城市公共參與及社會職責(zé)研究

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公共參與和社會問責(zé)：概念和關(guān)系

在政治問責(zé)研究中，研究者發(fā)現(xiàn)，在許多新興民主國家，選舉制度的廣泛推行并沒有有效地制約權(quán)力掌有者，公民的利益和訴求仍然被侵擾和蔑視，選舉制度并未成為公共權(quán)力問責(zé)的基石。在對這些經(jīng)驗進行反思的基礎(chǔ)上，研究者日益認識到西方政治制度中以選舉為核心的問責(zé)制度之局限，特別是西方責(zé)任政府之經(jīng)驗難以照搬到第三世界國家。因此，與過去強調(diào)選舉和權(quán)力制衡的問責(zé)機制不同，研究者越來越重視“社會問責(zé)”對于構(gòu)建責(zé)任政府的重要性①。研究者將政治問責(zé)分為橫向問責(zé)和縱向問責(zé)兩種。橫向問責(zé)主要指的是來自國家內(nèi)部的立法、司法和獨立行政監(jiān)督機構(gòu)這三種主體進行的問責(zé)形式；而縱向問責(zé)是指來自國家外部的問責(zé)，它包括選舉問責(zé)和社會問責(zé)（SocialAccountability）兩種形式。不同于選舉問責(zé)，“社會問責(zé)”是通過普通公民或者公民社會組織直接或者間接地參與來實施問責(zé)的問責(zé)方式②。世界銀行將“社會問責(zé)”界定為：一種依靠公共參與（civicengagement）來實現(xiàn)問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會組織的公共參與來尋求政府對于社會負責(zé)③?？梢钥吹?，公共參與是社會問責(zé)的根本實現(xiàn)途徑。世界銀行報告指出，公共參與可以從三個方面促進問責(zé)。第一，公民社會直接監(jiān)督政府、直接向他們施加壓力，以實現(xiàn)一種不同于選舉的縱向問責(zé)。第二，通過持續(xù)有效的公共參與促進橫向問責(zé)。當公民社會對某一行政部門進行指責(zé)時，同時也在向監(jiān)督它的平行部門施壓，如果問責(zé)效果沒有達到，說明該監(jiān)督部門也是無作為的。因此，公共參與會促進平行部門之間的相互監(jiān)督。第三，促進斜向問責(zé)（diagonalaccountability）④。這種參與方式突破了將問責(zé)區(qū)分為“橫向問責(zé)”和“縱向問責(zé)”兩種類型，而是結(jié)合了這兩種問責(zé)類型，即“斜向問責(zé)”⑤，主要是指公共社會不拘泥于自下而上的問責(zé)方式，而是可以參與到橫向問責(zé)的監(jiān)督機構(gòu)中去。當然，與其他政治問責(zé)形式相比，依靠公民參與實施社會問責(zé)有其自身的特點。其他的問責(zé)形式往往是事后的責(zé)任追究和懲罰，而社會問責(zé)是一種積極主動的過程，它包括了公民和公民社會組織事前或者事中的參與、對話和評估，官員需要告知和論證他們的決策方案、行為和結(jié)果。同時，社會問責(zé)雖然不能夠直接對公共權(quán)力掌有者進行懲罰，但是，它可以對有悖民意的政府施以公眾壓力和合法性質(zhì)疑等正式和非正式的象征性懲罰，還可以通過公共參與來推動國家內(nèi)部問責(zé)的啟動。由此，社會問責(zé)的最終結(jié)果是讓政府和官員更加對民眾負責(zé)，公共政策的制定和執(zhí)行更加反映民眾的意愿和利益⑥。在中國，在一定程度上而言，以選舉為核心的縱向問責(zé)以及依靠立法、司法和審計機構(gòu)等施加的平行問責(zé)仍然存在一定的局限性。現(xiàn)有關(guān)于官員問責(zé)的法律法規(guī)和相關(guān)行政條例規(guī)定基本上都是在政府內(nèi)部自上而下地進行責(zé)任追究和懲罰。在外部問責(zé)機制存在局限性的情況下，這種內(nèi)部縱向問責(zé)就相應(yīng)地會存在一定的可操作性和隨意性，究竟什么情況下官員會受到問責(zé)充滿了不確定性。