突發公共衛生事件社區治理與空間管控

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[摘要]2020年春節前后病毒肺炎疫情突如其來，嚴重挑戰著城鄉社區的應對能力(特別是設施相對欠缺的鄉村社區)，急需重新審視鄉村社區治理與空間管控。文章以福建省龍海市N村為例，運用參與式調研和危機生命周期模型的分析方法，梳理疫情影響下的N村空間管控實踐，提出了應對突發疫情的空間管控策略——構建“分區分級分類”的鄉村社區空間防疫體系，形成“多部門聯動”的鄉村社區應急組織體系，優化鄉村社區人居環境，營造社區健康空間，以期為提升我國鄉村社區空間管控能力提供借鑒。

[關鍵詞]危機生命周期模型；空間管控；社區治理；健康社區

1城鄉規劃參與公共健康治理的歷史淵源

城鄉規劃與公共健康作為交叉的研究方向，通過城市空間資源的配置來對城鄉居民健康進行空間主動式干預，國內外學者已對此進行了大量討論[1]。針對病毒肺炎疫情的嚴峻形勢，回顧與反思城鄉規劃干預公共健康的歷程，有助于深刻理解社區空間治理對于社區居民健康的意義，為社區空間管控提供參考依據。健康是社區居民的本源需求，城鄉規劃干預公共健康由來已久，大致可分為共同萌芽階段、分流發展階段和整合完善三個階段，不同階段因不同歷史背景而形成不同的特征(表1)。(1)城鄉規劃與公共健康的共同萌芽。該階段主要是針對既有城市環境的衛生改良，保護公共健康。19世紀初開始，大量農村人口涌入城市，原有的城市住房、公共設施供應不足。長此以往，出現了平均居住條件差、過量糞便無法處理和飲用水受到污染等問題，導致傳染病、寄生蟲病盛行。當時疾病的“瘴氣論”十分流行，即城市環境中散發的惡臭是致病的直接原因。(2)城鄉規劃與公共健康的分流發展。該階段主要以預防醫學來干預公共健康。19世紀70年代到20世紀中后期，疾病研究的新方法、新視角使公共健康干預呈現出專門化的趨勢。19世紀70年代，“細菌理論”成為主流后，人們認為疾病的發生與病原體有關聯，公共健康逐漸從一項社會性事務轉向高度專業化的工作。20世紀30年代，當人們認識到無法控制所有病原體時，研究的重點又轉向了疾病免疫，預防醫學成為公共健康干預的主要方向，而城鄉規劃更加關注物質空間形態設計和經濟社會發展問題，與公共健康的關聯逐漸減弱。(3)城鄉規劃與公共健康的整合完善。該階段形成以人為核心的系統健康思維，提倡通過設計健康的生活空間以營造積極生活方式。20世紀中后期開始，得益于戰后社會經濟條件的快速改善，西方國家居民的食物供給基本充足，但過量的食物攝入，使居民平均體重大幅上升，肥胖癥變得常見。本質上，許多慢性病與人們生產生活方式及環境變化有關系。從美國等發達國家人群的健康狀況看，影響人們健康問題的首要原因，已不再是低劣的衛生設施和城市工廠廢棄物排放，而是由生產條件和生活環境變化等誘發的慢性疾病，如肥胖、高血壓等慢性疾病問題較為嚴重。因此，城鄉規劃需要努力創造更為積極的環境，與公共健康相互整合，為建設更加健康的城市而努力。針對公共健康和公共安全，城鄉規劃應運用空間管控技術對人群空間行為進行引導和約束，以營造具有防疫能力的城鄉空間[2]。

2鄉村社區空間管控的公共安全與健康效應

《國家綜合防災減災規劃(2016—2020年)》的、“總體國家安全觀”的提出及應急管理部的成立，彰顯了我國對國家全面安全的重視[3]。對于自然災害和事故災難，衛健委主管公共衛生事件、公安部主管社會安全事件?？臻g規劃部門應積極加入公共安全的組織架構中，以空間技術對災害進行管控。譬如，對居民進行空間行為管控以抗擊病毒肺炎。相較于城市社區，鄉村社區具有人口屬性單一、服務設施欠缺及政府管控較弱等特征。從空間上看，鄉村社區單元建筑密度較低，對外交通較少，生態空間豐富，而城市社區建筑密度大、人口數量多、人員結構雜、交通路網密，鄉村社區比城市社區更容易進行疫情防控[4]。但同時，城市社區管理較為規范、管控經驗較為豐富，相對而言，鄉村社區存在更多疫情危險點。因此，鄉村社區的疫情防治極為嚴峻[5-6]。鄉村社區空間管控是抗擊疫情的重要空間途徑[7]。從人居環境角度看，鄉村社區空間管控主要是為了營造更適宜居民生產生活的人居環境，以促進居民鍛煉、社會交往等[8]。從人員流動角度看，人員流動具有空間規律性，把握好鄉村社區空間的人員流動規律并對空間進行分級分類分時的管理極為重要。從災害防治角度看，鄉村社區空間節點的布局直接影響社區對災害的預防和治理能力，在災害發生前，需提前了解災害發生的作用機制，提前布局各類防災設施；在災害發生時，各類防災設施要發揮應有的防護作用，便于管理者合理管控居民行為活動；在災害發生后，需要對災后救助進行空間引導。

