抓住時機延伸旅游體制變革論文

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內容提要本文首先概括了我國旅游業在發展過程中取得的巨大成績和顯現的不足,進而指出構建我國旅游管理體制的理想模式,乃是推動我國旅游業持續發展的關鍵之所在;在對各國的旅游管理體制進行了比較研究之后,本文著重分析了我國旅游管理體制的形背景和存在問題;按照既符合中國國情,又符合旅游產業發展規律的總體思路,本文提出了關于我國旅游管理體制的基本框架和具體設想。

關鍵詞旅游業旅游管理體制政府機構

經過20年的改革開放,我國原有的高度集權的計劃經濟體制已經逐步解體,社會主義市場經濟體制逐步建立。政府對旅游經濟活動的管理也從全面的直接干預變為間接的引導和調控,旅游業單一的產權結構已經為多元化的所有制關系所取代,國家、地方、集體、個人和外資企業已經活躍在旅游經濟的各個領域,成為我國旅游業的有機組成部分。以上種種狀況說明,我國旅游管理體制的變革和創新具備了相應的前提條件,也有著較大的延伸空間,中央和地方各級政府應當抓住時機,盡快予以實施。

一、各國的旅游管理體制的比較研究

眾所周知,許多國家都有專門的政府機構負責管理旅游業,這些機構統稱為國家旅游組織(NationalTourismOrganiza-ion)。在旅游業的發展過程中,國家旅游組織(NTO)的作用可以概括為:開拓者,在旅游業發展初期,NTO大量投資于基礎設施建設,制定旅游業的戰略規劃,推動旅游業的發展;規范者,旅游業逐步興起,旅游投資與日俱增,飯店、旅行社等旅游企業越來越多,市場情況復雜化,這一時期,NTO主要是制定、執行旅游法規,規范市場競爭秩序,保護旅游業的良性發展;協調者,旅游業已發展成為國民經濟的支柱產業,在為國家賺取外匯、提供就業機會的同時,其負面效應也日趨明顯,這一時期,NTO主要是進行調控和協調工作,提高旅游業的社會效益。

1·日本的旅游管理體制

日本旅游業經歷了國際入境旅游優先發展、國內旅游繼之發展、國際出境旅游最后發展三個階段,旅游業的發展目標也由獲取外匯逐步向綜合性轉化。與其市場經濟體制相適應,日本形了一種官民協辦的旅游管理體制,政府、企業和各種協會組織彼此協調又相互約束,共同促進旅游業的發展。日本的中央旅游管理機構分為內閣、運輸省、觀光部三個層次?！皟乳w觀光對策省廳聯絡會議”直接對內閣負責,為常設議事機構,受總理府直接領導;17名委員分別來自警視廳、環境廳、國土廳、法務省、大藏省、運輸省、沖繩開發廳等部門。其主要職責是:協調各省、廳在旅游管理中的相互關系;審議有關旅游業發展針、政策和規劃。運輸省是日本旅游業的主管部門,下設運輸局、航空局、物資流通局和國際運輸觀光局等。觀光部是運輸省國際運輸觀光局中具體分管旅游業的辦事機構,僅有40多名員工,與龐大的決策與協調機構相比,這是一個精干有效的操作班子。其主要職能是:提出并執行旅游方針、政策和法規,統籌旅游規劃、資源·79·企業管理開發、設施建設、景點整頓等項工作,對旅行社、導游員、飯店及旅館進行審批、注冊、導、監督和培訓,加強國際業務往來與對外宣傳,負責旅游調研與統計等。日本的中央旅游管理機構,是在大旅游的指導思想下建立起來的。它適應了旅游業綜合發展的要求,有利于旅游業發揮多方面的功能。這種管理模式與日本的經濟體制是一致的,國家對旅游經濟實行間接管理,政府不必、也不可能直接干預旅游企業的經營活動。大量的行業協會代行了部分政府職能,旅游業的投資主要依靠地方和民間的財力,中央與地方各級旅游管理機構分工明確、市場法規健全,執法嚴格。日本的地方旅游管理機構沒有統一的模式,而是因地制宜靈活設置,有的隸屬于勞動部門,有的隸屬林業或文化部門。這些管理部門除具有一般的行政職能外,還負責宣傳招攬、資源開發、改善投資環境、協調中央與地方的關系等方面的事宜。日本的行業協會在旅游經濟活動中的作用十分顯著,這些行業組織既是企業之間的橫向聯結點,又是政府與企業之間的中介。政府通過行業協會對旅游業實行間接管理,既有利于企業間的信息交流和橫向聯合,增加行業的保險功能,又有利于發揮行業協會的作用,處理好國家與企業之間的關系。日本的旅游管理體制對我們的啟示是多方面的:

第一,實行全行業的間接管理,政府不必要也不可能直接干預旅游企業的經營活動,中央政府沒有直接的投資職能,只有組織民間財力的職能,中央與地方各級旅游管理機構分工清楚,職責明確,執法嚴格。

第二,大量的行業協會代行了部分行政管理職能,政府通過行業協會的橋梁和輔助作用對全國旅游業實行間接管理。也就是說,在市場經濟條件下,行業組織是政府充分發揮作用的基本條件之一。行業協會與政府機構互為表里,行業協會既代表企業的共同利益,但又是相對超脫和公正的,很多政府不便出面解決的問題,可以由行業協會協調或處理,實踐證明的確是一個行之有效的辦法。與日本的旅游管理體制相比,我國的旅游管理體制突出表現為政企不分,政府主管部門可以直接干預旅游企業的經營活動,這些機構在行使管理權時往往帶有明顯的部門利益傾向,不可能也不愿意實行公正有效的宏觀調控和行業管理。企業不是真正的市場主體,自然沒有聯合的愿望,發揮旅游行業的作用更無從談起。因此,明確資產屬性,界定企業產權,實行政企分開和事企分開,可以說是我國旅游管理體制改革和創新的重點之所在。

2·泰國的旅游管理體制

旅游業是泰國的支柱產業,隨著旅游經濟的發展,泰國政府對旅游業的管理也在不斷加強,管理職能由單一的市場促銷逐漸擴展到行業管理,從上到下形成了一套集權式的旅游管理體制。泰國最高層次的旅游管理機構是旅游管理委員會,它由內務部、交通部、外交部、國家環境委員會、國家經濟和發展委員會、立法委員會的高級官員和泰國航空公司總裁、泰國旅游局局長以及行業工會領袖等人士組成,管理督旅游局的工作等。泰國旅游局是旅游委員會領導下的旅游行政管理機構,其職責包括市場促銷,投資引導,信息統計,教育培訓,行業管理,景點開發,受理游客投訴等。泰國旅游局每年都要制定年度計劃和發展戰略通過廣泛的宣傳,引導企業的投資方向和經營方式。同時,泰國旅游局對旅行社、飯店等旅游企業實行嚴格的管理,保證了旅游行業的服務質量。泰國的地方旅游機構由泰國旅游局直接設置、派駐人員并提供經費。泰國旅游管理體制的突出特點是政府對旅游業實行集中有效的宏觀管理,由國家設立9個大區辦事處集中管理全國各地的旅游業和旅游經濟活動。大區辦事處的人文雜志2001年第3期行政級別相當于司局級,經費由國家撥款。其主要職能是:協調與地方政府的關系,組織地方性的旅游開發項目和大型的旅游活動,制定地方性的市場規則并維護市場秩序等。由于大區辦事處的工作直接促進了當地旅游業的發展,增加了地方稅收,因此,地方政府總是盡力協助大區辦事處的工作,雙方利益一致,管理集中而有效。

3·英國的旅游管理體制

英國是旅游業比較發達的國家之一,其旅游管理部門有官方的行政機構和民間,經費由各級政府承擔。旅游總局主要負責向國外推銷英國的旅游業,在國外的旅游機構和企業之間進行溝通和交流,出版、推銷旅游手冊、地圖和紀念卡,通過20多個國外辦事處向全世界提供信息服務等。英格蘭格蘭和威爾士旅游局則具體負責各地旅游業的發展統籌資源開發、計劃研究和資料統計工作,參與各地旅游業的推銷活動,對各地旅游業實施資金援助并提供信息咨詢等。英國的基層旅游管理機構是地區旅游委員會,其經費由旅游局、地方政府和私人企業共同承擔。地區旅游委員會的職責是:代表本地區旅游業的利益,會同地方政府共同制定該地區的旅游發展戰略,支持當地興建旅游設施,協助當地開辦旅游項目,負責旅游接待工作和信息服務等。除了官方的旅游管理機構,英國還有許多民間行業協會,如“英國飯店與餐館協會”、“英國導游協會”、“英國旅行社人協會”等,這些行業協會積極維護本行業的利益,促進跨行業的橫向聯系,制定本行業的條例和準則,行業內的人員培訓工作,為行業內的企業提供信息服務等。責任明確,各司其職,是英國旅游管理體制給我們的啟示?？傊?由于各國的旅游資源不同,政治經濟體制各異,旅游業的發展道路也不一樣,由此導致了各國旅游管理體制的不模式。有些國家的旅游管理體制較為完備,既有中央系統,又有地方系統,既管理國際旅游,又管理國內旅游。有些國家則偏重某一方面,或以中央為主,地方配合;或以地方為主,中央協助。有些國家