因此，依靠公共參與、推動社會問責(zé)是在現(xiàn)有制度架構(gòu)下強化政府和官員問責(zé)、積極回應(yīng)民意的切實可行途徑⑦。在社會問責(zé)過程中，公民和公民社會組織可以通過游行、靜坐和群體性上訪等非制度化的方式來表達抗議、尋求政府的問責(zé)，公民也可以通過更加制度化的公共參與機制來尋求政府的社會問責(zé)。相對于非制度化的方式而言，制度化的公共參與機制能夠建立更加協(xié)作的國家與社會關(guān)系。在許多第三世界國家，以公共參與推動社會問責(zé)已成為了一種切實的民主實踐。信息公開立法、公共聽證、社會審計（socialaudit）、公民陪審團（citizenjury）和參與式預(yù)算等制度化的公共參與機制廣泛地建立⑧。比較而言，我國的公共參與機制仍然不夠健全。2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確提出要把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”，其中，公眾參與主要有兩個方面的內(nèi)容。其一，它模糊規(guī)定了“做出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布”；其二，它明確規(guī)定了要完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考①。我們可以看到，在實踐中，作為目前主要的制度化公眾參與機制，聽證會仍然難以發(fā)揮切實的作用②；而參與式預(yù)算和參與式立法等地方公共參與創(chuàng)新仍然缺乏更廣泛的實踐③?？梢哉f，這種制度化公共參與機制的不暢在一定程度上也是造成當前許多非制度化參與的重要原因之一。因此，我們需要探討，在當前制度化的公共參與機制不完善的情況下，以公共參與推動社會問責(zé)的實現(xiàn)途徑是什么？鑒于此，本文選擇廣州市恩寧路改造作為案例。案例的選擇主要有兩個方面的考慮。其一，恩寧路改造是較為典型的城市拆遷改造問題。在當前的城市公共生活中，涉及到土地規(guī)劃和房屋拆遷的公共參與比例非常大，在拆遷改造中，如何推動政府向民眾負責(zé)成為了一個日益突出的問題。其二，恩寧路改造是以公共參與推動社會問責(zé)較為成功的案例。在城市拆遷改造中，不乏引發(fā)了對抗性群體性事件的情況，而在恩寧路改造案例中，我們既可以看到一個相對封閉決策體制中公共參與面對的困境，也可以看到廣泛的公共參與對政府決策確實產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響，是以較為有序的公共參與有效地達致社會問責(zé)較為成功的案例。這兩者都將有助于我們考察以下問題，即在當代中國城市生活中，如何能夠以公共參與有效地達致社會問責(zé)？本文將采用深度訪談、參與式觀察和二手資料分析的方法，勾勒轉(zhuǎn)型期中國以公共參與推動社會問責(zé)的圖景，力圖把握其動力機制和局限性。

廣州恩寧路改造中的公共參與和社會問責(zé)

恩寧路改造從2007年啟動，經(jīng)歷了多個階段的政策波動。廣泛的公共參與推動了恩寧路改造局部事件的公共化，向政府施加了強大的社會壓力，促使政府逐步開始回應(yīng)民意。在政策上，拆遷改造方案從最初的“全部拆遷”到最后“只要有爭議的都保留”，從“商業(yè)開發(fā)”到“不追求收支平衡”，從“政府主導(dǎo)”到“居民自主更新”；在公共參與機制上，政府逐步通過“向社會征求意見”、“專家咨詢”和“媒體通報會”等暢通民意表達的渠道。在社會和政府的良性互動下，公共參與較為有效地推動了社會問責(zé)。（一）恩寧路改造概況恩寧路位于廣州市荔灣區(qū)多寶街道，與龍津西路、第十甫路、上下九步行街騎樓相連，是廣州最完整和最長的騎樓街的重要組成部分。