社區防疫規劃和治理體系研究

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[摘要]2020年新春前后的病毒疫情給全中國乃至全球公共衛生安全帶來巨大沖擊，社區成為防疫工作的前沿陣地。文章從社區規劃、防控行動和治理體系三方面總結了中國當前社區防疫工作中的主要問題，基于社區調研和國內外相關經驗，對社區防疫規劃和治理體系提出相關改進建議，包括推進社區命運共同體建設、完善基于社區生活圈的防疫體系規劃、聚焦以健康社區為核心理念的社區賦能、依托智慧社區強化風險預警和精準服務以及共建社區健康協同治理網絡。

[關鍵詞]社區防疫；社區生活圈；健康社區；治理網絡；病毒疫情

1病毒肺炎疫情背景下社區成為重要防控陣地

2020年新春前后的病毒肺炎疫情給中國乃至全球公共衛生安全帶來嚴峻的挑戰。這次疫情的潛伏周期長、傳播面廣等特點，決定了防治工作重心很大一部分從點對點的醫療救治轉向以社區為載體的面源管控，社區成為當前乃至未來較長時期內防疫工作的重要陣地。全球防疫減災的相關研究和實踐的一個共同趨勢是更加關注基于社區的災害風險管理，強調社區不再是被動地接受援助，而是通過整合在地的各類資源，組織動員多方主體，形成合作治理的參與網絡，提升社區的災害應對能力，使其成為自身防疫減災建設的主導者和行動者，從而真正降低社區的災害風險。另一個轉型趨勢是，防疫減災從傳統聚焦災害應對和救治轉向全過程的危機管理，以聯合國的“災害管理循環”概念作為應急管理的核心框架，包括減災、準備、響應和恢復四個循環往復的階段[1-4]。由此，探索和推進應對重大疫情的社區防疫規劃與治理體系建設，有助于進一步完善中國當前的社區防控工作，更是提升社區應對重大危機的韌性，促進社區治理能力和長效機制建設的重要保障。

2當前社區防疫工作中的主要問題

審視當前中國社區防疫工作，其在社區規劃、防控行動和治理體系三方面暴露了以下問題。(1)社區規劃層面：社區規劃和生活圈建設中對防疫減災體系關注不足。這次疫情防控暴露了近年來大力推進的社區規劃和社區生活圈建設對防疫減災體系的關注不足，包括重視硬件投入而忽視安全意識和健康生活方式的普及，關注慢性病防治而對傳染病防治考慮不足，聚焦自上而下的醫療服務機構建設而忽略了在地健康資源網絡和社區能力建設，重大災疫事件下社區應急預案和物資儲備不足等。此外，近年來各地投入大量資源建設的網格中心、智慧社區以及迅速發展的大數據等信息技術，目前在社區一線防控工作中的應用非常有限。大量的事后被動式、救火式應付，耗費人力物力，難以支撐前瞻性、精準性和及時性的社區響應機制。(2)防控行動層面：基層工作者壓力大而保障缺失，在地組織參與有限。基層工作團隊成為防疫一線主體，責任重大而權利保障缺失。一夜之間，社區成為聯防聯治的前沿陣地，基層干部和社區工作者成為社區防疫的核心主體，承擔了宣傳、防治、排查、統計、匯報、體溫監測、場所消毒和鄰里協調等大量工作，有基層工作者戲謔地說，自己身兼信息員、觀察員、宣傳員、排查員、聯絡員、警衛員、輔導員、應急員、協調員和心理疏導員“十大員”職責。在繁重的防控任務和巨大的壓力下，他們面臨著艱巨的挑戰：一是人手緊缺。數千人的社區通常只有十余位社區工作者，很多老舊小區缺乏物業，之前的志愿者多數為老年人，受身體狀況制約不便參加一線工作。二是苦于應對填表和檢查。上級部門的分割導致重復填表，部分表格設計不合理，與一線社區防控實務脫節。三是薪資補貼、技能培訓和裝備供給保障不足。大量社區工作者面臨基本防護裝備供給不足或儲備極其有限，缺乏基本防護技能培訓，在疫情發生時若處置不當可能形成新的污染源。四是急需心理疏導。此次疫情期間，眾多社區一線工作者已持續數十日面臨生理和心理的雙重沖擊，需要有效的心理疏導支持。此外，還有大量的社區社會組織力量尚未有效參與行動。在國家和社會行動力量之外，依托于社區的社會組織具有本地化和熟人網絡的先天優勢，為防疫減災的應急行動、信息傳遞和互助服務等提供了重要的力量支撐。但總體而言，基層眾多的社區社會組織尚未能積極參與和充分發揮作用，社會志愿者力量與具體社區需求沒有實現有效對接。(3)治理體系層面：社區利益沖突事件折射出公民意識和責任感培育滯后。面對突如其來的疫情，部分社區防疫工作中出現了特殊地區人群、外地租戶人員等被歧視、禁止進入及驅逐，個人隱私嚴重泄露，以及由個別人不戴口罩等引發的利益沖突事件，反映出在快速城鎮化進程中，培育有公民意識和責任感的“城市人”任重道遠。反思近年來政府大力推進的社區規劃和社區治理，其更多體現為“行政下沉”，即大量資源和服務投向社區，卻相對忽視了對社區公民意識和主體責任感的培育，容易形成有問題就提要求、局限于個體或小圈子利益的狹隘利己主義心理，出現了諸多負面影響和不穩定因素，背離了社區共同體的建設初衷。

