銀行會計核算監督體系思考

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摘要：會計核算監督是中央銀行防范資金風險的重要環節。近年來隨著人民銀行會計核算基礎設施建設的逐步推進，會計核算方式變革對現行監督體制提出了新的挑戰。本文基于人民銀行核算體系現狀的調研，結合提升會計管理科學性、標準性和科學性的形勢要求，提出新的會計核算監督理念，明確監督范疇，并就如何構建會計核算全生命周期監督體系，在整體架構、組織結構和系統建設等方面提出建議。

關鍵詞：中央銀行；會計核算；監督體系

一、研究背景

（一）中央銀行會計核算監督的概念界定和范疇。中央銀行會計核算監督是對營業、國庫、貨幣金銀和財務等各項業務的會計核算全過程進行審核、控制、監督和管理，目標是為“兩張表”管理提供基礎支撐，維護“兩張表”持續健康。中央銀行會計核算監督集事前審核、事中控制、事后監督為一體，在廣度上是監督所有會計核算業務處理的合規性，檢驗會計核算結果是否準確無誤，會計信息反映是否真實完整，重點監督核算風險環節，維護資金安全；在維度上包括核算業務發生前的業務受理監督，核算業務處理過程中采取復核、審批、控制等方式開展的監督，以及核算業務發生后對核算結果實施審驗、評價和整改監督；在深度上會計監督不僅是監督核算的合法合規性，更側重的是從中央銀行履職實際出發，深度整合、挖掘加工會計信息，提升“兩張表”決策支撐的效用價值。（二）ACS運行環境對人民銀行會計監督的影響。2014年以來，在人民銀行總行的安排下，ACS、TCBS系統都已上線運行，新的會計核算系統顛覆了以往的會計核算方式，對原業務處理流程進行再造，其具體特征：一是會計組織架構實現了扁平化管理，會計核算層級由“總行-分行（省會中支）-地市中支-縣支行”減少為“總行、省會中支和地市中支作為核算主體—全國業務處理中心”，會計管理路徑縮短。二是賬務數據集中存儲，ACS實現了與同級國庫、貨幣發行等部門業務系統的一點連接，形成會計數據信息倉庫，同時滿足了央行與金融機構自動核對賬務和流動性管理等需求。三是資金清算網絡化，全國各級核算主體都作為間接參與者身份通過ACS或TCBS接入現代化支付系統，集中處理與外部的資金業務往來，實現了“一點接入、一點清算”。四是賬務處理自動化，在ACS和TCBS系統環境下，基層央行只需把好數據輸入關，數據加工和數據輸出按照預定程序、參數設置和操作指令系統自行進行賬務處理，實現了業務處理流程的高效統一和會計核算的標準化管理。在ACS運行環境的會計核算方式下，業務風險和系統風險分別分布于業務處理兩頭。扁平化的會計管理架構使基層行原有的會計核算和資金清算風險上移至總行業務處理中心，業務風險呈現上移集中化；ACS作為會計核算的核心系統，匯集貨幣信貸、發行、金融穩定貸款和人民銀行內部財務管理等業務的會計數據信息，使系統風險相對集中于此，任何一項業務環節出現問題都會影響會計業務處理的準確性和及時性。同時，人民銀行財務活動情況也需要通過ACS進行核算和反映。因此，系統架構和業務流程的變革需要會計監督提前介入會計核算的事前、事中環節，實時核驗各核算系統之間的核算勾稽關系，確保會計信息的真實性和準確性，并在此基礎上發揮監督的管理職能，監測會計信息異常變動和財務資源配置使用的合法合規及效率效益，使監督結果能運用并影響會計核算，實現對“兩張表”的主動管理。