2006年，廣州在“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”的八字方針中增加了“中調(diào)”的概念，強調(diào)拓展廣州未來發(fā)展空間的同時，必須重視老城區(qū)作用。2007年，廣州市啟動“恩寧路危破房連片綜合改造項目”。（二）作為局部事件的恩寧路改造信息公開是公共參與的基礎(chǔ)。在城市拆遷改造中，國家已經(jīng)對城市規(guī)劃、土地征收和房屋拆遷領(lǐng)域的信息公開作了明確的規(guī)定。2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告的時間不得少于30日。關(guān)于房屋拆遷及其補償和補助，2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》特別強調(diào)房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況是設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息之一；2011年新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定：“做出房屋征收決定后應(yīng)當及時公告。公告應(yīng)當載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項?！薄稄V州市城市房屋拆遷管理辦法》（2004）更明確規(guī)定，拆遷范圍變更要書面通知被拆遷人。雖然這些相關(guān)法律法規(guī)明確地對城市拆遷改造中的信息公開進行了規(guī)定，然而，在恩寧路改造過程中，“改造規(guī)劃”遲遲未有確定，更難以談得上公開和參與。在規(guī)劃方案仍未確定、拆遷范圍尚未明確的情況下，政府就啟動了動遷和拆遷。居民最初只能通過信訪來探聽改造的信息，反映他們的訴求。2007年12月，穗房拆字［2007］22號文拆遷公告貼到了恩寧路永慶大街老房子的磚墻上，許多居民住所被列入拆遷范圍，可在整個過程中，沒有任何相關(guān)部門與居民溝通，居民不知道這個拆遷方案從何而來，也不知道自己的房子如果被拆應(yīng)該拿到多少補償、應(yīng)該搬往何處①。同時，由于在拆遷規(guī)劃尚未確定和公布之前，許多民居已經(jīng)被納入拆遷范圍并被強制拆遷；其中有的已經(jīng)簽訂拆遷協(xié)議的，卻不在公告的拆遷范圍之內(nèi)。比如，2008年，被劃入拆遷范圍的寶華路寶慶新南約10號、12號樓業(yè)主發(fā)現(xiàn)，在所有公布的法律文件中，新南約10號樓竟然不在拆遷范圍之內(nèi)，但當時已有一些居民與改造辦簽訂了“拆遷補償協(xié)議”②。同時，當年6月剛剛在恩寧路購置房產(chǎn)、拿到房產(chǎn)證的幾戶居民更加不滿，他們才剛剛拿到房產(chǎn)證，居然又被通知房子要拆除③。此外，在拆遷安置和拆遷補償方面，不管是開始的商業(yè)開發(fā)方案，還是后來的“社會開發(fā)”方案，政府都確定不能回遷，其間拆遷補償又經(jīng)歷了樓市的快速上漲期，因而造成了拆遷安置和拆遷補償引發(fā)的巨大矛盾。針對這些問題，恩寧路居民多次到荔灣區(qū)規(guī)劃局、荔灣區(qū)城市更新改造辦公室上訪，要求先有規(guī)劃確定拆遷范圍再進行動遷和拆遷，要求政府要公開改造項目相關(guān)信息，特別是規(guī)劃制定進展，并要求居民參與到規(guī)劃制定過程中。2008年5月11日，廣州市荔灣區(qū)寶華街寶慶新南約10號、12號樓80多戶居民還向全國人大常委會上書，指荔灣區(qū)“恩寧路連片危破房改造拆遷項目”依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》、《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》對新南約10號和12號樓的拆遷有?！