廳不得不組織20余人的核查專班隊伍，歷時半個月逐一進行實地核查。管理形式較單一，數據尚未互通共享。對于批而未供和閑置土地、違法用地，未能建立有效的信息化監管平臺，且已有審批、供應、執法信息平臺沒有系統對接、數據共享；對建設用地監管發現的問題，采取的主要手段停留于以往傳統的臺賬式管理模式，尚未綜合運用法律、經濟等多種手段進行處置。

二、加強全生命周期管理，打造土地管理新機制

全程化監管，報批審批應保盡保，閑置土地限期清零。湖南省自然資源廳成立用地報批聯審、土地批后管理、違法用地整治等工作組，建立三級部門主要負責人土地管理月調度機制，跟蹤每一宗土地的審批、征拆、儲備、供應、開發利用情況，加強土地全生命周期管理。高效審批方面，實行土地要素跟著項目走，全面實行“可報盡報、應審盡審、省配指標、限期供地”的工作模式，將省級以上重點項目全部納入“綠色通道”，推動省、市（縣）兩級協同高效聯動審批，將審批時限壓縮至15個工作日，實現由“卷等人”向“人等卷”的轉變。新增指標方面，省級根據項目性質、供地時間先后等因素配置新增建設用地、增減掛鉤以及撤廢批單等3類指標，對合理用地需求應保盡保，確保好項目、大項目及時落地。閑置土地方面，建立批后監管和視頻監控系統，利用衛星遙感監測手段，聚焦發現撤批土地、閑置土地、違法用地（以下簡稱“三地”）問題，實行“全程監管、省交任務、月清‘三地’”，全力以赴推進增量問題每月處置、存量問題限期清零。根據土地市場監測監管系統統計，2020年上半年，湖南處置批而未供土地10.28萬畝，處置閑置土地4.17萬畝，已超過國家下達的處置任務數，排名居全國前列。精準化監管，定期監測、加強聯動，堅決遏制新違法用地。2020年以來，湖南省自然資源廳堅持“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”為基本原則，全力打好批而未供、凈地出讓、閑置土地處置和違法用地整治等四大攻堅戰，遏制新的違法用地出現。嚴格實行“先問責、再整改”，對發現的違法審批、執法不嚴、壓案不查等問題，以結果導向抓嚴抓實違法用地處置；定期監測土地開發利用情況，及時提取違法用地疑似圖斑，組織市縣核查處理；建立耕地保護監管信息系統，對全省耕地和永久基本農田數量、類型、范圍等變化情況進行季度監測，通過“月發現、季小結、年總結”，落實用地報批和動態監測“兩個耕地占補平衡”，嚴厲打擊違法占用耕地、永久基本農田和其他農用地行為；加強與紀檢監察、檢察、法院、財政等部門聯合執法和協調聯動，形成執法合力；依法推進公益訴訟，對嚴重破壞耕地等土地的責任人，一律移送司法機關追究刑事責任。精細化監管，加強信息化建設，夯實信息平臺和應用系統基礎。湖南省自然資源廳充分認識到建立土地監管系統的重要性與必要性，建立了事前事后可預警、信息可追溯的全周期管理模式。一是建立批后監管和視頻監控系統，對新批土地實行同步承諾，定期開展衛星監測，實現對批而未供、供而未建、開發利用土地動態監測、實時預警和高效處置，及時發現未在承諾時間內供應土地，以及疑似閑置土地、疑似違法用地問題，形成任務清單；二是以省級統建加快推進土地管理信息平臺和應用系統建設，采取“省廳統建、三級共管共用”模式，建立月清“三地”信息化工作平臺，實行掛圖作戰，逐宗研究處理，做到月發現、月處置、月清零。

三、用地政策創新的對策建議

強化規劃管控引領。堅持先規劃、后建設，嚴格按照國土空間規劃核發“三證一書”；加快建立完善國土空間基礎信息平臺，形成“一張圖”，將其作為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督的依據和支撐；建立規劃編制、審批、修改和實施監督全程留痕制度，確保全過程可回溯、可查詢。調整增存增違掛鉤。對未完成批而未供和閑置土地清理處置任務的市縣，根據實際完成量和下達任務量分別核算計劃指標，從相關市縣劃轉與差額部分相當的增減掛鉤節余指標到省級指標庫，其中，違法占用農用地和未利用地未按要求整改到位的，相應核減增減掛鉤指標。同時，拓展儲備土地來源，更加注重存量建設用地挖潛，將依法收回的閑置、劃撥和收購土地納入儲備。實行園區重點監管。落實落細開發園區周轉用地政策，與“標準地”試點、工業用地彈性供應結合開展，變“項目等地”為“地等項目”；對園區土地開發利用保護情況進行單列監測評估，定期土地利用與經濟運行分析報告，根據監測評估結果，實行差別化的土地、項目、資金、稅收等支持政策。推動監管方式變革。充分利用大數據等現代信息技術手段，構建統一的土地全周期管理信息平臺。加強與其他部門政務信息互通共享，建立土地資源領域失信違法責任主體聯合懲戒機制；健全對市縣土地管理事權及委托下放的省級管理權限的監管機制，通過事前審批、事中監測和事后備案加強監督檢查，加大監管薄弱環節補短板力度。（作者供職于湖南省國土資源規劃院）

作者:沈彥 單位:湖南省國土資源規劃院