3研究設計

3.1研究內容與對象。鄉村社區相比于城市社區，財政投入的防控力量更為薄弱，急需利用有限的防控資源進行高效防疫。本文以福建省龍海市某鄉村社區(N村)為例，對其病毒肺炎疫情進行實地踏勘和深度觀察，結合危機管理的生命周期分析方法，梳理鄉村社區應對突發疫情的空間過程和特征，厘清鄉村社區應對突發疫情的行動方案，在此基礎上總結并提出空間應對策略。N村位于福建省208省道、龍海市東部出?？冢c廈門市隔灣相望。村莊約有5000人，村民主要從事農業生產和經商，部分村民旅居海外。雖然N村的防控資源有限，但是N村社會結構較為單純，村莊基本全為一個姓氏的熟人社會，在防疫組織上存在一定優勢。通過嚴格的空間管控，N村已排除險情2例，未發生人員感染，生產生活基本恢復正常。對N村的防疫空間過程和方案進行解析，可為鄉村社區應對突發公共衛生事件提供借鑒。3.2分析框架。20世紀80年代以來，應急管理學者認識到：危機的發生和發展有其生命周期，危機管理也是一個循環過程，即災害前的預防(Prevention)、災害前的準備(Preparation)、災害暴發時的應對(Response)、災害結束后的恢復(Recovery)[9-10]。突發公共衛生事件屬于應急管理的重要研究內容，研究利用應對災害的PPRR模型(圖1)，對突發疫情管控進行全過程實施分析，從空間上構建全面應急的分析框架，即“全過程—多層次”的空間管控邏輯。在PPRR模型中，預防重于治療，2P(預防與準備)比2R(應對與恢復)更重要，這與空間規劃學科遵循的原則不謀而合，規劃師通過對城鄉空間的研判，嘗試設計出符合未來預期的空間環境，以期為城鄉發展提供扎實的空間支撐[11]。針對疫情災害，在設計防疫空間之前，需全面了解災害的發生與發展機制，從災害全過程開展合理的空間應對。3.3方法與數據來源。研究采用質性研究方法對龍海市N村抗擊病毒肺炎疫情的實踐進行分析(包括實地踏勘、參與式調研和部門資料分析)，結合應對疫情的PPRR分析框架梳理鄉村社區抗擊疫情的空間過程、特征及空間管控策略。具體方法包括：①參與式調研。以志愿者形式參與N村疫情防控工作，2020年1月24日～2月10日分三次對N村進行了調研，即疫情爆發前、疫情爆發時和疫情結束后。②深度訪談法。對疫情防控工作者進行深度訪談，理清N村對抗疫情的空間節點和空間過程管控，再實地踏勘各空間節點管控情況，以佐證和完善N村防疫的空間過程與特征。③部門資料整理分析。疫情期間，根據各類網絡資料(各級政府和相關部門的抗擊疫情工作文件)，對疫情資料進行整理分析，厘清N村抗擊疫情的管控措施。