段餀?quán)法》原則。（三）廣泛的公共參與：恩寧路改造事件的公共化廣泛的公共參與是恩寧改造事件出現(xiàn)轉(zhuǎn)機的重要根源。隨著“恩寧路歷史文化建筑保護”以及“亞運城市市容建設(shè)”這兩大議題的提出，促使恩寧路改造從一個局部事件轉(zhuǎn)向一個公共事件，引發(fā)了廣泛的公共參與，在新聞媒體的穿針引線之下，不同的社會行動者加入到恩寧路改造事件中，塑造了公共輿論，向政府施加了社會壓力，從而推動了政府向社會的問責(zé)，影響了政府決策的制定和轉(zhuǎn)變。1．恩寧路居民：提出公共議題在恩寧路改造事件中，居民不僅提出了與自身利益密切相關(guān)的拆遷安置和補償?shù)葐栴}，還進一步將恩寧路改造從局部話題演化為一個公共話題，提出了包括根據(jù)《物權(quán)法》保障公民相關(guān)權(quán)益、傳統(tǒng)文化保護以及保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)等更加公共性的訴求。事實證明，發(fā)掘恩寧路改造的公共話題，是推動恩寧路改造從局部事件轉(zhuǎn)為公共事件、吸引更廣泛的公共參與的重要因素。在恩寧路改造過程中，歷史文化建筑保護和亞運城市市容建設(shè)是兩個核心的公共議題。在恩寧路改造事件中，居民一直在強調(diào)保護恩寧路的西關(guān)文化，保護“廣州符號”，包括騎樓、粵劇名伶故居、金聲電影院和西關(guān)大屋等歷史文化建筑的意義被反復(fù)強調(diào)。比如，人大代表陳安薇也正是抓住亞運這個時機向人大和政府有關(guān)部門反映恩寧路拆遷中存在的公共衛(wèi)生問題，吸引了廣州市萬慶良市長走訪恩寧路，并進一步把歷史文化建筑保護問題提出來，推動了恩寧路改造規(guī)劃的重新修改。2．新聞媒體：塑造公共輿論與此同時，媒體的報道發(fā)揮了重要作用。一方面，新聞媒體為政府報道有關(guān)恩寧路改造方案的情況，另一方面它們又代表居民向政府、社會公眾表達利益訴求，反映恩寧路改造項目中出現(xiàn)的問題。他們既扮演著事件的觀察者，也充當著事件的推動者，擴大了居民的聲音，對公共輿論起到了建構(gòu)作用。如《新快報》從2007年恩寧路拆遷啟動、引發(fā)騎樓去留之爭就開始關(guān)注、報道，歷時5年之久，一直追蹤報道每一年每一階段的新進展新問題。2010年1月6日、7日，2月4日，《新快報》就以“最后的恩寧路”為主題，用大量圖片對恩寧路現(xiàn)狀進行了三次系列報道，分別為“觸摸恩寧路的靈魂”①、“一個嶺南建筑專家眼里的恩寧路應(yīng)猶在？”②、“日暮西關(guān)何處是———最后的原住民”③。此外，媒體從業(yè)者獨有的敏銳的觀察力和新聞嗅覺，使之與恩寧路的居民積極合作，讓恩寧路居民扮演了“爆料者”的身份。新聞媒體的擴散效應(yīng)以及公共輿論的建構(gòu)，增加了居民參與公共政策過程的能力。3．青年學(xué)生：傳遞社會支援也正在此時，一些關(guān)注恩寧路事件的大學(xué)生和志愿者自發(fā)組織了起來。幾個關(guān)注恩寧路拆遷的學(xué)生在豆瓣上成立了一個小組，而后，越來越多的人關(guān)注到小組。起初，組織的形式非常松散，由于每個人加入進來的動機不盡相同，并沒什么明確的目標，也沒有什么一致的行動。真正將小組凝結(jié)起來的是一次以研究為目的的調(diào)研。2010年3月，一群來自廣州高校的學(xué)生和一些志愿者組成了“恩寧路學(xué)術(shù)關(guān)注組”（以下簡稱“關(guān)注組”）。組員們具有不同的學(xué)科背景，涉及城市規(guī)劃、建筑、社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、新聞學(xué)、藝術(shù)類等，他們利用自己的專業(yè)知識從不同側(cè)面推進恩寧路保護。就這樣，以做調(diào)查問卷為契機，目標不明晰的小組成員逐步凝聚到了一起，在進行問卷、訪談過程中，他們與恩寧路居民相互熟悉，更多地了解到居民的利益訴求，并獲取了一些有關(guān)恩寧路歷史文化的信息。