科技管理職能定位和體制構建

導語：科技管理職能定位和體制構建一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:探討了當前我國地方政府在科技管理方面存在的問題，如地方政府科技管理的主題單一化、職能設置不合理、管理機制不健全等，并從當前我國地方政府在科技管理方面面臨的國內外形勢以及在科技管理方面的職能定位入手，通過借鑒分析浦東、深圳等地科技創新、人才引進、科研支持政策等方面的先進管理經驗，提出了通過職能定位和體制再構，構建職能合理、內容全面、導向清晰的科技管理體系的對策，以期能對地方科技管理提供借鑒和幫助。

關鍵詞:地方政府;科技管理;職能定位;體制構建;導向轉移

科技創新是經濟社會發展的主要增長極，這已成為當今世界各國的共識。建立健全高效合理的科技創新管理體系顯得尤為重要，這也是科技創新型國家和科技創新型城市建設的必要條件［1］。我國當前更是把科技創新擺在了經濟社會發展全局的核心位置，對科技創新管理體系建設加以安排部署。2015年，國務院印發的《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》中［2］，就對國家科技計劃體系進行了重構和明確。科技計劃逐步由條塊分割轉為統籌規劃，這標志著我國科技計劃體系和科技管理模式進入了新的歷史變革時期。在這一新模式下，地方政府如何準確定位自身職能，如何調整部門結構以適應當前新的發展形勢，保證自身在科技管理工作中既不“失位”更不“越位”，是擺在各級地方政府面前的一大難題。

一、當前我國地方政府科技管理存在的不足

(一)管理主體單一化。受長期計劃經濟體制影響，“政府掌握著大量的科學技術資源，擁有制定科技發展戰略、科技發展規劃、科技發展法規政策以及科技活動投入的絕對權力”［3］，這就使得政府成為科技管理的主要執行者和安排者。這一職能定位，使得政府在科技管理上享有得天獨厚的便利條件和權限，使得管理主體單一化。政府對科學技術的管理最為直接的工具就是法律的執行、政策的制定以及行政命令等“權威”管理工具，管理往往是單向型的。單一化的管理主體和“權威”化的管理工具，使得科技事業的發展更多的摻雜著政府意志，使得政府與科技發展主體之間先天的不對等，形成了命令與服從的上下級關系，背離淹沒了科技發展的自身規律。市場經濟條件下，企業和消費者是市場主體，企業是生產經營主體，消費者是消費需求主體，相互影響、缺一不可。按照現行的治理理論，“國家是一切社會團體的聯合體，只是分享權力的各種社會團體中的一個，不是最高的聯合體［4］?！币虼耍矁H僅是公共事務多元治理主體中的一個，并不代表全部，與其它治理主體間是平等的關系?？茖W技術管理作為國家一項公共管理事務，治理主體也呈現多元化，既包括政府、科研單位，也包括企業、個人。當今科技發展面臨不確定性和日益復雜化，更多的需要多元主體的密切協作和有效配合，決不能單單依靠政府的單一權威管理。單一權威管理會導致管理的任性和膨脹，將導致管理效率和科技發展主體創新活力的下降。(二)管理職能不合理。1．政府管理部門之間缺乏協調體制目前，我國地方政府涉及科技發展的各個部門之間存在職能交叉重疊的現象。不管是企業還是個人，每申報一項科技研究項目或課題，往往需要在科技局、發改委、工信委等幾家部門間來回請示匯報，同質管理、交叉管理現象嚴重。在建國初期的計劃經濟體制條件下，部門設置存在條塊分割和職能交叉等弊端，導致政府在科技政策制定和執行方面存在協調不足，不僅是部門間缺乏聯動，甚至有的部門內部也存在協調聯動不和諧等問題，這就使得有限的科技資源無法自由流動和合理配置。由于各個部門管理職能和管理方式不同，會各自從自身職能和工作實際出發［5］，各自制定發展計劃和規劃，直接從財政機構獲得獨立預算，致使科技資源出現重復配置、閑置浪費、多頭運轉等現象，導致有限的科技經費被多頭立項、多頭管理、多頭截留。2．服務型政府理念的缺失當今社會普遍強調精簡政府職能，特別是黨的以來，政府職能改革力度更是前所未有。但受我國計劃經濟體制的影響，地方各級政府對科技事業管理習慣于事無具細，具體到每一個科技項目或課題的立項［6］，都由政府科技管理部門進行設置或提出。長期受這種計劃思維和"權威性"思想的影響，久而久之地方政府對科技事業管理習慣運用行政命令式管理。各級政府在進行科學技術管理中，習慣性地對科技活動進行全方位、多層次的行政干預管理，將科技活動的具體領域和微觀環節全部納入到自身的“保姆式”管理范圍之中。這種管理模式下，不僅效率低、收效甚微，還造成巨大浪費。科技活動應該在一個較為寬松的社會環境中，讓各主體發揮自身優勢作用，相互協調配合推動科學技術的快速發展。地方政府的過多干預、過多管理，不但沒有有效地推動科技發展，還給科技活動主體不同程度帶來了不必要的負擔。因此，要加快推動科技事業的創新發展，就必須削減政府對科技管理事業的微觀管理和行政干預，樹立現代服務型政府的理念，將主要精力放在諸如政策制定等宏觀管理上，最大限度地彌補市場失靈弊端，為科學技術發展主體創造更多的創新發展空間，為各個科技發展主題提供更為平等自由廣泛的平臺。3．職能同構嚴重多數地方政府在科技管理方面，一味按照中央部門機構設置，未形成合理的職責任務分工，導致職能同構現象較為突出。這也使得地方政府的管理職能很大程度上都是延續國家科技部管理職能，地方優勢得不到充分有效發揮，不能夠很好地體現地方的特點?？萍疾康穆氊熤饕w現在發展戰略的制定謀劃、科技規劃的編制和實施、科技體制和機制的建立和運行、科技經費的預算和使用管理等方面，地方科技管理部門也基本上是按照這一模式設定了職責任務。這就使得國家的戰略謀劃和地方的實際需求相脫節，國家層面的職責不能很好地滿足地方科技發展的需求，受這一需求限制，地方的科技發展特色不能夠充分展現，影響地方科技資源的合理配置，最終導致科技資源的浪費。(三)管理機制不健全。一些地方政府在概念上把政府科技管理等同于科研項目的管理，習慣性地通過科技計劃項目來推動科技的發展和科學技術的進步，在長期的決策和運作過程中，很少兼顧企業、市場和社會的實際需求?？萍脊芾聿块T習慣把大量的諸如課題、經費等科技資源分配給各高等院校以及科研機構，沒有對企業和社會的需求進行深入的調研和把握，偶爾的應用研究開發也將目標定位于先進的技術指標上，導致研究成果往往與需求脫節，沒有形成具有市場競爭力的科技產品和規?；目萍籍a業［7］。

