公共部門人力資源管理論文

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一、資源基礎理論及其對公共人力資源戰略管理的啟示

理論認為組織中可持續競爭優勢是由內部的資源和能力所決定的，這里的資源和能力既包括有形資源，也包括信息、知識、社會關系等無形資源,其中有價值的資源是組織可持續發展的動力來源。資源基礎理論并沒有否認外部環境的重要性，相反，外部環境對組織可持續競爭優勢有著不可忽視的影響作用，人力資源管理實踐過程是在相應的社會環境下開展的，組織能否充分利用內部資源抓住發展機會、突破外部環境發展瓶頸是重中之重。過于依賴外部資源扶持的組織終將會因為外部資源環境的變遷而陷入發展困境，只有明確組織的發展戰略、核心價值觀、愿景及使命，最大限度地發揮資源的價值和潛能，才是可持續競爭優勢的有力保障。Ansof（f1987）在戰略管理中形成了一個“資源—戰略—績效”的研究范式，本文將借助于該研究范式對公共部門人力資源管理進行分析。其內在關聯及運行機理體現在“人力資源是組織戰略制定與規劃的內生變量，他的價值性及發展潛力的轉變能影響組織績效的改善；組織戰略是公共人事行政范式的靈魂，它決定了公共部門人力資源決策的方向，那些回應了組織戰略的人力資源實踐產出又通過組織績效的形式展現出來”。這其中，組織被認為是由一系列不能被輕易模仿的有價值性資源和能力組成的有機體，其中具備發展優勢的資源和能力是組織可持續發展的基石。具備發展優勢的資源往往具備三方面的條件：即價值性、異質性和非流動性。所謂價值性是指快速識別環境的變化，通過組織學習不斷提升自己能力的資源，有助于利用組織環境中的機會，化解成長環境中所面臨的威脅。異質性是指組織所擁有的資源和能力不能夠被他人輕易模仿，或者說獲取到該資源或能力需要付出很大的代價。非流動性是指組織存在組織壁壘使得資源不會輕易流動到其他組織中去。價值性、異質性和非流動性是公共部門人力資源管理與開發過程中應著力提升的基本特性，也是衡量人力資源管理水平的核心要素。人力資源管理發展戰略的制定是組織發展戰略的一個組成部分，組織戰略的制定應該基于人力資源發展戰略來制定。公共部門人力資源戰略管理應包括組織明確的使命、愿景及核心價值觀，充分體現服務公眾、追求公眾利益最大化的公共部門特性，戰略不能單單是政府文件中的相關條款，應該以長期、穩定的戰略規劃為牽引的動力系統，貫穿于公共部門人力資源管理的過程中，為組織決策、雇員行為選擇提供指導意義。以美國聯邦人力管理總署為例，它的使命是“招募、保留和獎勵服務美國人民的世界一流公務員”，聯邦政府為了強化了戰略性人力資源管理實踐，每個聯邦機構都會在年度績效報告及其他相關文件中總結和公布各自具體做法。政府績效既包括政府“產出的績效，即政府提供公共服務和進行社會管理的績效表現；又包括政府‘過程’的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現”。公共部門作為公共服務及產品的提供者，在財政平衡的情況下能產生更高的公共價值，即政府治理產生更好的效率和效果，則被視為具有可持續性發展優勢。從世界各國公共部門人力資源改革歷程來看，政府績效與公共部門人力資源管理實踐有極強的正相關性。Laurence和Kenneth（2008）論證了公共部門向高質量高效能的政府治理能力發展的過程中往往伴隨著公共部門的人力資源管理變革，公共人力資源管理的管理模式、價值取向、戰略管理等方面對公共部門戰略發展目標的實現與公共部門績效的效率與效果有積極的影響作用。綜上所述，“資源—戰略—績效”的研究范式對公共部門人力資源開發與管理具有重要的啟示作用，優秀的人力資源是公共部門可持續發展的基礎，公職人員所提供的“公共服務及產品”是組織績效的直觀體現，其取決于公共部門能否全面地開發人力資源的發展潛力。據此，公共部門應基于人力資源發展現狀及外部環境確定人力資源發展戰略，明確組織長期發展的戰略目標及核心價值觀，并將其內化為公職人員的行動，在管理上強化資源效率，使所累積及培養的人力資源優勢轉化為長期的治理優勢。