4N村應對病毒肺炎的空間管控思路與管控過程

4.1管控思路。(1)全過程空間關注，保障防疫效果。鄉村社區空間防疫需對災害進行全生命周期的關注，針對疫情爆發的時序，分災前、災時和災后3個階段進行應對：①災前。參照PPRR模型，災前對應疫情發生前的預防和準備階段，需對災害進行充分的風險研判。在此基礎上進行防疫空間布局，指導各類防疫設施建設(主要包括防疫空間分區布局和防疫設施分類建設)，以備災時之用。②災時。災時對應疫情爆發時的應對階段，需根據各主體的防災應急預案對居民行為進行引導和控制。各類防災設施須對應不同災害，發揮快速反應功能。同時，從綜合防災應急保障基礎設施的抗災能力出發，進行生命線工程規劃及救災疏散通道規劃，提高整體抗災能力。③災后。災后對應疫情結束后的恢復階段，災害過后各類防災設施需要進行維護和有效管理，同時應總結有效的防災經驗，以備下次災害發生時能快速應對?！盀那啊獮臅r—災后”全過程關注的空間防疫體系，能最大程度確保鄉村社區人民生命健康和財產安全(圖2)。(2)多層次空間管控，豐富防疫路徑。不同層次的空間要素具有不同的管控重點，通過對村域、小組和建筑層面的空間管控分析，構建多層次的鄉村社區空間管控體系。①在村域層面，構建“防疫空間分區—防疫空間節點—防疫空間設施”的系統布局，形成鄉村社區防疫總體空間結構。②在小組層面，對各組的重要防疫節點進行管控并對防疫設施進行維護管理。在工程建設上，對防災設施進行分類建設(包括應急保障基礎設施和應急服務設施)，實現各類防災設施綜合利用。③在建筑層面，借助部門信息數據，各小組針對各村民的空間行為進行等級劃分，根據居民是否經過疫情嚴重區域，以家庭居住的建筑為單位，將居民家庭分為有風險家庭和普通家庭。有風險家庭需居家隔離，觀察期限制其外出；普通家庭進出村組需進行溫度檢測，空間行為不受限制(圖3)。4.2管控過程。研究根據危機生命周期理論，將N村應對病毒肺炎疫情管控過程劃分為預防、準備、應對和恢復4個階段(圖4)。(1)預防階段。此階段主要是讓村民了解疫情的相關信息。N村的日常生產生活同平時一般，由村委會和村民共同組成鄉村社區主體，組織村莊的生產、生活和生態空間。疫情發生前，N村在市衛健局、疾控中心和鎮疾控站的指導下，通過印發傳單，小隊長講解的方式，不定時對村民科普傳染病防治與公共健康的相關知識。因此，關注空間管控的規劃工作者，應全面評估鄉村社區環境，審視鄉村社區抵抗疫情和維持鄉村正常運轉的能力。(2)準備階段。此階段需要合理布局防疫空間和建設防疫設施，為災害的發生提前做好預案。在已有的村莊規劃建設的基礎上，以村莊道路系統為基礎，對主要交通節點進行分級分類，形成管控預案。規劃技術人員布局建設鄉村社區應急保障空間體系，包括應急保障基礎設施和應急服務設施，以保證疫情時期各類設施空間管控作用得以發揮。(3)應對階段。此階段為了保證各類設施防疫功能的有效發揮，需從空間上對疫情形成有效阻隔。例如，村委會組織基層工作人員進行入戶排查；對主要空間節點進行分級管控，嚴防外來輸入感染，預防內生性感染；規劃技術人員應用空間管控技術，配合村委會和鎮政府等單位，為其提供空間設施使用和空間管控的專業信息，輔助決策者進行科學的空間管控。(4)恢復階段。此階段需要維護各類防疫設施，總結防疫經驗。村委會組織基層力量對各項防疫設施進行檢查和養護，并針對本次防疫的過程形成防疫經驗總結。規劃技術人員可運用專業技術，協助村委會和鎮政府等單位對空間設施進行維護，并形成突發疫情下的空間設施使用與管理的經驗，以備下次突發疫情時能快速應對。