從2010年3月開始，經(jīng)歷5個多月的問卷調(diào)查及深度訪談，形成了兩份研究成果———《針對〈恩寧路地塊更新改造規(guī)劃〉意見書》（以下簡稱《意見書》）、《恩寧路更新改造項目社會評估報告》（以下簡稱《評估報告》）。其中《意見書》對恩寧路的規(guī)劃時序、公眾參與、公共利益界定等問題進行了討論，在聽取了居民及一些專家學(xué)者意見基礎(chǔ)上提出了幾點意見。而《評估報告》則是反映改造項目對居民造成的社會、經(jīng)濟、生活各方面的影響，尤其是剩余未搬遷居民的利益訴求④。4．專家學(xué)者：提出專業(yè)批評在恩寧路改造規(guī)劃出臺過程中，專家學(xué)者加入并不斷呼吁進一步信息公開和擴大公共參與。知名的廣州美院李公明教授透過媒體發(fā)出了“恩寧路改造規(guī)劃不能偷偷摸摸進行”的強烈呼聲，此后，有關(guān)部門才匆忙向社會公布“保護開發(fā)規(guī)劃方案”。此外，許多專家學(xué)者透過新聞媒體對恩寧路改造提出了批評建議，引導(dǎo)了公共輿論，從外部向政府施加壓力。這些批評建議既關(guān)注恩寧路改造的規(guī)劃方案以及歷史文化建筑保護范圍，又關(guān)注恩寧路改造的程序合法性和擴大公共參與問題。早在2008年6月，市人大常委會舉辦的“舊城保護和改造大家談”論壇上，廣州大學(xué)建筑系教授湯國華就指出：規(guī)劃未獲批怎能拆遷？哪來的有法可依？他認為，這也正是恩寧路拆遷推進過程中困難重重的關(guān)鍵。廣州市律師協(xié)會民法委主任詹禮愿律師也提出，確定一個項目是否涉及公共利益，要看其詳盡的規(guī)劃而不是叫什么名稱，舊城和危房改造并不意味著就一定屬于公共利益。中山大學(xué)教授李以莊則致信當時廣州市委書記朱小丹，呼吁連片保護開發(fā)，打造廣州靚名片。5．人大代表：啟動橫向問責(zé)在恩寧路改造事件中，廣泛的公共參與不僅直接給政府施加了壓力，推動了政府向社會的問責(zé)，而且，它還進一步啟動了人大對于政府的橫向問責(zé)。在恩寧路改造事件中，一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點是，2010年8月，新快報社記者聯(lián)系到廣州市人大代表陳安薇，希望她能夠去了解一下恩寧路的情況。此后她將恩寧路改造問題納入到亞運城市市容建設(shè)這一公共話題之中，直接推動了恩寧路改造項目的政策轉(zhuǎn)變⑤。2011年亞運前夕，萬慶良市長召開各界人士座談會，談廣州迎接亞運會問題。在座談會上，陳安薇將恩寧路改造引起的公眾不滿的問題提了出來，并希望萬慶良市長能夠到恩寧路現(xiàn)場去看一看。至此，恩寧路規(guī)劃改造問題才暴露在廣州市政府這一決策層，也正是這一事件推動了恩寧路規(guī)劃方案的更改。（四）政府的逐步回應(yīng)：社會問責(zé)的初步實現(xiàn)在恩寧路改造的案例中，我們看到，公共參與的空間在逐步擴大。政府最初只提供了信訪這個極為有限的參與渠道，將公民的訴求表達限制在可控的范圍之內(nèi)，諸如信息公開、聽證和征求意見等關(guān)于公共參與的相關(guān)制度安排在實際中被刻意地規(guī)避。然而，隨著公共關(guān)注的增加，公共輿論壓力的擴大，越來越多的社會群體卷入到事件中，政府不僅開始進行政策的修改，而且還不得不擴大公共參與的空間，在現(xiàn)有的制度框架下，采用“向社會征求意見”、“居民咨詢小組”、“媒體通報會”、“專家顧問團”以及“規(guī)劃研討會”等方式來擴大信息的公開，部分地吸納居民、專家、社會活躍分子以及人大代表的意見。1．政策的修改直至2011年底，恩寧路更新改造項目規(guī)劃方案的制定有五個階段。第一階段，以《恩寧路改造項目文物及歷史建筑保護方案》的編制為標志。2007年恩寧路改造項目啟動后，恩寧路歷史建筑保護問題開始被提出，廣州文化部門編制了相關(guān)的保護方案。