3社區防疫規劃和治理體系發展建議

基于上述問題反思，借鑒國內外相關經驗，筆者對中國當前的社區防疫規劃和治理體系建設提出以下建議。(1)大力推進社區命運共同體建設與公民意識培育，共建良序社區。明確社區規劃和社區治理的目標是建設社區共同體，不僅是“利益共同體”，還是“命運共同體”，即不能只依附于對利益的共享分配，更應著眼于對未來命運的共生呼吸；不應成為部分個體鎖定小團體既得利益的保護傘，抑或如古斯塔夫•勒龐筆下的“烏合之眾”，以群體之名逃避責任乃至各種約束。今天的社區共同體，不是指要完全回到曾經的熟人社會，而是致力于營造陌生人社會背景下有公民意識、情感聯系和責權共擔的社會人。應以帕累托改進為目標，即應有至少一人的境況變好而沒有人的境況變壞；公共衛生倫理也強調對于個人權利的限制應基于對公共秩序、個人權利和自主性之間價值和利益的權衡。此外，應大力宣傳和培育理性自覺、互愛互助、勇于擔當的公民意識與社會責任，推進社區主體性建設，共建良序社區。加大對公共衛生倫理和公共行為準則的價值宣導，明確防疫策略法制化、保障基本人權和遵循倫理原則等防疫工作基本價值觀，并向醫護、防疫人員和大眾進行普及宣傳，為預防和避免群體性失序事件構筑社會自我調節機制。依托中小學和高校，加強對新一代青少年的公民教育，推動學校教育、家庭教育和社區教育的有機聯動。(2)重視和完善基于社區生活圈的防疫體系規劃建設。首先，在社區生活圈規劃和建設中全面納入健康防疫相關內容。可借鑒日本和中國臺灣地區的防災生活圈建設模式，以中小學為中心，基于鄰里生活圈構建基層防疫減災功能單元。劃設不同級別的封鎖區、重要管控節點、資源配給處、物資儲備場所、社區防疫服務中心和臨時安置點等；部分社區公共設施兼具防疫避難的功能，以便居民熟悉環境和路線；應對不同級別的疫情，可開辟社區衛生服務中心、學校、體育館和室外廣場作為集中收治場所[5]。結合中國國情，建議以街鎮為協調單元、社區為管控單元，對疫情社區采取封閉式或半封閉式管控措施，重點強化基于生活圈的資源配給和人員管控。借助居委會、微信群和APP等收集生活物資需求信息，通過快遞外賣系統、志愿者服務隊和無人售賣機等渠道，在社區定點定時進行食蔬、防護用品和常用藥等生活必需品的集中式甚至無接觸式配送，主動降低社區成員日常生活的出行頻次和接觸程度，減少傳染源流動和健康人群被感染的途徑，同時保障空巢老人和行動不便者等弱勢群體的基本生活。其次，重視健康合理的社區空間環境塑造。營造良好的采光、通風環境，設置充足的室內外康體健身場所，為脆弱群體、易感群體提供下樓即可開展的基礎性康健活動。在應對重大事件和災害或社區需要臨時封閉管理時，這些健身場所也可作為居民活動和避難場所。在這次疫情防控過程中，部分社區出現了臨時砌墻堵路的無奈之舉，也顯示出在開放型社區規劃設計中需要統籌考慮封閉化應急管理的可能。最后，大力推進地方災害應急管理體系和行動機制建設。重視在鎮街、社區層級建設和完善防疫減災的平時預防機制、資源動員機制、社區參與機制與災害防救能力建設機制，以及災害后的傷害評價、安全監測和修復機制，制定應急預案，培育和組建專業化的災疫防救組織及志愿者參與平臺。(3)以健康社區作為核心理念，以社區賦能為根本。社區防疫工作的成功與否，不能僅依賴于疫情爆發后的“全民抗疫戰爭”。