二、人民銀行會計核算監督現狀和存在的主要問題

與人民銀行核算系統相對應，目前由事后監督部門對ACS處理的核算業務運用ACS事后監督子系統進行事后監督，國庫部門運用國庫監管事后監督系統（TSIS）監督TCBS處理的業務。這種事后監督不能適時深入核算系統和核算業務賬務處理全過程，監督發生在業務審批及資金劃轉之后，影響了監督的效率和質量。此外，對貨幣發行會計核算業務仍以手工方式審核通過貨幣發行業務系統形成的紙質憑證、賬表，這種以原始的手工監督手段不僅遺漏對電子信息化環節重要業務的核查和關聯賬務勾對，也使核算過程風險高發環節成為監督盲區。（一）制度更新落后于會計核算業務發展，監督職能定位受限。一是2010年印發的《中國人民銀行會計核算監督辦法》是指導事后監督工作的基本綱領性文件，2014年ACS及其相關系統上線運行后，系統架構和業務流程發生較大變化，監督辦法中的部分內容過時，業務操作中經常遇到原制度規范與ACS運行環境相沖突的條款，造成日常操作中只能以滿足ACS業務處理需要為原則，僅關注操作是否存在差錯，對業務成功的重視大于對內控制度的堅持，造成內部控制虛化，業務管理和系統運行風險隱患長期存在。二是現行會計監督體系尚未有效劃分風險等級，缺少與之相匹配的控制措施與預警機制。三是隨著2014年人民銀行內設機構設置調整使地市中支不再保留事后監督部門后，現行會計核算監督模式是各條線會計核算監督人員屬于業務部門內部人員，實際上是“自己監督自己”，影響監督的權威性，監督效果難以保障。（二）ACS內控機制較簡單，監督管理效率亟待提高。ACS突出的是系統自身的控制力，在既定的參數設置和業務處理中心參與的模式下完成業務處理，而事后監督的實際對象是處理中心已成功辦結的業務，很難實現崗位間的風險預防及內控原則的相互制約。以柜臺發起業務中的支付業務為例，操作員將受理的憑證及其附件掃描并選擇業務類型，經操作主管確認后，通過終端將影像信息上傳業務處理系統，由總行業務處理中心記賬。如果操作員和主管協商一致，則資金匯劃憑證在缺少經辦人員受理章、主管復核章及轉訖章的情況下完成了資金劃轉，而事后監督無法監控資金匯劃過程，資金風險監測力度明顯不足。在核算管理方面，ACS核算業務條塊分割，職能管理橫向分散，ACS系統建設和運行管理歸口支付結算部門，核算制度制定權和核算管理規制權歸口會計財務部門，而具體業務操作則在各省級營業部和總行ACS業務處理中心，造成相關規制在不同部門間相互割裂，缺少統一標準規范，管理有效性大幅降低。（三）國庫業務系統會計信息傳遞相對滯后，未能及時監控國庫資金風險。ACS是人民銀行會計核算系統體系的主體，與國庫會計數據集中系統（TCBS）、支付系統等業務系統相連接。TCBS集中反映了年度內轄區財政與稅務的稅收與非稅收入、財政支出、與集中支付銀行清算等情況，但這些在TCBS中發生的國庫收支情況無法在ACS中查詢。人民銀行作為國家的貨幣政策制定及實施的職能部門，需要及時掌握各類財政金融數據，國庫資金的會計信息反映不能及時為宏觀決策提供準確的依據。在國庫資金運動監控方面，TCBS對國庫會計業務采用全程自動、逐筆實時的處理模式，業務處理的事前審核、事中控制由國庫部門工作人員經辦，事后監督也由國庫部門人員在“國庫事后監督系統”中逐一監督收入、支出以及退庫等業務，國庫資金劃撥過程的風險未能被有效監督。（四）財務監督方式較為粗放，未有效發揮財務監督的風險控制和績效評價職能。從財務監督現狀看，當前人民銀行財務核算工作集中在會計財務部門（基層行為營業室），財務核算業務未納入事后監督部門進行審核，分支機構財務監督除了會計財務部門自我監督外，只有內審部門和上級紀檢巡視及財務部門的現場檢查輔導，檢查對象為已生成財務報表的財務活動，而事后檢查僅能糾正已發生的錯誤，事前審批和事中風險控制均未能有效監控。在監督方式上，目前使用的財務綜合管理系統難以支撐先進的監督手段，現場檢查以翻閱憑證、賬表為主，手段落后、方式單一。從財務監督發展趨勢看，隨著近年來預算體制改革的深入、財經法規的日益完善和會計財務工作轉型的深化，迫切要求財務監督的目標層極不再局限于財務核算的合法合規性，更應重視預算編制、預算執行的績效評價和“兩張表”健康性等監督內容，而當前人民銀行財務監督層級偏低，財務監督的實效性較為薄弱。

