國家風景名勝區管理機制詮釋

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【摘要】作為一種特殊的公共資源，以世界遺產為主要代表的國家風景名勝區具有公共物品的屬性。與普通商品不同，景區門票并非其價格的體現，而具有公益性、調節性和非成本性特點。近來出現的門票“漲價風”反映出我國在景區管理方面的制度缺失。此類公共資源方面的改革和建設需要解決體制、資金、監督等方面的問題。

【關鍵詞】國家風景名勝區門票公共資源公共物品理論

一、問題的提出（案例）

2004年以來，在國內旅游市場上刮起了一股強勁的“門票漲價”風，大到世界級自然、文化遺產和國家級風景名勝區，小到一般的旅游景點甚至公園，都紛紛祭起了門票漲價的大旗。首先是2004年歲末北京確定了故宮等世界遺產景點門票漲價方案，到今年全國各大景點便“漲”聲一片，張家界景區門票從158元漲到245元，九寨溝、黃龍風景區門票從145元調至200元，黃山旺季票價從130元上調至200元(6月1日后執行)，嵩山少林寺風景區票價由40元漲至100元(5月10日后執行)，西安城墻的門票價格也從10元升至40元……。

實際上，自2000年9月國家發改委將20個著名游覽參觀點門票價格管理權限下放地方政府以來，包括世界遺產在內的游覽點漲價之風便風起云涌，不斷攀升。這股強勁的的門票漲價風，引起了全社會的高度關注，公眾從各個層面進行的討論都深入而熱烈，《人民日報》以“五一黃金周，門票漲不漲”為題，在經濟版連續刊發4篇報道評論此事。概括起來，景點門票漲價的理由有以下幾種：一是現行門票價格過低，不能體現景點包涵的歷史、文化和社會價值在內的無形資產價值；二是增加景區收入，彌補景區日常修繕維護的資金缺口；三是利用價格杠桿來調節目前超負荷的參觀流量，保護文物古跡。反對漲價的聲音則更加強烈，除了普通公眾的抱怨與反對外，有關專家學者則對這些漲價理由進行了理性的質疑：漲價能否有效地解決對風景名勝區的保護問題？景區尤其是世界自然、文化遺產的維護修繕等費用是否應該由游客來承擔？是否存在比這種單純的門票漲價更好的解決方式？

對這些問題的探討涉及到風景名勝區的管理以及公共政策問題，本文試圖用筆者掌握的公共管理學知識對這些問題進行探討。

二、對象的界定

本文所要探討問題的指向是國家風景名勝區。按照1985年6月7日國務院的《中華人民共和國風景名勝區管理暫行條例》第二條的規定，凡具有觀賞、文化或科學價值，自然景物、人文景物比較集中，環境優美，具有一定規模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地區，應當劃為風景名勝區。為了討論的方便，避免概念理解上的分歧，筆者在本文中所講的國家風景名勝區實際上包括以下幾個部分：

1.國家重點風景名勝區。即由省、自治區、直轄市人民政府提出風景名勝資源調查評價報告，報國務院審定公布的風景名勝區。目前，全國共有這類風景名勝區177個，陜西有華山、臨潼驪山、寶雞天臺山、黃帝陵共4個。

2.世界文化遺產。按照《保護世界文化和自然遺產公約》第一條的規定，“文化遺產”包括文物、建筑群和遺址三項。文物是指從歷史、藝術或科學角度看具有突出的普遍價值的建筑物、碑雕和碑畫、具有考古性質成分或結構、銘文、窟洞以及聯合體；建筑群是指從歷史、藝術或科學角度看，在建筑式樣、分布均勻或與環境景色結合方面，具有突出的普遍價值的單立或連接的建筑群；遺址是指從歷史、審美、人種學或人類學角度看具有突出普遍價值的人類工程或自然與人工聯合工程以及考古地址等地方。目前全國共有21個，包括這次身陷漲價風波中的長城、故宮、清帝陵、天壇等。陜西有一處世界文化遺產：秦始皇陵及兵馬俑。

3.世界自然遺產。按照保護《世界文化和自然遺產公約》第一條的規定，“自然遺產”包括以下三項：結構或這類結構群組成的自然面貌；從科學或保護角度看具有突出的普遍價值的地質和自然地理結構以及明確劃為受威脅的動物和植物生境區；從科學、保護或自然美角度看具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區域。目前全國共有4個，九寨溝、黃龍洞、武陵源、三江并流，前三者都在這股漲價風之列。

