鐵路客運逃票追加票款法律問題研究

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《民法典》第815條對鐵路旅客運輸中的逃票行為進行了規制：旅客無票乘坐、超程乘坐、越級乘坐或者持不符合減價條件的優惠客票乘坐的，應當補交票款，承運人可以按照規定加收票款。《鐵路旅客運輸規程》第10節第44條細化了逃票行為類型并明確了加收票款數額的計算方法。《鐵路旅客運輸辦理細則》第40條規定，站車應視不同情況作出是否加收票款的決定。現有法律、部門規章將加收票款作為逃票行為的責任承擔方式之一。該責任的性質為何，如何通過加收票款從制度上有效遏制頻發的鐵路逃票行為，我國的學術研究對此鮮有涉足。本文將對鐵路客運逃票追加票款的法律性質進行研究，并結合域外立法例，提出完善現行規章中加收票款規定的建議。

一、鐵路客運逃票追加票款的法律性質

乘車逃票是指搭乘付費交通工具時以違法之方法少付或規避應付的費用。在實踐中，鐵路客運逃票行為主要包括以下兩類：第一種是不付應付的費用，包括全程無票乘車（如持站臺票上車）或者持失效、偽造的車票乘車；第二種是少付應付的費用，包括“兩頭票”，即利用不同的身份證購買實際所乘區間的始發區間車票以便進站和終點區間車票以便出站，中間區段無票乘車或持失效、偽造車票乘車的行為；買短乘長，即只購買始發區間車票以便進站，剩余區間無票乘車或持失效、偽造車票乘車的行為；越級乘車、持不符合減價條件的優惠車票乘車等少付票款的行為。1．鐵路客運逃票的法律性質若鐵路運輸企業和旅客為平等的民事主體①，按照鐵路客運逃票的行為類型，其相應的法律性質或者請求權基礎有差異。對于少付票款的逃票行為，根據《民法典》第814條以及《鐵路法》第11條的規定，鐵路運輸企業對旅客基于有效的客運合同成立契約上的請求權②。因此，對于少付票款的行為，旅客與鐵路運輸企業之間成立有效的客運合同，但是旅客沒有按照約定的時間、區間、座位號、價款乘車，構成違約。對于不付票款的逃票行為，應視為旅客的行為成立不當得利，即旅客逃票，沒有法律根據而取得不當利益，致使運輸企業遭受損失（應得利益之喪失），符合不當得利的構成要件。首先，旅客全程無票乘車或者持失效、偽造的車票乘車，與運輸企業之間不存在有效的客運合同。有觀點認為二者之間存在事實合同關系③。我們認為，事實的合同關系理論本身在各國即存在爭議①；在具體適用上，該理論雖然在解決事實上的勞動關系或雇傭關系方面效果更佳，但針對完全逃票行為，現有的理論框架即可解決，則不必訴諸事實合同關系。其次，完全逃票行為亦不構成侵權行為。“純粹經濟損失是指非因人身或物權等受侵害而發生的財產上的損失。”②純粹經濟損失因其具有的不確定性，一般由契約法進行調整。完全逃票行為在未支付相應對價的情形下乘車，造成運輸企業營業收入的損失而非其固有權益的損害，因此該行為不應由侵權法調整。若鐵路運輸企業和旅客之間形成行政法律關系③，逃票行為為行政違法行為。《治安管理處罰法》第52條規定對偽造、變造、倒賣車票的行為進行拘留或者罰款。雖然《治安管理處罰法》中行政執法的主體不是鐵路運輸企業，但該條表明不同類型的逃票行為在不同程度上擾亂公共秩序，妨害社會管理，損害公共利益，具有行政違法性。2．鐵路客運逃票追加票款的法律性質基于鐵路運輸企業與旅客的客運合同，旅客逃票構成違約，運輸企業除補收票款填平損失外，有權要求通過追加票款獲得懲罰性違約金。“懲罰性違約金是當事人對于違約所約定的一種私的制裁，故又稱違約罰。”④一般而言，當事人應當在合同中明確約定懲罰性違約金，否則推定為對賠償性違約金（預估的違約損害賠償額）的約定。懲罰性違約金除依當事人約定外，也可以由法律法規規定。比如《電力供應與使用條例》（2019年3月2日修正版）第40條規定的“按照國務院電力管理部門的規定加收電費和國家規定的其他費用”便可理解為一種法定的懲罰性違約金。⑤因此，鑒于實踐中鐵路運輸企業與旅客訂立合同時沒有明確約定懲罰性違約金，而根據《民法典》《鐵路法》等法律的規定，旅客逃票加收票款實質上是一種法定的懲罰性違約金，目的是為了提高旅客違約成本，震懾實施逃票行為的旅客，促使其自覺履行客運合同。逃票行為構成行政違法行為，鐵路運輸企業實施加收票款的行為若為行政處罰，需要滿足授權方面的條件和被授權組織方面的條件。其一，根據《行政訴訟法》第2條的規定，被授權的組織能夠以自己名義為具體行政行為，并且獨立承擔該行為所引發的法律后果。該組織獲得行政主體資格的前提條件是法律、法規、規章的明文規定。其二，被授權的組織一般來說應是公益性的法人或其他組織，并與授權的內容具有某種聯系。《行政處罰法》第17條的規定表明，實施行政處罰的被授權組織本身具有一定的管理公共事務的職能⑥。《民法典》合同編規定了承運人有權針對逃票加收票款，關鍵需要認定鐵路運輸企業是否具有管理公共事務的職能。公共事務是指“為了滿足社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務”⑦，公共事務體現了公共利益、公共需求。“公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展”⑧，公共事務的對象為公共物品或者服務⑨，鐵路客運企業作為社會基礎設施的提供者，在政府的監督下通過招投標等競爭方式，獲得政府的特許經營權①，是政府利用市場主體提供公共服務的體現。雖然旅客運輸事項為企業事務的管理，但由于涉及公眾性運輸和政府職能的市場化運用，旅客運輸具有公共性和福利性，因此鐵路客運企業具有管理公共事務的職能。綜上，法律授予鐵路運輸企業一定的行政處罰權，處罰的具體范圍、數額或比例由下位法進行細化。由此可知，鐵路客運逃票追加票款的性質從民法的角度為懲罰性違約金，從行政法的角度為行政處罰，本質上都具有事前預防、事后懲罰的功能。