二、公共部門人力資源管理的發展優勢分析

由上文可知，資源、戰略、績效三者相互關聯構成了公共部門人力資源變革的三個核心要素，依據Hans-Gerd（2012）對公共部門人力資源管理分類分析方法的分析，不同價值水平的人力資源與不同水平的人力資源戰略的組合，會導致不同的公共部門績效水平，對公共部門績效水平的測度選取政府治理效果、治理效率、內部滿意度和公眾滿意度四個指標。有價值的人力資源及高水平的人力資源戰略管理有助于形成較高的人力資源產出，進而有助于形成高水平的組織績效。盡管不同的國家在政府架構、政治制度、文化傳統等方面存在諸多差異，但旨在提高公共部門的效率和效果的公共人力資源管理已經成為發達國家和發展中國家共同的實踐。在資源基礎理論視域下，對公共部門人力資源管理發展優勢的分析主要來自兩個方面：其一，人力資源勝任力及其管理模式如何應對外部管理環境的衍變；其二，其戰略導向是否符合當前政治、經濟及社會環境對公眾利益的訴求，是否能夠為公共部門雇員的行為選擇做出指導。聯系我國實踐，結合資源優勢分析模型可以發現目前我國公共部門人力資源管理的發展具有如下優勢與挑戰。

（一）公共部門人力資源管理的價值體現

中共十八屆三中全會的召開明確了全面深化改革的政治方向，涉及經濟、政治、生態、文化、黨建等各個方面，其改革的成效直接關系到中國至2020年建成全面小康的階段性目標的實現與否。首先，公共部門的角色從參與者向監管者逐漸過渡，運用科學的宏觀調控手段，實現法治化治理。經濟體制改革是目前改革的重點，不再以GDP的增長作為經濟發展的唯一指標，重點關注政府在資源配置中所發揮的作用，秉承市場在資源配置中起到決定性作用這一基本規律，著力解決政府干預過多和監管不到位的問題。具體來講，應以國家發展戰略和規劃為導向，重點加強以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，放手發動企業在法律框架內進行生產活動，激勵社會主體參與社會治理。這都對公共部門雇員的公共服務能力提出了嚴峻的考驗，涉及到宏觀政策制定能力、項目管理能力以及信息化時代下的數字化管理能力。其次，提高公共服務質量是公共人力資源改革的落腳點。公眾日益增長的公共服務訴求與公共部門服務能力不足之間的矛盾日益顯現。目前，公共部門所提供的公共服務的服務效率、服務態度及理念、服務過程和服務結果都遠遠不能達到令公眾滿意的水平，改善政府的公眾滿意度將是目前建設服務型政府面臨的巨大挑戰。在這一點上，中西方皆如是。縱覽西方國家經驗，政府提升公共服務能力的核心在于打造一支高質量的公務員隊伍。以英國為例，近四十年共進行了10次文官制度改革，涉及到文官能力提高的有6次，其中2011年，英國投資1.78億英鎊折合每人425英鎊用于文官的培訓上；2012年，英國開始了旨在提高文官公共服務能力的一攬子計劃，包括領導與變革管理、商業技能與行為、有效提供項目和計劃以及數字化管理能力。依據我國國情現狀，公共部門在人力資源管理方面的資金投入及資金預算并沒有顯著增加，加之日益激烈的市場競爭和官僚制管理模式的體制慣性，導致公共部門內部公職人員職業倦怠現象頻發，自我滿意度較低。這正是建設服務型政府所面臨的最大困境，結合國情與現狀，必須在公共部門戰略規劃以及公共價值導向上做出積極引導，在績效評價、員工激勵、教育培訓等方面做合理引導。最后，城鄉一體化是目前我國急迫需要解決的最大現實問題。由于我國區域社會經濟發展水平的差異，從總體上看，不同區域社會治理發展水平差異較大，整體上呈現出東部地區改革現狀優于西部地區，經濟發達地區改革現狀優于經濟相對落后地區的趨勢。這種現狀也體現在公共部門人力資源管理地區差異、層級差異上，從不同層級看，層級越高，公共人力資源管理模式越先進，例如，中共中央組織部已經啟動了平衡記分卡的績效管理項目，而縣級部門尚未脫離官僚組織架構的束縛，現代公共人力資源管理還無從談起。公共人力資源管理體系講求全國一盤棋，東、中、西部公務員享受同質同等的工作報酬與福利待遇，強調一體化、穩定性要求。從戰略統籌規劃角度來看，必須分層、分地區研究政府人力資源隊伍的結構,對應選擇適應不同人力資源管理體系的管理價值和管理途徑，縮小從不同地區、不同層級政府部門人力資源管理的差距，將成為未來工作的另一重點。