但是，由于文化部門的方案只屬于“建議”性質(zhì)，恩寧路歷史文化建筑仍然被納入拆遷范圍。第二階段，以《恩寧路危破房改造地段歷史建筑保護與利用規(guī)劃》的編制為標志，這是規(guī)劃部門首次厘清歷史文化建筑的保留范圍。第三階段，以《恩寧路歷史文化街區(qū)保護開發(fā)規(guī)劃方案》的公布為標志，這是恩寧路改造規(guī)劃首次明確地向社會公布，并征求社會公眾意見。第四階段，以《荔灣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》制定為標志，明確將文化保護放在規(guī)劃設(shè)計思路第一位，并進而將越劇名伶故居等納入到保護范圍。最后一個階段，以廣州市規(guī)劃委通過恩寧路改造新規(guī)劃為標志。雖然未有正式公布，但是，根據(jù)媒體的報道，2011年6月，以《廣州市歷史文化保護名城規(guī)劃》《廣州市騎樓街保護與開發(fā)規(guī)劃研究》《廣州舊城更新改造規(guī)劃綱要》等上層次規(guī)劃為依據(jù)，廣州市規(guī)劃委制定并通過了新的恩寧路改造規(guī)劃，對改造后的地塊提出了新的功能布局。其一，擴大保護保留范圍?！八泄娨庖姺从硲?yīng)該保留的我們都決定保留，雖然也有人存在不同看法，認為有些房子并沒有太大的文物價值，但不管怎樣，只要有爭議的，全部從歷史文化保護角度出發(fā)予以保留。”根據(jù)審議通過的新方案，地塊內(nèi)將保留歷史特色建筑面積11．84萬平方米，占現(xiàn)狀總建筑面積的55％，比上輪規(guī)劃方案增加了2．3萬平方米。其二，居民自主更新。新規(guī)劃為了保護片區(qū)的歷史文化風(fēng)貌，留下來的房子雖不全由政府收回，但需接受相應(yīng)的規(guī)劃管理，由居民進行自主修繕更新，對于不具備條件的，則結(jié)合商業(yè)運作的模式加以修繕更新。其三，改變追求經(jīng)濟收益的改造思路，并進一步提高補償標準。2．公共參與機制的初步建立從上文可以看到，在恩寧路改造啟動之初，政府在規(guī)劃方案仍未制定的情況下就迅速啟動了動遷和拆遷，在這個時期，居民只有兩個渠道來傳遞自己的聲音。其一，信訪。居民通過不斷地到相關(guān)部門信訪來了解改造的相關(guān)信息、進展以及反映意見和訴求。其二，媒體。居民通過媒體反映自己的意見和訴求，并配合媒體的報道，采取“上書”等方式來吸引公眾關(guān)注，傳遞聲音。然而，隨著恩寧路改造吸引越來越多的公共關(guān)注和公共參與，政府感受的社會壓力越來越大，這時，政府開始逐步建立一些之前被刻意規(guī)避的公共參與機制來緩解壓力，部分地吸納居民和公眾的意見，包括“向社會征求意見”、“居民顧問小組”、“媒體通報會”和“專家顧問團”等等。2009年12月，《恩寧路歷史文化街區(qū)保護開發(fā)規(guī)劃方案》頒布時，政府就采用現(xiàn)場、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式向群眾、專家和關(guān)心嶺南文化保護開發(fā)的各界人士征詢意見。不過，這次征求意見仍然有很大的局限，征求意見結(jié)束半個月后，恩寧路居民張先生等人找到了荔灣區(qū)規(guī)劃局的工作人員，詢問《恩寧路歷史文化街區(qū)保護開發(fā)規(guī)劃方案》征求意見的情況，新快報記者也按照公布的電話詢問本次征求意見的情況，然而，相關(guān)部門的負責(zé)人卻回復(fù)說，意見還在整理中，要公布請問宣傳部去，而宣傳部什么時候公布他們也還不清楚。到2012年1月，《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》向社會征求公眾意見，不過，這次政府雇請了“廣州參客”這個專業(yè)的公眾參與專業(yè)服務(wù)機構(gòu)來收集和整理公眾意見。在此次征求公眾意見過程中，“恩寧路民間關(guān)注組”也到現(xiàn)場表達意見和建議，并得到了實施征詢意見部門的關(guān)注。