二、國外鐵路客運逃票追加票款制度

大多數西方國家都認識到逃票（fareevasion）行為給運輸企業或者國家財政造成的重大損失，對此設立了相應的懲罰（penaltyorfine）制度。1．英國立法1889年《鐵路管理法》為英國公共一般法案②，在其第五節對逃票罰款作了專門規定。根據逃票行為的嚴重程度，英國法案明確了相應的刑事處罰等級。2018年英國《鐵路（罰款）條例》是英國交通運輸部根據1993年《鐵路法》的授權制定的。該條例將實體問題和程序問題相結合，對旅客出示車票的要求、收取罰款的程序要求、免責事由、罰款數額、被罰款人的上訴救濟等作出了具體規定。其中查票主體為鐵路運營人（op－erator）或其人，收款人為催收員（collec－tor）；罰款數額為單程票價的兩倍，不足20英鎊的罰款20英鎊；免責事由有車站沒有正在運作的售票設施、運營人同意等。2．美國立法美國各州通過立法確立了鐵路客運逃票的罰款制度：在弗吉尼亞州的阿靈頓縣，逃票行為構成民事違法的，要視情況被罰款50美元到70美元不等；在哥倫比亞特區，鐵路逃票的，罰款數額不超過50美元。在馬薩諸塞州，民事罰款數額為5美元到20美元不等。由此可知，美國各州立法對鐵路逃票的違法性質認定不同，相應的處罰也有差異。但總體上都根據嚴重程度，對鐵路逃票行為施以一定的罰款，以加強對逃票行為的震懾。3．澳大利亞立法澳大利亞悉尼城市系統由新南威爾士州政府擁有的悉尼火車（SydneyTrains）運營。在新南威爾士州政府的官網上，可以找到相關的立法。2017年《旅客運輸（一般）條例》對旅客在公共交通工具上的行為規范作出了明確規定，并根據實際情況不斷修訂（該條例于2019年12月13日最后一次修訂）。其中，罰款主體為獲授權的工作人員（交通部雇員、鐵路公司雇員等）；罰款數額為200～550澳元；在程序上，如果乘客被罰款，將當場或在7～10天內收到郵寄的處罰通知，對處罰決定不服的，可以選擇向國家債務追償辦公室寫信提出異議或選擇由法院處理。在維多利亞州，2006年《違規法》為了應對輕微違法行為帶來的影響，盡量減少刑事司法系統的應用，在程序上設置了內部審查的機制。首先，如果獲授權的工作人員認為發生了違法行為，則應填寫違規報告（RONC），要求提供乘客的姓名和地址詳情。然后，該報告被遞交至經濟、發展、就業、運輸、資源部（DEDJTR），該部門隨后可能會向乘客發出違規通知，通知包括如何申請內部審查的詳細信息等。乘客基于特殊事由，可以向該部門申請內部審查，如果經審查發現，乘客已采取一切合理的措施遵守購票要求，運輸部會撤回該通知，反之，如果運輸部維持決定，乘客可以訴至地方法院。

