鐵路監管論文：鐵路運營的食物監管評述

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本文作者：田琳楊玉軍工作單位：蘭州鐵路衛生監督所

綜合監管模式的優勢和有效性

鐵道部又發文明確了鐵路食安辦的職責規定、機構設立、管轄范圍、組織結構等事項，各鐵路局也相繼完成了機構設置、職責劃分等工作，全路統一的食品安全監管體系得以迅速建立，運營食品安全監管邁出了堅實的一步。《食品安全法》頒布實施后，鐵路衛生防疫管理體制改革深入推進，全路18個鐵路局在全國范圍內整合、設立了23個衛生監督所，近1000名衛生監督員行使法律授權的鐵路衛生監督執法工作。按照鐵道部規定，鐵路衛生監督所作為各局食安辦的執行機構，承擔管轄范圍內的食品安全監督執法活動［4］，這一舉措延續了鐵路系統幾十年以來行之有效的管理模式，執法職能順利接續。鐵路衛生監督隊伍具有執法人員和鐵路企業職工的雙重身份，進站上車、跟車添乘檢查均在正常職責范圍，熟悉鐵路運輸組織，掌握運營食品安全控制技術，為有效實施全程監管提供了人力資源保障。食安辦與各鐵路局管轄范圍一致，在劃分職責時，明確路局勞衛處(鐵路衛生行政管理部門)為其辦事機構，客運處、運輸處等為內設部門，確定了各部門在食品安全管理方面的職責。同時，制定了各運輸站段和運輸輔助單位食品安全責任主體、行政主要領導第一責任人制度。這種聯動機制的設計，將各部門、各單位緊密聯系在一起，形成齊抓共管、各負其責、協調配合的網格化、系統化管理格局，有效調動了各單位參與食品安全管理的積極性，防止出現監管部門孤軍奮戰、孤掌難鳴的不利局面。在問責方面，把食品安全納入各單位運輸安全一體化考核，將食品安全放在與運輸安全同等重要的位置同步部署、檢查、考核，通過食安辦聯席會議溝通信息、協調工作，食品安全基礎管理日益夯實。《食品安全法》設定的分段監管制度，將食品生產、流通、餐飲服務等環節分別授權不同的行政機關實施監督，由于配套法規的缺位和遲滯，部門之間的溝通、補臺受阻，各環節出現職能交叉、職責模糊、推諉扯皮等，導致監管空白、多頭執法、重復監督等現象發生，使經營者無所適從，一定程度上影響了法律的權威性和執法部門的公信力。食安辦將幾個部門分別承擔的職責授權鐵路衛生監督所執行，實行生產、流通、餐飲服務全環節一個部門監管，避免了分段監管需要多部門執法、重復建設執法部門的弊病，顯著提高了執法效率，降低了執法成本。按照權責一致的原則，鐵路運營所涉及的所有食品生產經營活動均由鐵路衛生監督所承擔監管責任，實現了全程覆蓋和無縫對接，杜絕了監管空白和重復監督等消極現象，有效整合了執法資源，減少了被檢單位應檢的頻率和時間，增加了衛生公權的有效度和覆蓋率，監管效果和食品安全保障能力顯著提升。在發生食品安全事故，啟動問責程序時也不會出現責任虛化、問責缺失、問責疲軟等現象。