二、當前形勢下我國地方政府在科技管理方面的職能定位

(一)當前我國地方政府在科技管理方面面臨的國內外形勢。當今時代，各個國家在科學技術創新競爭中的地位決定著各國經濟實力和綜合國力，科學技術創新已成為當前各級科技部門面臨的緊迫任務。1．國際形勢“科學技術是第一生產力”，這一論斷已成為當今世界的共識。當今世界，國與國之間的競爭，說到底就是科學技術的競爭，科學技術創新是最大推動力［8］。近年來，西方發達資本主義國家經濟增長80%以上是通過科學技術進步獲得的，科學技術競爭已日益成為國際競爭的制高點。受當前經濟全球化的影響，國與國之間的競爭也日益演變為以科技創新為帶動的區域間的競爭，區域性科技創新成為地區經濟競爭優勢的關鍵性因素［9］。美國自19世紀80年代以來，由于經濟整體環境處于低谷狀態，各州政府強烈意識到要增強應對環境變化的能力就必須長期投資科技。19世紀80年代初期，美國各州長就自發組建了“技術創新工作組”;到了19世紀80年代中期，又相繼組建了州長常設工作委員會，即州際科技委員會。自20世紀90年代幵始，州政府又達成了“聯邦—州—工業的緊密聯系對于長期經濟發展作用是根本性的”一致觀念，政府對科技活動的涉入面越來越寬廣。如今，美國各州對于科學活動的參與性都大大加強，普遍設立了州的科技主管機構。同時，為了深入加強州和聯邦政府之間的合作，美國政府還了“美國第三個世紀的科學、技術和州”的重要報告，并在報告中指出要以州的技術合作項目為標準。隨著當今科技的快速發展，美國政府不僅注重與聯邦政府的科學技術合作，更是提升州際之間的項目合作關系，進一步增強科技活動的競爭優勢［10］。2．國內形勢在2006年我國全國科技大會上就提出了自主創新、建設創新型國家的戰略，頒布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006－2020)》中明確提出，到2020年我國將建成創新型國家。為實現科學技術創新發展這一目標，我國的科技管理體制自上而下進行了深刻變革，并取得了顯著成績，這為我國的創新型國家建設奠定了堅實的制度基礎。2014年9月，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上提出，要建立公開統一的國家科技管理平臺，構建布局合理、功能清晰、具有中國特色的科技計劃體系和管理制度。這一創新體系和管理制度，不僅注重強調整體布局，更加強調重點突破，堅持有所為、有所不為，形成了聚焦資源配置、集成攻關的創新管理體制。受這一體制要求影響，必然要強化對地方的科技管理職能定位。上海浦東新區是國家綜合配套改革試點區，近年來通過不斷挖掘自身潛力來提高科技管理水平，已走出一條特色鮮明的科技自主創新道路。浦東不僅建立了完善的科技政策體系，涉及科技投融資、科技基金、科技認定、財稅補貼、科技園區、科技獎勵、成果轉化、人才隊伍、專利資助、綜合政策等10多個體系，從1992年設立浦東新區科技發展基金，到2004年設立“慧眼工程”專項資金，到2006年扶持留學生人才創業，到2009年推出企業家創新領導力發展計劃專項資金，再到2012年出臺知識產權資助政策和科技認定相關政策體系，可謂政策細、內容廣;而且，注重科技資助體系的構建，主要包括科技獎勵、科普補貼、自主創新示范區、股份制改造資助、知識產權資助、服務平臺補貼、高新技術成果轉化、科技專項配套、孵化器資助、市場推廣、高技術服務業資助等近20個領域的資金;還通過吸引、鼓勵外地研發機構向浦東聚集、開展前瞻性專利分析、引導企業開展自主創新、提升企業家創新素質、完善服務環境等政策的落實，積極推動科技發展自主創新［11］。(二)當前地方政府科技管理的職能定位。