僅有國際旅游管理機構,國內旅游則分屬其它部門管轄。我們則應當根據自身的特點,建立相應的旅游管理體制,促進和保證我國旅游業的健康發展。

二、我國旅游管理體制的現狀及其改制意見

與飛速發展的旅游業相比,我國旅游業的宏觀管理體制基本上仍然沿用計劃經濟色彩極濃的模式?？梢哉f,旅游業發展的超前性與管理體制的滯后性之間的矛盾,已經成為我國旅游業繼續發展的最大障礙。旅游管理體制所引發的諸多問題主要表現在兩個方面:

其一,在旅游業發展之初,我國眾多的觀光型旅游產品對西方游客產生了強大的吸引力,進而對我國的旅游接待體系構成了較大的需求壓力。對此,我們按照“五個一起上”的方針,鼓勵各行各業都來辦旅游,旅游業的行政壁壘被突破。同時,賣方市場條件下旅游業較高的利潤率也吸引了各個行業的投資者,他們的經營行為和運作方式已經明顯的具有市場化和社會化的傾向。但迄今為止,與社會主義市場經濟要求相適應的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒有一個跨部門跨行業的旅游管理機構來制定產業政策、規劃產業布局、控制產業規模、調整產業結構,使得我國旅游業長期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴張導致了過大的產業規模和不合理的產業結構,進而又引發了惡性競爭,破壞了市場秩序,嚴重損害了旅游業的整體利益。

其二,我國的旅游產品主要以風景、文物、文化為主,這些產品分散在全國各地,在行政建制上分別隸屬文物、園林、文化等部門。由于各級旅游局缺乏全面的宏觀調控手段,行業管理和行政約束的能企業管理力很弱,出現了很多管理上的空白點。加上利益關系和地方保護主義的影響,許多產品或景區被人為分割,旅游行業間、企業間的摩擦和沖突加重,旅游資源的統籌發和旅游產品的整體設計難以進行,多旅游拳頭產品長期處于少投入、粗包裝、低效益的初級階段,使得旅游業的整體競爭力下降,行業風險也大大增加。我們應當認識到:旅游業是一個綜合性的產業,除核心旅游業外,輔助旅游業遍布幾十個行業部門。同時,我國旅游業又處于由計劃經濟向市場經濟過渡的轉軌變型時期,產業界定尚不清晰,產業組織也不健全,亟待規范和完善。在這種情況下,建立適應大旅游、大產業、大市場要求的宏觀管理體制實屬當務之急。為此,我們必須及早構建既適應旅游業特點,又符合我國實情的旅游管理體制。根據旅游產業綜合性、關聯性和邊緣性較強的特點,必須建立一整套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構。具體來說,這些機構應當具備以下職能:能夠對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調,能夠將核心旅游企業和相關游企業組織起來并實行統一的行業管理,能夠對旅游資源進行大規模、深層次的開發或整合,能夠推動跨地區、跨行業、跨所有制的大型旅游企業集團的組建,能夠對旅游產品進行整體宣傳和集中促銷,能夠引導觀光、休閑、娛樂和專項旅游同步發展,能夠使我國旅游業早日邁上大旅游、大產業和大市場的坦途。按照以上原則,我國旅游管理體制的基本構架和具體設想如下:

1·全國旅游管理機構

國家旅游工作領導小組。國家旅游工作領導小組是國家最高的旅游決策和綜合協調機構,由主管旅游國務院副總理擔任組長,國家旅游局、國家民航總局等相關部門的負責人任小組成員。國家旅游工作領導小組的基本職能是:根據國家的有關方針、政策和法規,調節旅游供求矛盾,協調各部門、各行業之間的關系,為旅游業的發展創造良好的外部環境,決定旅游業的發展方向、發展道路和發展目標。國家旅游局。國家旅游局是國務院的直屬部門,代表中央政府管理全國的旅游業,其基本職能是:運用行政、經濟和法律手段對旅游濟活動進行組織、指揮和監督,提出并執行有關旅游業的方針、政策和法規,制定旅游業的發展戰略、遠景規劃、年度計劃和具體的管理辦法,負責旅游業的行業管理,運籌旅游業的發展資金,引導大型旅游項目的開發和運營,控制旅游企業的生產經營活動,優化旅游產審批、評比、審計和培訓工作。