4.世界文化與自然遺產。泰山、黃山、峨眉山—樂山大佛、武夷山。其中黃山在漲價。

三、公共物品理論

關于公共物品的經典分析來自保羅·薩繆爾森，他在《公共支出的純理論》中首次將公共物品納入古典理論體系之中，從而有了古典的“私人物品”和薩繆爾森的“公共物品”的劃分。他指出公共物品是“每個人對這種物品的消費，并不能減少任何人對該物品的消費”。公共物品具有非競爭性和非排他性的特征。非排他性是指任何人都可以無償享用，或者說不能阻止任何人享用。非競爭性是指當使用某種物品的消費者不斷增加時不會影響原來的消費者對該物品的消費，也不必增加社會成本，其新增消費者使用該物品的邊際成本為零。

但是，將物品簡單地劃分為公共物品和私人物品兩大類顯然難于讓經濟學家們望而止步。1965年，詹姆斯·布坎南在其開創性的論文《俱樂部的經濟理論》中指出純粹的私人物品與純粹的公共物品(如國防和水壩)都不存在擁擠現象，擁擠是在有限的消費容量和無限的消費規模之間的沖突。布坎南指出：“有趣的是這樣的物品和服務，它們的消費包含著某些‘公共性’，在這里，適度地分享團體多于一個人或一家人，但小于一個無限的數目，公共的范圍是有限的。”這種介于純粹私人物品和純粹公共物品(事實上就是薩繆爾森定義的公共物品)之間的產品和服務就是“俱樂部物品”。俱樂部物品與純粹公共物品存在一致性又有自身的特殊性。在俱樂部成員中，俱樂部物品具有純粹公共物品的非排他性與非競爭性，而在俱樂部成員之外，俱樂部物品具有排他性。

1968年，哈丁(HardinG.)發表了題為《公用地的悲劇》的著名論文，提出了“公共池塘資源”的概念和“公地悲劇”的問題。公共池塘資源是共同擁有、共同使用的自然資源，個體對資源的利用不具有排他性，而自利的個體為了自己利益的最大化，會傾向于過多地使用公有的資源，這樣就產生了一個“囚徒困境”式的悖論：有理性的放牧者在一個對所有人開放的公共牧場都想放養盡可能多的牲畜以增加其直接收益，而這種過度放牧所造成的不良后果則由全體放牧者共同承擔，如果每個放牧者都這樣做，牧場就會因過度放牧而造成草地的退化，這就是“公地悲劇”。

四、國家風景名勝區的“物品屬性”

正確認識包括世界遺產在內的國家風景名勝區的基本屬性，是分析包括門票價格問題在內的國家風景名勝區管理問題的前提和基礎。

首先，國家風景名勝區是一種公共資源，具有公共物品的性質。應該說，包括世界遺產在內的國家風景名勝區是人類共同的財富。按照聯合國教科文化組織大會第十七屆會議于1972年11月16日在巴黎的《建議》的說法，這些景觀、遺址、古跡、建筑群、文物、歷史園林、自然風貌、地文結構等“都是獨一無二的”，它們中“任何一項的消失都構成絕對的損失，并造成其不可逆轉的枯竭”；它們“對人類生活必不可少。對人類而言，它們代表了一種有力的物質、道德和精神的再生影響，同時正如無數眾所周知的事例證明的那樣，也有利于人類文化和藝術生活。”國家風景名勝區所具有的這種獨一無二性、不可再生性，其在人類生活中作用的不可替代性、效用的不可分割性，以及由它們的這些特征而派生出來的經濟價值，決定了它的公共性質。