地方政府的科技管理職能著重應定位在科技政策的制定、運行秩序的維護、創新環境的培養、社會資源的整合等方面，讓市場在資源配置中充分發揮其基礎性作用，政府發揮好其引導和宏觀調控作用，加強要素間的的協作配合，努力實現政府的宏觀調控和市場需求間的作用平衡，彌補市場在“失靈狀態”下的資源浪費。1．把握政府和市場之間的平衡科技活動的主體特別是投入主體是政府和企業，這就首先要求我們理清政府和企業在科技管理活動中參與的程度?，F實生活中提供的科技產品，根據其適用范圍可分為單純公共領域、準公共領域和單純私人領域科技產品［12］。純公共領域的科技產品主要是公共投資也就是政府投資生產的，這就要求在決策上，政府要進行公共決策，接受公共監督;管理上，政府要秉持公開、公平、透明。準公共領域的科技產品，如應用研究、戰略技術的研究開發主要是為了地區利益和社會公眾利益，一般情況下是由政府投資，由于個人或企業也可以從中受益，一些有實力的企業為了局部利益最大化，可能會參與進來共同投資，一方面享受其相應的權益，一方面也為政府分擔風險，這種情況下，既需要充分發揮市場的資源調配作用，也需要發揮政府的宏觀調控作用。政府不該管的事情，要堅決交給市場去完成。地方政府科技管理部門的職能主要體現在建立制度框架和完善法律法規，來規范、引導、穩定市場發展，并通過提供一些必要的公共產品來彌補市場在“失靈狀態”下的供應不足。比如，一些重大的科技項目推進，就需要政府科技部門廣泛發動社會要素廣泛參與，并02濟源職業技術學院學報加強控制。2．妥善處理管理職能的讓渡地方政府科技部門應該從管理微觀事務中解放出來，將部分職能和社會事務讓渡給企業或社會中介組織來從事。從政治學范疇上講，政府職能包括兩方面的內容:一則是統治職能，是根本;一則是管理職能，是基礎［13］。讓地方政府科技部門讓渡的這一部分職能，只能是管理職能，且是管理職能的一部分，能夠體現公共性、權威性以及整體性的職能堅決不能讓渡。例如，地方科技發展戰略和計劃的制定，這些是法律法規明文規定必須由政府承擔的職能，這部分職能就不能讓渡。建設服務型政府，是當今我國政府管理模式轉型方向。公共需求的多少是政府服務有效性的衡量指標，建設服務型政府，政府就要從純粹的管理者，向社會公共產品和公共服務者的角色轉變，從單純的“管理型”向“服務型”轉變，面對社會的科技需求，組織協調跨學科、跨部門、跨區域、跨行業的科技合作，更加積極主動地為研究機構、大中專院校、科技企業以及社會民眾等各類科技主體提供更加全面優質的服務。3．準確定位科技管理在地方政府管理職能中的地位在地方政府所有管理職能中，特別是公共管理職能中，科學技術的創新管理絕對不能簡單地等同于住建、衛生、人社等單一的行業管理，而應等同于諸如城市發展規劃、社會發展改革等綜合性管理。地方政府的各個職能管理部門，都必須將科學技術創新發展作為本單位、本系統、本行業的重要職責，從行業的長期發展、服務的提檔升級、人民群眾的日益增長需求出發，從各個層面、各個關口、各個角度引入科學技術創新發展的理念，推動本單位、本系統、本行業的科學技術創新發展。在當前市場經濟充分發展的前提下，地方政府科技管理部門理應從具體的項目、具體的論文、具體的活動中解放出來，認真調查研究符合現代市場需求的科技發展規律和發展遠景，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用［14］，圍繞地方的特色產業和優勢資源，著眼于本地方未來的經濟發展和社會進步，綜合運用行政、政策、獎懲、資金、設備投入等手段，引導社會各類資源特別是地區外的資源向本地區云集，向本地區的科學技術創新發展云集，推動科學技術創新發展，進而服務于經濟社會快速發展。