當代傳染病的主要誘因更多與社會行為和生態環境息息相關[6]。能否避免疫情的發生、發動民眾積極配合防控工作，以及鞏固防控成果，都與社區是否擁有健康的生活理念、方式和環境緊密關聯。因此，應將健康作為社區防疫的最終價值和第一要務。世界衛生組織提出“全民健康”理念和“健康城市”策略，落腳于健康社區，體現在以下方面：一是持續性地創造利于人們健康的環境；二是鼓勵多方主體參與制定影響地方性健康的政策，減少不公平所造成的健康危害；三是通過問題分析、共識形成和社會行動等方式，強化個人和社區實現正向改變的能力；四是有能力及彈性地適應社區內不同主體的獨特性和健康需求[7-8]。此外，應大力推進以健康為導向的社區教育和能力建設。開展系統化全民疫情防控知識和衛生安全教育，加強科普宣傳，倡導全體公民摒棄食用野生動物的陋習和養成科學健康的飲食習慣，提倡文明的生活方式。加強對個體、家庭、社區兩委和社區(家庭)醫生等關于重大疫情安全事件的防控意識、應急處理能力、自救互救技能等的基本教育和培訓，加強科普宣傳，發放指導手冊，將其作為常態化社區教育的內容。基于“參與式學習”行動模式，在專業力量支持下，鼓勵以社區為主體，檢視社區問題，研擬健康計劃，付諸健康行動，共同營造健康社區。(4)依托智慧社區強化風險預警和精準服務功能。一是建立風險地圖和社區預警機制。根據病理學和案例研究，摸清疫情的社會性和空間性引發機制，建立易感人群和易致病空間的特征識別系統；依托網格化管理平臺、融媒體中心、云服務平臺、大數據等信息技術和高時空精度的人口數據，建立社區社會空間數據庫；形成城市疫情風險地圖和人群暴露風險地圖，為有效辨識潛在風險人群和風險點的分布與演變，以及面向重點社區開展針對性預警提示、制定差異化防控措施和精細化部署應急資源提供支撐。在特殊疫情時期，面向基層加大數據庫使用的授權力度，特別要納入個體、家庭的社會特征和時空間流動信息查詢、追蹤與更新功能，保障社區工作的及時聯動響應，避免填寫表格和統計數據的重復性工作。二是利用開源數據平臺實現社區服務的精準化和個性化響應。例如，借助外賣、快遞和生鮮速遞等電商大數據分析，了解市民生活物資需求和保障狀況；利用媒體大數據解讀輿情態勢，指導居民心理健康建設；利用線上扎針地圖收集居民對防疫物資和日用品供應、違規營業場所和可疑人員等的舉報信息。結合智慧社區建設，支持小區清潔、設備維護、安全監測、一鍵巡邏、逃生通道監控和疏散引導、無接觸式物資遞送、智能對講、目標追蹤、行為識別和聯動指揮等功能，實現特殊狀況下提前預警、零時響應和提供決策支持。同時，推動物業轉型，從聚焦硬件維護，轉向更加人性化、精準化的管家式服務。(5)整合社區多方力量，共建社區健康協同治理網絡。建構基于社區的健康協同治理網絡，是保障各項防疫措施能在地有效實施的重要前提，也是推動防疫工作順利開展的力量源泉。應充分挖掘和整合社區多方力量，包括社區醫院、衛生服務站、藥店、學校，以及社會組織、社會工作者和志愿者等，充分發揮自下而上的社區自組織力量，建立社區自我管理、自我組織、互相支持、互相救助的機制，在平時實現有效組織，在非常時期發揮關鍵性支撐作用。首先，針對防疫工作的高傳染性風險，應建立明確區分專業性防治和服務性支持的工作清單制度。