完善綜合監管模式的策略和途徑

統一標準，快速提升硬件裝備水平。執法能力建設包括硬件和軟件的建設［5］。硬件投入是科學、客觀開展執法工作的重要物質基礎。要按照全路統一的配置標準，根據各級監督機構的規模、業務量、區位重要性等因素有重點、分批次進行執法裝備的配備、補強和更新，主要側重于突發事件快速反應裝備、信息技術設備、現場快速檢測設備的配置，以有效處置突發事件，提高監督工作的技術含量和信息化水平，為執法工作提供客觀、精準的科學依據。全路應規范統一鐵路衛生監督機構外觀標識，辦公場所的門楣、標牌、燈箱、執法車輛、辦公室門牌等均應使用統一制式，充分展示執法機構形象，推進正規化建設，方便群眾辦事。繼續開展標準化監督機構創建工作，推動基礎管理、業務建設、規范執法等方面深化達標。聚集人才，全面塑造監督隊伍形象。引進與培養相結合，加快鐵路衛生專業人才隊伍建設。有效利用人才入路政策和執法資質考核認證，吸納青年人才進入路內，補充正常減員損失的員額，降低執法隊伍平均年齡，形成合理的人才階梯。建立覆蓋全路的人才庫，集中優勢人才資源，對全路食品安全監管進行研究和實踐，對基層執法提供行之有效的培訓指導。在全路建成一批極具行業特色和核心品牌價值的監督所(科)，打造優勢學科和獨特專業，為運營食品安全監管和產業升級提供技術支撐。加強師資培訓，培養業務技術骨干和學科帶頭人，同步強化全員培訓，突出對突發事件應急處置、投訴舉報處理、行政處罰案件、高鐵食品安全控制、預防性衛生監督、新技術新方法等重點領域、重點內容的培訓，建立全路－鐵路局－衛生監督所三級培訓網絡，分層分批培訓執法人員，提高輪訓的覆蓋率和針對性。合理設定考評內容和目標。要注重對執法人員完成監督執法指標的定量考核，更應重視對執法能力的有效考評。一方面加強對行政許可、監督監測、案件查處、重大活動保障、突發事件處理、監督頻次和覆蓋率、事故發生率、投訴率、文書制作規范等監督執法職能剛性指標的量化考評;另一方面加強對執法人員現場發現問題的能力、應對復雜局面的能力、執法程序、技術指導效果、法制宣傳教育、執法效率、監督質量、信息管理、執法稽查等監督執法能力指標的客觀考評。通過績效考核，調動執法人員的積極性，推動監管方式創新和監管理念轉換，促使現場執法工作和基礎管理工作有機統一、同步提高，建立食品安全監管長效機制。健全、完善逐級考核制度。形成鐵道部對鐵路局、鐵路局對監督執法機構、執法機構對基層所(科、站)的遞進式考評體系。按照統一的考評標準和考核方法，量化評估、獎優懲劣，將執法機構的的整體效能考評和個人業績考評有機結合起來，建立連帶考核和激勵機制，制定遠近適度的組織目標，增強機構、人員之間的協作配合，保持相互制約、相互控制、相互補臺的良性互動，激發團隊凝聚力和個人獨立作戰能力。對執法過程進行連續地、動態地考察、評價，發現執法人員容易出現的問題和薄弱環節，進行原因分析，制定卡控措施，修正執法流程，充分發揮前饋控制作用，減少、杜絕執法人員的差錯和紕漏。落實責任，分解風險，提高各部門協同能力和食品安全管理能力更好地發揮鐵路食安辦內設機構管理食品安全的作用和能力，將各部門職責進一步細化分解，按照鐵路運輸組織的特點，分系統確定食品安全管理責任，確保與食品安全相關的各專業處室的自身管理健全，專業指導到位。深入開發領導層，落實運輸業各單位、運輸輔助單位的食品安全主體責任，強化主要領導第一責任人意識，促使食品生產經營單位良好執行法律、法規、規章和各類食品安全標準、規范，提高管理能力和水平。改變食品安全自身管理重表面輕內容、重部署輕落實、重檢查輕整改、重結果輕總結的不良習慣。將風險管理的理論和方法全面引入鐵路食品安全監管，研判、確定食品安全風險控制點，指導食品生產經營單位逐步建立GMP(良好操作規范)和SSOP(衛生標準操作程序)，運用HACCP安全控制體系實現食品安全自我控制，形成比較完善、便于操作、能有效預防食品安全事故的自控體系。溝通協作，縱橫聯絡，健全全程風險監測評估機制全路應統一規劃交流溝通工作，建立部際、局際聯絡機制，加強各鐵路局、食安辦之間的協作溝通，定期通報情況，提供信息和數據支持。健全運營食品安全風險監測制度和評估制度，重點對餐車、配餐基地、高鐵食品、站臺自制散裝食品等高危食品和重點環節食品進行風險監測分析，及早發現可能存在的有害因素。完善風險評估組織和支持機制，培訓風險評估人員，提供有效的資源保障和技術支撐，保證風險評估科學、有效開展，為綜合分析食品安全狀況，提出安全預警提供客觀依據。全路食品安全監測應融入國家衛生行政部門已經建立運行的食源性疾病、食品污染物監測網，實現食品安全風險的雙向交流，并通過鐵路系統網絡，將食品安全信息第一時間傳遞至基層執法機構，有效控制食品安全風險。規范指導，典型引路，促使鐵路運營食品產業全面升級隨著鐵路發展步伐加快，運營食品結構調整和產業升級的任務也日益緊迫。綜合監管模式面臨生產、流通、餐飲服務多環節改造的技術指導考驗。必須深入細致地研究涉及食品安全各個環節的法律要求和技術規范，制定貼近一線、科學有力的技術指導方案，提供符合實際、滿足需要的技術指導。圍繞高鐵、動車組、既有線提速列車、普通列車四個層次的運輸產品，按照現代化配餐中心的標準建成一批規模經營、全面覆蓋的的餐飲配送中心和餐料配送基地，擴充成品餐直供能力和半成品餐加工能力，減少餐車加工環節。充分發揮中心車站和站臺的食品流通功能，健全流通食品溯源體系，強化源頭管理和過程控制。突出對餐飲服務單位布局流程、設施設備、安全管理等方面的監督指導，以站段機關食堂為重點，嚴格按照操作規范建成食品安全示范點，以此為樣板改造鐵路沿線職工伙食團，有效解決伙食團食品安全基礎薄弱的問題。科技創新，系統研發，持續推進運營食品綜合監管信息化體系建設在綜合監管模式下，執法機構信息系統的研發要科學分析食品監管各個環節、各種業態的規模和管理水平，涵蓋各種生產經營方式的實際應用。逐步建立行政許可審批、監督執法、行政處罰、突發事件處理、監測檢驗、統計查詢等模塊，實現各種管理系統與子模塊之間的有序銜接，提高執法效率和資源共享水平，規范執法行為，確保審批程序逐級卡控。提供與被監管單位、疾控、食安辦等相關部門端口連接的功能，增強信息互動交流，減少中間環節。利用無線網絡技術和各類圖像采集、文字編輯、軟件編譯等先進設備，研發執法人員手持終端使用系統和覆蓋重點單位、關鍵部位的遠程視頻監控系統。鐵路各級食品安全綜合監管機構要樹立強烈的信息化意識，強力推動集計算機技術和網絡通訊技術為一體的信息系統研發工程，逐步建立全路聯網的食品安全綜合監管系統，形成統一的硬件建設標準和軟件開發規范，為食品安全監管提供信息化、數字化支持。