2012年2月19日，實施本次征詢意見的“公眾參與專業(yè)服務(wù)機構(gòu)”主動聯(lián)系“關(guān)注組”，聽他們談了對歷史文化保護、恩寧路改造等問題的建議。并且，在征求意見結(jié)束后，政府主動召開了“媒體通報會”，將征求意見的情況和反饋通過媒體向社會公布。同時，面對越來越大的社會壓力，政府也逐步真正開始重視居民和專家學(xué)者的意見。最初，2009年7月，荔灣城市更新改造辦聘請首批4個城市規(guī)劃建設(shè)、嶺南文化建筑專家學(xué)者組成的舊城改造專家顧問團，不過，廣州大學(xué)湯國華教授卻透露，專家顧問團完全是象征性的。直至2010年，荔灣區(qū)召開新聞會承認恩寧路改造走了彎路，接著萬慶良市長視察恩寧路后，荔灣區(qū)的三舊改造辦又另外成立了“恩寧路改造項目顧問小組”，由14人組成，9名建筑和歷史方面的專家，1名人大代表，1名政協(xié)委員，還有3位居民代表。到這時，恩寧路改造主管部門已經(jīng)開始意識到必須聽取顧問小組的意見。2011年6月，廣州市規(guī)劃委全票通過的恩寧路改造新規(guī)劃所提出的“居民自主更新”改造思路，就是吸收了顧問小組成員湯國華教授的建議。應(yīng)該說，歷時五年的恩寧路改造仍未結(jié)束?！岸鲗幝放f城改造更新地塊的控制性詳細規(guī)劃導(dǎo)則”在市規(guī)劃局全票通過，仍有部分居民的房子被告知延期拆除；提出的“自主更新”方案也沒有詳細的準則依據(jù)；一些被列入文化保護的建筑物沒有得到正規(guī)的“身份證”，致使許多建筑物沒有得到有效保護。公共參與的機制雖有初步建立，但是政府仍然有相當?shù)牟倏貦?quán)力，改造規(guī)劃制定過程仍然不透明。恩寧路改造進一步的發(fā)展仍然需要我們繼續(xù)觀察。

在第三世界國家的社會問責(zé)實踐中，社會問責(zé)機制的建立主要有三個方面的推動力量，除了透明國際、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際組織之外，社會問責(zé)機制的建立和完善需要國家與社會這兩種力量的積極協(xié)作。這種協(xié)作關(guān)系是否達成不僅影響到公眾參與機制能否建立，還直接決定了公共參與機制的有效性①。無論是政府單方操控公共參與或是公眾單方向政府施加壓力，都不是最有效的公共參與形式，也很難達到社會問責(zé)的最佳效果?；拥膮⑴c方式不僅體現(xiàn)在政府與公眾具有共同的觀點和目的，也體現(xiàn)在政府與公眾之間的爭論、質(zhì)疑，在這樣的互動過程中才能達到最佳的社會問責(zé)效果。在恩寧路改造的案例中，雖然公共參與的機制仍未實現(xiàn)制度化和常規(guī)化，但是政府還是逐步對民意訴求采取了積極回應(yīng)的立場。以公共參與推動社會問責(zé)的初步實現(xiàn)在一定程度上正是由于國家與社會達成了這種相對的良性互動。從案例研究中可以看到，在我國公共參與機制仍然相當不完善的情況下，實現(xiàn)國家與社會的良性互動，以公共參與推動社會問責(zé)有賴于以下幾個要素。第一，公共議題的提出。在社會問責(zé)過程中，能否吸引廣泛的公共參與在于社會各種行動者是否有共同行動的基礎(chǔ)，這種共同行動的基礎(chǔ)就在于能夠吸引廣泛關(guān)注的公共議題的提出。在城市更新中，城市政府往往致力于尋找相應(yīng)的價值資源，拓展合理性空間，以應(yīng)對來自社會的壓力。在很多情況下，以公共利益為價值取向為城市更新提供了理由。在許多城市更新的案例中，最后能夠成功達成自己利益訴求的居民只占少數(shù)，因為居民的愿望和要求并沒有被真正轉(zhuǎn)化成足以抗衡城市開發(fā)合理性的壓力，社會成員沒能為自身的權(quán)益愿望和抗爭行為賦予足夠的價值正當性②。這使得政府常常聲稱他們以私人利益對抗公共利益。與此不同，恩寧路改造并沒有僅僅囿于一個拆遷安置補償?shù)木植渴录?