專業性防治工作主要通過醫療衛生、心理服務、養老照護和病后康復等專業力量向基層下沉，實現線上平臺問題收集、服務咨詢與線下專業干預的全面結合。服務性支持工作則主要發動社區工作者、物業及社會組織等基層社會力量開展，如為易感或弱勢群體提供物資取送、生活支持和信息傳遞等互助服務。由此，確保專業的人做專業的事，避免基層工作者受限于專業性和實際權限，可能帶來病情耽誤或交叉感染等繼發性問題。組織兩者的工作并非截然分開，很多時候需要互動配合，如老年人等群體在線上就醫方面有障礙，需要社區工作者在線下提供指導。其次，加大社區工作者權益保障，構筑堅實可持續的基層防線。社區工作者是實踐社區防疫規劃和治理工作的最重要行動者，但長期以來他們的權益保障和技能提升相對滯后，很大程度上制約了實際行動的效力和效益。在疫情期間，應全面保障社區防控一線工作人員(社區工作者、物業人員、志愿者等)的基本防疫裝備供給，建立輪崗輪休制度。有條件的地區，通過設立市區級防控專項資金，為他們提供營養健康和應急交通支出補助，以及購置防疫保險。對于參與防疫工作表現突出的物業企業，予以免稅等支持性政策。更重要的是，在平時應加強對社區工作者、志愿者的防疫減災能力培訓。可借鑒美國、日本以及中國臺灣地區培訓當地居民組建“睦鄰救援隊”“志工隊”“宣導隊”“巡導隊”等志愿團隊的措施，通過規定課時的專業化技能培訓和實務訓練，形成在地健康宣導、防疫減災的中堅力量，在災害和重大事件發生時能快速組織起來，并采取自救互助響應行動[9]。再次，推進社區自助互助參與機制建設，增強專業化組織力度。針對當前社區規模普遍偏大、人員流動性高的特點，依托“樓門—小區—社區”搭建三道聯防戰線，在疫情過后作為“微治理”網絡體系，進一步推進社區治理。多渠道動員和吸納中青年志愿者特別是黨員群體成為社區自救互助的有生力量。對于當前社區中占據較大比重的興趣型社區社會組織，通過有效引導和專業培訓，推動其在疫情防控中積極參與互助服務、專業支持等工作，實現向公益互助型社區社會組織的轉型升級。積極引導專業社會組織對接社區需求，為老年人、殘障人士等弱勢群體提供疫情無障礙信息、生活必需品和常用藥代購、居家康復和鍛煉等支持，為染病或疑似癥狀患者提供心理疏導、社工支持等。此外，還可創新和推廣社工非面對面干預方法及宣傳平臺。最后，良好有序、行動高效的社區治理網絡離不開公開透明的信息傳遞。特別是在疫情沖擊下，面對自媒體時代鋪天蓋地的信息傳播，搭建有公信力的、統一的官方信息監測和傳播平臺，對于降低社會恐慌、減少不良效應的擴散與傳播具有重要意義。此外，可建設社區健康學習平臺，將社區健康營造和防疫減災的相關理念、資訊、史料、課程、教材、風險地圖、公共活動和安全預警等信息及時向社區廣泛傳遞。

4結語

這次的病毒肺炎疫情危機，是危，更是機，有天災因素，更需要對人治進行反思。希冀借助這次危機，讓規劃師重新關注并審視社區的意義和價值—不僅是居住鄰里，生活便利性的載體，還是每個個體和家庭行動起來保障自我安全的最后一公里防線，是平衡個體自由和集體利益的試金石，是自助互助共渡難關的重要平臺。這不僅對當下疫情防控作用重大，還是實現社會長治久安的重要保障，需要完善相關規劃和長效治理機制并持續推進。

作者:劉佳燕 單位:清華大學建筑學院