其次，國家風景名勝區是一種特殊的公共資源——“公共池塘資源”。根據公共經濟學的理論，判斷一項物品屬性的指標主要是排他性和競爭性，因此，判斷一項公共資源并不難，只要看它是否具有非排他性和非競爭性的特點就可以了。如果符合非排他性，同時也符合非競爭性的公共資源就是純粹的公益物品。但在現實生活中許多公共資源并不一定同時具備上述兩項特點，成為純粹的公益物品。有些公共資源只符合非排他性的條件，但不符合非競爭性的條件，最典型的就是公安部門提供的110報警服務，它是一種公共服務，具有非排他性，誰在遇到險情或困難的時候都可以根據需要報警，但同時這種報警服務的“消費”卻是有競爭性的，因為在警員、電話線路資源有限等客觀條件下，一些人在報警的同時也必然排除另外一些人對報警服務的需求。這樣一種公共資源叫做“公共池塘資源”，它們就像公共池塘中的水一樣，因為是公共的，所以誰都可以自由地去打水喝或者用于灌溉，具有非排他性；但是對水的這種消費卻是有競爭性的。美國著名學者埃莉諾·奧斯特羅姆教授認為公共池塘資源是一種人們共同使用整個資源系統但分別享用資源單位的公共資源。在這種資源環境中，理性的個人的問題可能導致資源使用擁擠或者資源退化的問題。

另外，國家風景名勝區還是一種“俱樂部資源”。對于旅游者來說，世界遺產具有非競爭性，每個消費者（游客）對它的消費（游覽）不會影響或減少其他消費者（游客）的消費（游覽）。同時，在某一具體時刻，這種消費（游覽）又具有排他性，由于人數的限制，具體的消費行為（游覽）只能由已經進入風景名勝區的消費者（游客）來進行，對于不能進入到景區的消費者而言，是被排除在外的。

五、門票的性質

對于國家風景名勝區而言，其門票具有不同于其他一般場所門票的特殊性質。

特殊性。首先，在理論上，從其所具有的經濟屬性來看，國家風景名勝區是一種特殊的旅游產品，門票作為其價格，本身并不代表和直接反映其價值。因為作為一種特殊的公共物品，國家風景名勝區的價值主要表現在審美/藝術、科學研究、歷史社會、生態和經濟等諸多方面，其主要效能是人文價值和教育價值。所以在使用上，門票收入只能作為資源保護費用的必要補充。

公益性。既然國家風景名勝區是一種具有公益物品屬性的公共物品，那么其門票也理所當然地應具有公益性，特別是對于當地社區居民、殘障者、學生以及現役軍人等群體而言，更應以優惠的方式來體現其公益性質。

調節性。既然具有一定的經濟屬性，國家風景名勝區的門票當然還具有一定的利用價格杠桿來調節參觀流量的功能，產生排他性，對這種不可再生、獨一無二的資源加以保護。

非成本性。既然是一種公共資源，門票定價的基礎就不應該是依據開發、保護、管理資源的需要，而只能根據國民普遍的收入水平，不能讓國家風景名勝區的門票價格“貴族化”，遠遠高出普通民眾的平均消費水平。

我們再來分析支持門票漲價的理由。

如前所述，認為國家風景名勝區門票價格應該上漲的人認為：第一，現行門票價格過低，不能體現景點包涵的歷史、文化和社會價值在內的無形資產價值；第二，增加景區收入，彌補景區日常修繕維護的資金缺口；第三，利用價格杠桿來調節目前超負荷的參觀流量，保護文物古跡。

這些理由都與對門票性質的理解有關。應該說，國家風景名勝區的價值可以大致分為兩類：經濟價值和非經濟的存在價值，甚至其經濟價值也可以進而分為潛在的經濟價值和當下的經濟價值。但這不意味著這種經濟價值可以直接轉換為商業價值，從而使國家風景名勝區轉變為用來經營甚至贏利的商品。這是由它們的公共屬性決定的。

對于作為消費者的普通公眾來說，到國家風景區旅游參觀，支付適當的門票價格是可以接受的，尤其是保護困難、維護費用高的遺產地或風景區。但是，正如國內諸多學者所強調的那樣，國家風景名勝區所具有巨大的、不可替代的人文價值，世界遺產的公益屬性，決定了門票不應成為其最主要和最直接的收入，決定了它不應該以購買力為標準而構筑進入的“門檻”，也不應成為控制擁擠問題、阻擋部分人群進入的所謂“調控工具”。門票收費標準的核定決不能是其內在文化價值的“變現”，事實上即使是調整后的門票價格也遠遠不能體現風景名勝區的無形資產價值。目前，我國許多風景名勝區門票收取的高額化、市場化、貴族化傾向，改變了遺產資源和風景資源的性質，改變了門票的性質，使得本該由國家財政和主管部門承擔的維護修繕費用直接轉嫁到公眾身上，而主管部門在收取了巨額的門票收入分成后卻沒有承擔起本該由自己承擔的維修責任。