（二）公共部門人力資源管理價值導向

西方公共部門人力資源管理改革進程中多數強調“師法企業”，在人力資源管理改革進程中過分強調結果而不問過程，重視效率而造成公平性缺失，唐納德•克林格勒曾提出“公共部門人力資源管理方面的問題與其價值取向有密切的聯系”公共部門與私人部門最大的區別在于所承載的社會價值取向不同，公共部門并不為了追求更多的利潤而存在，而是更多地為社會價值和政治價值服務，這就決定公共部門不能照搬私人部門人力資源管理的模式與理念。在我國改革開放以后，在以經濟建設為中心的價值導向下，過分追求公共部門的政治價值而對社會價值有所忽視，對公用部門所肩負的履行公共責任、維護社會公平與正義、提供公共服務等責任重視不足。一味追求GDP的快速增長，在經濟發展過程中一方面調控市場資源，參與經濟建設，另一方面作為市場活動的監管者，既當運動員又當裁判員。在這樣的背景下，加之受官本位和特權思想的影響，目前公共部門行政倫理失范和公職人員職業操守缺失的現象頻發，主要表現為公仆意識和為人民服務意識淡薄；缺乏正確的權力觀和金錢觀；法律意識和責任意識淡薄。這與建設服務型政府和構建和諧社會等是相悖的，迫使政府部門逐漸由社會管理者的角色向公共服務者的角色轉變。要求公共部門真正落實執政為民，公職人員樹立全心全意為人民服務的職業操守。從公共服務過程來看，在為公民提供服務時要堅持以人為本、執政為民的思想，以公民的實際需求為出發點，切實解決人民群眾關心的問題。但是，公務員追求個體或部門利益最大化的價值取向與公共部門以公共利益為目標的價值取向呈現“二元對立”的趨勢，使得公職人員的職業操守轉變面臨許多困境，進一步轉變行政理念仍任重道遠。現階段我國公共部門人力資源管理的價值性主要體現在兩個方面：其一，通過明確公共部門的價值觀導向及戰略發展目標來有效地提升公職人員的社會責任感，規范自身行為，追求公共價值的最大化，為社會良性有序的運轉提供可靠性保障，這是最直接的價值體現。其二，促進和提升公共部門應對變革的各項能力，整體優化公共部門雇員的人才梯隊，更好地為社會提供公共產品和公共服務，推動社會體制機制改革，實現社會治理的現代化，這是其最終的價值體現。

三、公共部門人力資源管理變革的趨勢

為了更好地發揮公共部門的公共價值，我國公共部門人力資源管理的變革迫在眉睫。伴隨著政府職能的轉變，將逐漸形成“以市場為導向，以能力為本位，以價值觀為基礎，以績效為依據”的管理模式。在變革過程中既要有宏觀的思維，又要注意改革的細節，宏觀來講，不斷完善學習型政府的建立，堅持以人為本的管理理念，建立以價值觀為基礎的人力資源雇傭制度。在微觀層面，不斷夯實人力資源管理中有關司法、績效、薪酬福利方面制度建設，完善公職人員職業生涯管理。

（一）宏觀層面

第一，積極應對社會變革的挑戰，加快建設學習型政府的步伐。1990年“學習型組織”的構想被提出后，新加坡警察署、美國紐約市政府、澳大利亞稅務局等部門成功實現了向學習型政府的轉變。在公共部門中，對變革的應對能力與學習型政府的建立密不可分“，工作學習化，學習工作化”的工作氛圍是保持公共部門可持續發展優勢的基本動力。這要求在政府部門內克服“學習障礙”，營造忠于事實真相的行政氛圍，不斷練習建設共同愿景的實踐活動，培養系統思考的思維模式，實現組織學習的最終目標。這有利于使公職人員的職業發展目標與組織目標、社會發展目標有機結合，有利于將組織及其公職人員的學習行為轉化為創造性行為，有利于提升公共部門的工作效率，提升外部適應能力，保持靈活、高效和良性協調的運行狀態。