5鄉村社區應對突發疫情的空間管控策略

5.1構建“分區分級分類”鄉村社區空間防疫體系。突發公共衛生事件防治是綜合防災的重要內容，研究參考綜合防災空間體系[12-13]，構建了“分區分級分類”的鄉村社區空間防疫體系，包括空間分區、險情分級和設施分類(表2，圖5)。(1)鄉村社區防疫空間分區。根據鄉村社區行政邊界劃定鄉村社區防疫空間分區，明確防疫權責，便于空間事權統一管理。參考《城市綜合防災規劃標準》(GB/T51327—2018)[14]，將鄉村社區作為防疫主體，以村小組作為二級防疫分區。鄉村社區防疫主體以村委會為核心，布置社區防疫指揮中心、社區防疫衛生室等相關設施。二級防疫分區以村小組為基本單元，小組長作為負責人，布置小組醫療點，根據疫情需要在主要交通節點和公共場所設置臨時檢查點等。(2)鄉村社區防疫險情分級。鄉村社區人員流動相對較小，在疫情突發的特殊時期，村委會和鎮政府應向地級以上市政府申請相關數據的使用，包括手機信令、客運班次、火車班次和航空班次等數據，通過此類數據獲取本社區居民的空間活動行為軌跡，進而識別出居民是否經過疫情嚴重地區。以家庭為單位(由于鄉村社區多為單家獨戶，在空間上表現為建筑單體)，將居民家庭分為有接觸風險和無接觸風險兩類。對有接觸風險(經過疫情嚴重地區)的居民家庭實施居家隔離，并由小組長帶領衛生員進行定期身體檢查。(3)鄉村社區防疫設施分類。完善防疫設施體系，可分為應急保障基礎設施和應急服務設施。應急保障基礎設施主要是供水和道路交通系統。在村莊建設規劃的基礎上，將鄉村社區道路分為過村道路、村內主路和村內支路，并實施分級管控：過村道路的村莊出入口處實施一級管控，防止外來人員隨意進入；村內主路實施二級管控，規范村內人員內部流動；村內支路實施三級管控，只針對有接觸風險的居民家庭限制外出。對鄉村社區供水實行日檢測制度，防止二次傳染。應急服務設施主要包括指揮、醫療、物資儲備、避難場所和標識指引等系統。在村委辦公地設置齊全的應急服務設施。在二級分區，可臨時以小組長住所為指揮部和醫療點，在村小組其他位置設置物資儲備、應急住所等設施。5.2形成“多部門聯動”的鄉村社區應急組織體系。城鄉規劃是一個綜合性的學科，但在各專項規劃中又不是絕對的專業，因此需要加強與專業部門的配合(為各專業部門提供有效的空間管控信息)，才能形成“多部門聯動”的鄉村社區有效應急空間體系(圖6)。具體可分為規劃設計引導防疫空間布局、設施建設支撐防疫規劃實施和空間管控保障防疫措施三部分[15-16]。(1)規劃設計引導防疫空間布局。病毒肺炎極具傳染性，對人員空間行為的管控就顯得極為重要。疫情防控部門針對疾病的預防和治療已經具備基本的醫學防控能力，規劃建設部門在專業的物理隔離指導下，應全面評估鄉村社區環境，包括其抵抗傳染和保持日常運行的能力。在此基礎上，合理布局各類防疫設施，主要有臨時管控點等點狀要素，內外交通等線狀要素以及疫情分區等面狀要素。通過各類要素的空間布置，達到災時有效的空間管控效果。(2)設施建設支撐防疫規劃實施。在防疫規劃的建設中，應急保障基礎設施和應急服務設施的建設需與應急管理部門溝通，以應急管理部門的專業技術指導各類防疫設施的建設。同時，為應急管理等相關部門提供各類防疫設施的空間信息支持，輔助專業部門進行空間管控的決策。(3)空間管控保障防疫措施見效。對各類防疫設施的有效管理，有助于防疫措施的落實。在各類防疫設施建成的基礎上，與醫療衛生和應急管理部門協調防疫設施在疫情防控時期的權責。針對傳染病暴發的威脅，將專業知識整合到預防和恢復的各個步驟，有效推進空間管控融入應急管理體系。5.3優化鄉村社區人居環境，營造社區健康空間。傳染性疾病嚴重危害鄉村社區居民健康，鄉村社區的人居環境在一定程度上會加劇病情的擴散。因此，加強鄉村社區人居環境工程建設與提升有助于遏制傳染病的傳播。在人居環境建設工程方面，需完善鄉村社區人居環境建設。例如，完善入村道路及村內道路的硬化并進行日常消殺；優化村莊醫療條件，在現有村委醫療室基礎上增設小組醫療室；擴建便民服務中心、公共活動場地，以備平災結合使用；優化標識系統，以備災時指引清晰。在人居環境提升工程方面，需做好環衛設施的使用與管理工作。例如，利用環衛設施美化處理以及垃圾無害化處理，實現保護環境和美化景觀的效果；公廁建設遵循相應建設標準和管理規范。

6結語

盡管公共衛生領域是抗擊疫情的主戰場，但病毒的產生和傳播都與空間緊密聯系，合理的空間管控有助于防控傳染性疾病。本文通過對福建省龍海市N村應對病毒肺炎疫情實踐的分析，提出構建鄉村社區空間防疫體系、組織鄉村社區防疫空間體系及優化鄉村社區人居環境的應對突發疫情的空間管控策略。未來鄉村社區應從規劃建設管理全過程對各類空間要素進行整合，以應對各類突發性事件。

作者:高銀寶 譚少華 曾獻君 李立峰 楊林川