，它所蘊含的公共性被充分挖掘，居民將自身的私人利益訴求轉(zhuǎn)化為具有價值正當性的公共利益訴求，他們一直在強調(diào)保護恩寧路的西關(guān)文化，保護“廣州符號”，這便增加了居民與政府博弈的籌碼，賦予他們的利益因為他們代表西關(guān)文化，他們被認為有權(quán)代表廣州市民保護這片文化。他們通過采取策略行動與政府進行博弈，在這一過程中不斷積累社會資源以增加自身的博弈籌碼，最終推動了廣泛的公共參與。第二，社會支持網(wǎng)絡(luò)的形成。公共議題的提出為廣泛的公共參與奠定了基礎(chǔ)。進而，能否建立有效的社會支持網(wǎng)絡(luò)是能否吸引廣泛的公共參與的重要條件，是否擁有廣泛的社會支持是能否以公共參與推動社會問責(zé)的關(guān)鍵因素。社會支持網(wǎng)絡(luò)包括體制內(nèi)和體制外的盟友①。體制內(nèi)的盟友包括人大、政協(xié)和政府官員等，而體制外的盟友包括普通民眾、新聞媒體、社會團體等。在較為封閉的政治體制下，體制內(nèi)的盟友相對稀缺，體制外的盟友對于社會問責(zé)更為重要。普通民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)出支援的聲音，也可以在現(xiàn)實中采取切實的行動去影響政府的決策；新聞媒體可以傳播公眾的訴求和行動，對政府構(gòu)成強大的輿論壓力；社會團體可以通過資金支持、信息提供和組織支援等方式將居民與更廣泛的社會群體建立起聯(lián)系。這些都構(gòu)成了對于國家的強有力壓力，挑戰(zhàn)了國家的合法性，迫使國家在公共參與的壓力下向社會負責(zé)。在恩寧路改造案例中，文化保護和亞運話題使得它逐步擴散為一個公共事件，吸引了包括青年學(xué)生、專家學(xué)者和新聞媒體等群體在內(nèi)的廣泛公共參與，他們之間構(gòu)成了一個錯綜復(fù)雜的社會支持網(wǎng)絡(luò)，使得公眾能夠有效地動員體制內(nèi)和體制外資源，影響政府決策，實現(xiàn)社會問責(zé)。第三，政府的逐步回應(yīng)。社會問責(zé)機制的建立和完善需要國家與社會這兩種力量的積極協(xié)作。這種協(xié)作關(guān)系是否達成不僅影響到公眾參與機制能否建立，還直接決定了公共參與機制的有效性。對于國家而言，面對公民社會的參與和問責(zé)訴求，它不應(yīng)采取壓制和冷漠的態(tài)度，國家需要承認公民社會的積極公民身份訴求，并為這種公民權(quán)利和義務(wù)的行使提供途徑。國家可以積極回應(yīng)公民社會組織的倡議或者壓力，接受公民社會對公共事務(wù)的監(jiān)督，改善公共服務(wù)；國家還可以針對社會問責(zé)訴求啟動內(nèi)部的問責(zé)機制，從而增加社會問責(zé)的懲罰力量。在恩寧路改造案例中，雖然最初政府在房屋拆遷過程中存在許多違規(guī)操作之處，對于居民訴求的回應(yīng)也顯得遲緩而無力。但是，公共參與壓力的增強，斜向問責(zé)的啟動，都構(gòu)成了政府回應(yīng)的外部力量。而政府換屆和新市長的上任構(gòu)成了一個政治機遇，推動了國家與社會的良性互動，較為有效地實現(xiàn)了社會問責(zé)?？傊?，在當前的城市公共生活中，以公共參與推動社會問責(zé)日益成為可能。在制度化的公共參與機制仍然相當不健全的情況下，這種相對有序的公共參與的實現(xiàn)有賴于一個吸引大眾關(guān)注的公共議題的提出、較為有效的社會支持網(wǎng)絡(luò)的形成以及政府的逐步回應(yīng)。正是這些因素促成了國家與社會相對良性的互動，從而使得社會問責(zé)得以達成。這種社會問責(zé)的實現(xiàn)彰顯了公民社會的力量，制約了國家的權(quán)力，是當代中國城市公共生活的新圖景，也是當代中國政治發(fā)展的重要組成部分。訴求價值正當性。這種“公共利益”與“公共利益”之間的博弈使居民獲得了更大的參與公共政策空間，

本文作者：黃冬婭