三、人民銀行會計核算監督體系的構建思路

（一）核算監督體系架構。人民銀行會計核算監督應覆蓋資產、負債、所有者權益和損益相關內容的“兩張表”準確性、合規性與健康性監督。監督對象包括對人民銀行營業部、國庫和財務部門的各項會計核算業務實施監督，重點監督大額資金匯劃、特殊業務處理等風險環節。結合會計核算業務全生命周期管理需要，本文嘗試構建全生命周期下的人民銀行會計核算監督管理體系。該體系構建關鍵在于搭建會計核算監督管理信息系統，依托該系統有效地將會計核算關聯部門職責與會計核算全生命周期各階段的管理信息有機聯合起來，達到提升會計監督管理整體效能的目的。如圖1所示。（二）核算監督組織結構。由于人民銀行會計財務部門是本行會計工作的主管部門，負有對全行會計業務實施監督的職責，建議將會計核算監督業務納入會計財務部門統一管理，實行會計財務部門領導下的統一監督業務模式。為解決監督的職能定位受限問題，將事后監督部門改為會計核算監督部門，使其監督范圍涵蓋業務核算全流程，監督對象包括營業、國庫和財務部門的核算業務。按照“統一管理，垂直領導，同級指導”的原則，“統一管理”指由會計部門組織建立會計核算業務事前、事中與事后的協調監督機制。會計核算監督部門運用會計核算監督系統實時全流程監控人民銀行各項核算業務。“垂直領導”指下級分支機構接受上級機構的監督。“同級指導”指利用會計核算監督管理信息系統平臺，探索跨省區域間同級交叉監督模式，通過對大數據深度分析，挖掘區域間常見差錯和異常信息，實現同級遠程監督和風險預警，提高監督效益。（三）明確核算監督的主要內容。核算監督內容為人民銀行“兩張表”的合法合規性和效益性監督，具體內容如圖2所示，即將監督覆蓋整合進營業、國庫和財務的核算業務流程中，實現“T+0”的監督模式。一是事前通過對各核算業務實施審核、批準，同時通過柜面監督，審核會計憑證的真實性、合規性和合法性，使風險管控關口前移；二是事中通過動態監測審核是否落實各項業務操作規程，關聯賬務是否勾對一致，及時發現風險點和異常交易信息，發出預警信號并采取有效措施予以糾正、處理；三是事后監測已生成為報表的重要項目和科目的異常變動，對前期發現的問題和風險進行綜合評估，對已執行完畢的各項活動的合法合規性、效益性以及“兩張表”的健康性進行評價，在此基礎上完善相應風控措施，并將會計監督結果作為業績考核依據，提高監督結果的轉化和利用。

四、實施會計核算監督體系的政策建議

（一）規范制度建設，修訂會計核算監督統一制度標準。修訂《中國人民銀行會計核算監督辦法》，建立統一的監督工作制度；修訂《人民銀行分支機構內部控制指引》，從監督內容、方法、程序、風險防控等方面健全相匹配的操作流程；配套制定《中國人民銀行會計監督評價指標體系》，分別明確營業部門、國庫部門和財務部門核算業務的監督評價指標體系，如財務核算業務監督指標按監督內容可設為財務收支監督指標、預算管理監督指標和績效管理監督三個一級指標，其中：財務收支監督指標下設收支管理、賬戶管理和財經紀律貫徹落實情況等二級指標；預算管理監督指標下設預算編制、預算分配、預算執行等二級指標；績效管理監督下設預算績效、集中采購管理和基建維修項目管理等二級指標。每個二級指標可以再設三級指標，并對指標權重賦值，以此建立科學合理的監督評價指標體系，獲得綜合風險評分結果，為下一步有效掌控監督重點提供依據。（二）優化財務核算模式，為會計監督集中化奠定基礎。在市縣支行（地市中支和縣支行）實行報賬制，將原“總行-省會中支-地市中支-縣支行”四級核算模式優化為“總行-省會中支”兩級中心模式，市縣支行運用OCR等影像技術，采用掃描或直接導入等方式，實現票據、憑證、文本、賬簿等會計資料影像采集、處理、傳輸的全程自動化和電子化，然后由省會中支統一進行財務核算。一方面，將傳統的“人工送審-現場審核-集中報賬”模式，轉變為“影像傳輸-遠程審核-實時監控”模式，最大限度節省了報賬時間和人力成本，大幅提升了財務管理效率。另一方面，通過在省會中支增設財務核算中心實施省會統一集中核算的模式，可以對轄屬分支機構報賬材料的完整性、財務支出的合法合規性等進行審查，有效提升財務核算的準確性，為下一步會計監督集中化奠定基礎。（三）加強系統建設，開發業務流程式監督管理信息系統。建議采取“兩步走”系統建設策略。現階段，開發建設業務流程式監督管理信息系統，通過對接ACS和TCBS，將二者的核算信息采集到監督管理信息系統。在系統功能方面，要能實時全流程監控會計核算業務，并對重點項目和重點賬戶設立系統報警機制，將監督重點由單筆核算業務的二次復核轉向業務辦理的真實性、合法性、合規性風險監控，實現會計核算全生命周期各階段的監督審核。長期而言，統籌規劃現有核算系統，整合有效資源，將財務綜合管理信息系統、TCBS和ACS等所有與人民銀行會計核算業務有關的系統運用現代信息技術進行整合，建成一套基于總賬目標的會計核算系統，并將前述監督管理信息系統的功能嵌入該系統，作為總賬系統的子系統。屆時的總賬系統應具備大數據處理功能，實現對會計核算數據的智能化查詢、統計、分析并最終形成監督結果評價，能夠根據設定的審核要素和審查標準將監督結果影響會計核算，有效防范資金風險；也可以根據設定的指標分析，綜合評價監督對象的合法合規性和效益性，在及時反映會計核算管理中存在的風險和問題同時，滿足人民銀行“兩張表”健康性管理的需要。

參考文獻

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作者:顏蕾等 單位:中國人民銀行海口中心支行