三、當前我國地方政府科技管理職能的體制再構

(一)轉變地方政府科技管理的理念?？萍脊芾碜鳛榈胤秸囊豁椫匾芾砺毮埽坏邆涔补芾砺毮艿钠毡檫m用性，也要具備基于科技管理的獨特性。當前，要轉變政府的科技管理理念，首當其沖的就是要轉變“家長式”、“命令式”行政管理觀念，取而代之的是樹立“服務性”管理理念。在傳統行政管理模式下，地方政府科技管理部門往往存在“唯我獨尊”的處優思想，視自身為科技管理的主導者，時常對科技工作進行總綱式、條目式、無縫隙、全方位的管控。實踐證明，政府的科技管理只能是宏觀上的理論指導，過多的介入不但沒有彌補市場的自身缺陷，反而束縛了科學技術自身的創新發展，一定程度上抑制了科學技術的發展進步。由此而言，地方政府科技管理部門應當轉變觀念，樹立服務性理念服務科學發展，一方面要依據市場經濟原則，設置地方政府相關科技管理職能，強化對科技管理的宏觀調控，積極維護市場機制在科技發展中的作用;另一方面還要積極革除一些職能部門的既得利益，努力為科技工作創新發展營造良好的社會輿論氛圍，為科學技術創新發展提供最優質的服務。(二)重新界定地方政府科技管理職能。地方政府行政部門之間是平行關系，彼此不存在隸屬關系，但是職能卻是相互交叉。黨中央審時度勢，作出了機構改革的重大決定，避免了地方職能部門因為職能調整“爭權奪利”的緊張關系。黨的三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》中，就明確規定除國務院辦公廳外，國務院組成部門調整為26個，新組建的科學技術部就將原來的科學技術部和國家外國專家局職責整合，“作為國務院組成部門，原來政府行政部門間的交叉重疊職能得到了根本的優化［15］?！毙乱惠喌膰鴦赵簷C構改革的推行，就是對各方面機構職能的優化和規范，自上而下的改革也避免了某一職能部門對職責任務的博弈或爭奪，也使得改革后的政府部門職能更加有章可循、更加有法可依，這一舉措也避免了某一政府部門的職能擴張，使得政府部門管理職能的重新界定以制度形式保存下來，地方政府科技管理職能的界定也不無例外。(三)實施科技管理的導向轉移。政府科技管理職能構建很重要的一個方面就是轉變導向，從傳統的學術導向轉向需求導向?！皩W術導向”是指在當前科學技術基礎上，先提出科學和技術進步的目標，然后通過科技計劃項目加以實現。待科學發現和技術發明之后，再將這一科學技術成果應用到經濟社會發展當中，即科技成果轉化?！靶枨髮颉笔侵笧榇龠M經濟社會高質量高速度發展，對科學技術提出現實需求，相關部門按照這一需求，配置科學技術資源，安排科技計劃和項目，以市場和社會實際需求引導推動科技研發活動?！靶枨髮颉笔强萍脊芾硭悸返闹卮筠D變。以“需求為導向”的地方政府科技管理，不僅要遵循科學技術發展自身規律，又要符合市場經濟和社會發展規律，必須找準科學技術發展與經濟社會發展的契合點，把“需求導向”的理念貫穿科技管理的各個環節，充分做好需求調研、需求分析和技術選擇，統籌各方面的科技力量，推動科學技術的快速發展［16］。(四)突出地方特色。國家層面的科技創新發展戰略是立足全局、面向未來的重大戰略，具有普遍性，但不完全適應地方科技發展。地方政府在制定科技發展戰略時，無論在目標制定、項目規劃、重點課題還是資源配置上，都要與當地的經濟社會發展規劃相適應，依據當地的優勢科技資源，制定有針對性的發展規劃措施。