三、完善我國鐵路客運逃票追加票款制度的建議

1．明確執法主體對于我國鐵路客運逃票追加票款的執法主體，《民法典》規定的是“承運人”，《鐵路旅客運輸規程》規定的是“鐵路運輸企業”。因此，我國對一般逃票行為的懲治是由鐵路系統內部來執行的。我國立法尤其是《鐵路旅客運輸規程》，首先應當進一步細化相關執法主體，明確執行加收票款的工作人員范圍，輔之以逃票行為類型和免責事由，實現加收票款執行主體的權責一致。這不僅是完善鐵路運輸企業內部管理、維護企業自身利益的要求，也是我國完善社會管理、推進依法治理的要求。其次，結合我國立法和實踐，鑒于公安機關在發現逃票行為和處理相關問題方面的能力，可以賦予公安機關在鐵路檢票口處，尤其是在出站口調查乘客逃票并加收票款的執法權力。這一方面有利于查處犯罪行為，另一方面為一般逃票行為的懲處提供進一步保障。2．加大懲罰力度《鐵路旅客運輸規程》規定加收罰款的數額是已乘區間應補票價的50％。縱覽域外立法例關于罰款數額的規定，英國按照單程票價的兩倍（最低20英鎊）來確定民事處罰的標準；美國各州立法對逃票罰款或者罰金數額的規定則更為嚴苛；澳大利亞立法確定了罰款的區間，即200澳元到550澳元，而對比新南威爾士州交通運輸的票價，即如果刷卡支付票價，成年人乘車65千米以上單程票價為10．8澳元，由此按最高票價來算，罰款數額達到單程票價的20倍以上。“懲罰違約的最主要目的在于通過對個別違約人的懲罰而確立一個樣板，使他人從該樣板中吸取教訓而不再從事此行為。由于相對于增大懲罰概率而言，增加懲罰力度所需成本更低，所以為了穩定合同制度，可以增大懲罰力度。”①因此，欲發揮懲罰性違約金的威懾功能，對于鐵路客運逃票違約行為，加收票款的數額應當不低于逃票所取得的收益。也就是說，要通過懲罰性違約金對逃票者形成有效的遏制，立法必須將違約金的金額預設的足夠大，使得逃票者在意欲少支付或者不支付相應票價時，認識到該行為幫自己節省的費用與逃票被發現時付出的代價遠遠不成比例，因此放棄逃票而選擇守約。而我國現行規章對一般逃票行為僅加收已乘區間應補票價的50％，違法成本較低，威懾力不足，建議對加收票款的數額進行修改，加收票款或者按已乘區間票價的2倍計算，或者規定一個確定數額的區間，再由執法人員根據具體情形進行裁量。3．完善執法程序從行政法的角度看，鐵路客運加收票款為行政處罰，原則上應當按照《行政處罰法》的規定進行。但是，鐵路客運逃票加收票款程序有其特殊性，除適用《行政處罰法》的相關規定外，也應當借鑒外國立法，詳細規定執法人員加收票款的程序、行政處罰與刑事追責之間的銜接問題、乘客的權利救濟等，規范執法人員的行為。在《行政處罰法》一般規定的基礎上，應當在鐵路法中明確，相關執法主體如果發現逃票行為，可以要求乘客出示身份證件，在了解乘客的姓名和地址詳情之后出具行政處罰決定書，載明下列事項：（1）當事人的姓名或者名稱、地址；（2）違反法律、法規或者規章的事實和證據；（3）行政處罰的種類和依據；（4）行政處罰的履行方式和期限；（5）不服行政處罰決定，可以向乘客被責令下車所在地，或者到達站點所在地的國家鐵路監督管理部門申請復議，或者提起訴訟，以及相應的期限；（6）作出行政處罰決定的運輸企業的名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的企業的印章。如果在法定期限內乘客沒有申請復議或提起訴訟，或者被駁回的，立法應當明確乘客交付罰款的時間限制，以及在特殊情況下予以延長的規定。

作者：張長青 房昀瑋 單位：北京交通大學法學院