第二，全面落實“以人為本”的管理理念。“以人為本”是現代公共人力資源管理的核心理念，也是建設服務型政府的基本理念。為此，必須著力滿足公務員個體合理的物質需要和精神需要，明確公務員個體的合法利益，有效激勵公務員的工作積極性。具體而言，在選聘與晉升環節上應建立以勝任力為核心的公務員人才識別體系；在激勵環節上從公務員的個人實際需求出發，最大限度滿足其合理需求；在培訓環節上以培訓者為中心，以提升公職人員執政能力、提高執法素質為目的；建立“責任多樣、民主參與”的公務員業績考核和評估制度，基于工作實績及責任履行情況作為獎懲依據，堅持民主評議與民意測評。

第三，建立以價值觀為基礎的人力資源雇傭制度。在組織內部共享價值觀的作用體現在：

（1）有助于指導管理層的決策和行動；

（2）有助于塑造公共部門雇員的行為；

（3）影響政府治理效果；

（4）有助于提升雇員滿意度。我國國家政權性質和公共部門發展歷程及職能本質決定了各級政府是人民的政府，國家公務員是人民公仆，這一點有別于西方國家及私人部門。在人力資源管理過程中以謀求公共利益最大化為目標，重視公共責任分擔，在招聘、培訓、績效考核等環節上重視價值觀認同，使公務員個體在實現自己職業理想的同時，更好地實現個體服務于公眾的社會價值。

（二）微觀層面

第一，公共部門及其人員的績效管理將由封閉轉向開放式管理。公共部門績效管理的一大功能就是區分功能，將從以機構內部的績效評價標準轉向以使人民滿意為主要目的外部績效評估標準轉變。借鑒發達國家的發展經驗，公共部門績效評估工作將經歷三個轉變。一是評估主體由單一化向多元化發展，尤其是直接受益的群眾的參與評估顯得尤為重要。美國20世紀50年代開始改革績效考評制度，廢棄了以往上級主管擔任考評員的模式而改用結果為導向的開放式評估，評估結果直接與職位晉升和加薪掛鉤。二是評估的內容由以GDP等經濟指標為導向轉向注重公共服務。三是評估的過程由封閉式評估轉向外部開放化評估。以英國與韓國為例，建立直接由最高負責人領導的獨立機構，例如英國的公務員事務委員會、韓國的經營診斷委員會，統一負責開發各部門的績效測定指標，并在對各部門工作評估的基礎上提出相關建議。

第二，探索建立科學的公務員分類管理制度。依據2006年的《公務員法》，公務員管理采取領導職務和非領導職務兩大序列以及綜合管理、行政執法和專業技術三種分類方式相結合的分類管理方式，但仍存在諸多弊端，如職務分類并非按照職務的不同而劃分；專業技術類和行政執法類的管理人員晉升通道狹窄等。探索建立科學的公務員分類管理制度，完善專業技術類和行政執法類人員配套制度；堅持“政事分開”的管理理念，總結適合國情的政務類公職人員和事務類公職人員分類管理的管理模式，使公務員管理更加專業化；借鑒英美經驗，進一步推進公務員聘任制改革，通過合同的形式與雇員建立聘任關系，有利于形成更為靈活的治理模式，提升治理效率。

第三，廣泛開展公務員的職業生涯管理活動。近十年，職業生涯管理已經作為一個重要工具為私人部門接納并廣泛應用，但在公共部門還是一個新生事物，對于“80后”、“90后”公務員有著很強的吸引力，必將是將來公共人力資源管理的重點方向之一。在新加坡，對被認為有發展潛力的公務員，政府對其有一系列的職業生涯設計，包括政府將安排適當的培訓機會、發展機會并據此策劃所在機構的繼任計劃，據此形成了年輕化的高級公務員隊伍。在我國具體實踐中，應該科學設計公務員職業發展階梯，開展職業生涯發展評估，實現公務員自身價值與組織發展目標相統一。另外，在社會保障制度上要做好制度銜接，打破公共部門社會保障“雙軌制”運營模式，完善公務員退出機制，避免公務員在離職后無法續借享受應有的社會保障制度的窘境。

作者:張再生劉明瑤單位:天津大學