例如，新鄉市通過建設企業研發中心、推進產業集群發展的方式走出了一條適合當地科技發展的新路子。一者不斷加大科研投入。統計數據顯示，2013年新鄉的科技投入占GDP的1．19%，在河南18個地區中位于第2位;2012年科研經費投入30．77億元，僅次于鄭州、洛陽，位居全省第3位。二者不斷加強多層次科技研發中心建設。新鄉以構建企業研發中心、創新服務體系為重點，先后創建各類企業技術研發中心312家，其中國家級23家，省級106家，市級183家。再者注重產業集群發展。新鄉積極推動制冷、醫療器械、起重、電池、汽車及零部件等10余個產業集群發展，建立了產業集聚區，特別是制冷、起重、電池產業達到國內領先行列。2013年，該市27個產業集聚區累計實現規模以上工業增加值626．4億元，占該市規模以上工業的78．5%，增速比該市規模以上工業平均水平高3．8個百分點［17］。地方的科技發展規劃，不是國家科技創新發展戰略的簡單復制，也不是國家法律法規的地方化，而應是滿足地方需求的特色戰略規劃，是能夠激勵科技創新主體積極參與創新活動、全面發揮科技資源效能的法規和政策規定［18］。(五)建立專門的管理服務機構。推動科學技術創新發展，地方政府不僅要在硬件設施上建立健全服務當地科技發展的專門機構和窗口，還要在軟實力上完善人的因素。例如，深圳在科技管理方面除了重視知識產權、創新平臺建設、創新科技管理體制機制建設之外，還高度重視實施人才戰略。該市通過采取高薪引進、福利性住房、優先解決戶口、家屬子女隨遷等多項優惠措施來吸引和留住人才，先后出臺了《關于加強高層次專業隊伍人才建設的意見》《關于促進人才優先發展的若干措施》《關于實施人才安居工程的決定》《關于實施引進海外高層次人才“孔雀計劃”的意見》《關于完善人才住房制度的若干措施》等一系列人才引進政策，吸引了來自國內外的大批優秀人才。同時還通過校園招聘、人才引進、創新創業、勞務派遣等多種方式引進人才，為未來深圳的科技創新提供了強大的動力支持［19］。而我國的中西部地區，對基層的科技管理不夠重視，科技體制改革相對滯后，科技能力相對落后于經濟發展，不注重科技人才的培養和引進，導致高科技、高素質人才大量流失。因此，地方科技管理部門，在內部科室、部門的設置上，不能夠只講究與中央和省級部門的對等，而應當與當地科學技術發展規劃、經濟社會發展重點相適應，突出地方特色，以方便和推動當地科學技術創新發展為根本方向。科技管理部門領導班子以及重點科室、部門負責人的配置，也不能夠按照以往的經驗，安排某個領域的專家學者或研究人員擔當，而應當是熟悉當地經濟社會發展狀況、有魄力、有經驗、有能力的政治家來擔當，既能夠從宏觀角度把握當地科技發展戰略規劃，又能夠從微觀角度推動具體科研項目、重點實驗在當地落地生根。

四、結語

在當今經濟全球化和區域化發展大背景下，地方要提升區域核心競爭能力和競爭優勢，不但要依靠自身的絕對優勢，更要靠不斷提高地方科技創新能力、構建地方的創新體系，才能更好地推動當地經濟和社會的快速發展。地方政府科技管理部門只有充分結合本地經濟發展的實際狀況，在符合國家科學發展戰略的要求下，進一步明確科技管理職能定位，不斷調整科技管理職能，逐步改革科技管理體制與機制，才能使科技更好地服務于地方經濟和社會的發展，從而提高地區經濟競爭力。

作者:黃瑞芳 單位:濟源職業技術學院