六、景區管理的制度分析

從表面上看，這股“門票漲價風”僅僅是一個簡單的門票價格調整問題，其直接后果將是：漲價抬高了公眾進入國家級風景名勝區的門檻，影響了公共資源的整體利用。但從根本上來看，這一事件的實質并不在于門票該不該漲價，而在于某些政府部門和管理機構侵犯了公眾利益，在于這種易于出現利益驅動的制度安排和一系列深層次的制度缺失：一是管理權限的混亂；二是認識上的錯位；三是收入缺乏監管；四是財政投入不足；五是價格調整機制不健全。

七、制度性思考

以上分析清楚表明，近期出現的這輪門票“漲價風”，絕不僅僅是一個門票價格問題，現象背后表現出來的實際上是國家風景名勝區的系統管理問題，需要管理體制的根本改革和公共政策的積極引導。綜合國家風景名勝區的公共資源屬性、我國的經濟發展狀況和公眾的收入水平等幾個因素，筆者認為，當前需要思考和解決以下四個方面的困惑：

1.管理體制問題。我國目前尚未建立國家公園體系，從理論上來講實行的是分級管理、屬地化為主的管理模式，實踐中管理系統則更為混亂。究竟應該選擇怎樣的管理模式，可以進行充分討論，但關鍵是必須在兩個方面做出選擇。第一，選擇政府還是選擇市場。政府，還是市場，或者是二者的結合，對于這個核心的制度安排問題，迫切需要理論的澄清和實踐的突破。對此，僅靠行政的力量是不夠的，而諱疾忌醫、避而不答更是不可取的。第二，是集中還是分散。要將原來散置于若干不同部門手中的行政職責統一起來，并非易事。這不僅會對地方政府造成極大的沖擊，也難以實現權力從各分管部門的平穩轉移。

正如有學者如史鶴凌所指出的，在世界遺產的管理方式上，沒有一種模式是十全十美和到處通用的。問題的關鍵是如何結合中國的歷史遺留和現實狀況，尋找出一個適合的道路。

2.資金供給問題。作為社會公共資源的國家風景名勝區，其日常管理和維護修繕費用理所當然地應該由財政承擔。問題是在我們這樣一個發展中國家，國力尚不足以像部分西方國家那樣完全將景區資源的管理公共福利化，因此，營利性經營與公共福利的關系是必須面對的問題。如何解決資金緊缺？還是離不開“開源節流”四個字。一方面，要積極拓寬資金渠道，可以考慮是不是設立一個專門基金，其來源可有三：其一，發行彩票；其二，接受捐贈；其三，經營收入超過管理成本部分。另一方面，要加強對相關收支的監管，在管理體制及門票政策發生根本性改變之前，建議政府加強對門票收入使用的監管，確保門票主要作為資源保護費用的補充。要重新核準管理組織的人員編制，嚴格控制人員支出，解決存在的人員過多問題，降低管理成本。

3.社會監督問題。一個全面、有效的社會監督體系能夠在某種程度上彌補制度規范的欠缺和管理的不足。因此，在有效的管理體制短期內無法形成的情況下，必須采用多種方式，將景區資源的管理和利用置于社會的廣泛監督之下。當大部分利益相關者認識到自己的權利、大部分社會公眾關注景區狀況時，出現問題的可能性就會少一些。

加強內部會計核算和外部審計。在此次漲價風波中，公眾普遍反應較為激烈的問題之一就是未能公開世界遺產單位的財務決算情況，而且，出示在聽證會上的財務決算表也未經過審計部門的嚴格審計。因此，加強內部會計核算和外部審計是加強管理的一項重要內容。

4.立法管理問題。法律規范的欠缺和不統一，是產生景區管理諸多問題的根源之一。對此很多學者呼吁，應盡快出臺全國性的法律，以便協調目前交叉、重疊甚至矛盾的相關法律規范。

總之，隨著景區經營成本的上升、服務質量的提高、景區投入的增加，對門票價格進行適當調整也是合乎情理的。但是，由于這種調整事關各方利益，影響巨大。因此，在目前情況下，政府要依法履行職責，堅決遏制一些地方政府、利益集團以各種借口侵害公共利益、破壞公共資源的短期行為，充分體現政府公共政策調節社會公平的作用。

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