2·地方旅游管理機構

省旅游管理委員會。根據一些省區改革旅游管理體制的經驗和做法,以上海市為代表的旅游管理委員會是比較符合我國旅游業特點的一種模式。按照上海模式,旅游管理委員會是全省旅游業的最高決策機構和綜合協調部門,旅游管理委員會由本省主要領導任主任,旅游局和相關局的負責人任副主任或委員,下設有關能處室及咨詢機構。旅游管理委員會的基本職責是:決定本省旅游業的發展戰略并監督實施,決定或審批重要的旅游項目并監督實施,處理旅游活動中出現或涉及的重大問題,提出解決意見并監督有關部門執行,協調各地區、各部門之間的關系,保證旅游業的順利發展。各省、市、自治區可以根據本地區旅游資源或旅游產品的類型,組織有關部門構建旅游管理委員會,為本地區旅游業的發展提供相應的制度保障。

3·旅游企業的管理體制

旅游企業的管理體制是我國旅游管理體制的重要組成部分,根據我國經濟改革的目標和旅游企業的特點,旅游企業管理體制的理想模式可以概括為現代企業制度和企業集團化。旅游企業要建立現代企業制度并實行集團化經營,這是由旅游產業的特點決定人文雜志2001年第3期的。由于單項旅游產品以一定地域內的自然景觀和人文景觀為依托,這些景觀既難以移動,也不能替代,若按某條線路或某種方式將各單項旅游產品組合起來,必然要跨越地域障礙。旅游活動是一項綜合性的消費活動,集吃、住、行、游、購、娛為一體,若要滿足旅游者的各種需求,眾多行業或部門只有聯合起來,沖破行業或部門的界限才行。以上兩點決定了旅游業必然是一個社會化、市場化程度很高的綜合性產業,也決定了旅游企業必須建立現代企業制度并走集團化之路現代企業制度主要是指產權明晰、責權利相統一、自主經營、自負盈虧、運行規范的股份制企業或股份公司,它們是現代企業制度的基本模式。旅游企業特別是大中型國有旅游企業都應當實行股份制改造,逐步建立股份公司式的現代企業制度。隨著旅游經濟活動的迅猛發展,旅游業的競爭日趨激烈,旅游企業的集團化趨勢我國也日益明顯。上海錦江集團公司和華亭集團公司、北京旅游集團公司、云南旅游集團公司、陜西旅游集團公司等大型旅游企業集團已先后組建。這些旅游企業集團一般是以骨干企業為核心,以資產關系為紐帶,通過生產要素的聯合,逐步吸附其它企業,形成了資產雄厚、各種素優化配置、極具競爭力的大型旅游企業集團。組建大型旅游企業集團具有以下幾個方面的意義:第一,確立了旅游業的支柱地位。大型旅游企業集團規模巨大,資產雄厚,產業鏈完備,綜合實力強,它的運行必將帶動旅游業乃至整個國民經濟的發展。第二,奠定了大產業的基礎。中小型旅游企業大多分屬各地區、各部門,產品開發和市場競爭的能力普遍不強,經營管理水平也比較低,大型旅游企業集團沖破了條塊分割的藩籬,在大范圍內重組旅游業資產,把眾多中小型旅游企業聯合起來,從根本上改變了我國旅游企業地區所有、部門所有的狀況。第三,促成了大旅游的格局。大型旅游企業集團改變了旅游業以旅行社、飯店為主的狹隘模式,把各相關行業或部門緊密結合在一起,融吃、住、行、游、購、娛為一體,極大地優化了旅游產業結構,增強了旅游業的吸引力和競爭力。綜上所述,我國正處于計劃經濟向市場經濟轉變的過渡時期,迫切需要政府發揮宏觀指導作用和調控職能。旅游業是一個市場化程度很高、社會化屬性很強、公共產品比重較大的產業,尤其需要政府的介入。但是,由于我國旅游管理體制的相對滯后,使得政府行為異化或弱化,嚴重阻礙了我國旅游業的健康發展。因此,迫切需要改革現行的旅游管理體制,從制度變遷和制度創新的角度規范政府行為,發揮政府的各項職能。我們在進行旅游管理體制改革時,應當掌握好以下要點:總結各地管理旅游業的不同經驗,加快旅游立法工作,使旅游管理工作法制化;建立現代企業制度,組建旅游企業集團,在此基礎上做到政企分開、事企分開;按照市場法則和自愿原則,組織成立各種類型的旅游行業協會,由行業協會協助政府維護市場秩序,共同促進旅游業的發展。我們相信,隨著我國社會主義市場經濟體制的建立,隨著我國旅游管理體制的改革,我國旅游產業的綜合實力一定會大大提高,向世界旅游強國邁進的宏偉目標也一定能夠如期實現。

參考文獻

1·郝索,旅游經濟新論(著作),西北大學出版社,1999。

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