公共危機管理中治理體系的構(gòu)建

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一、新疆地區(qū)公共安全領(lǐng)域面臨的主要問題

當(dāng)前，新疆地區(qū)各大中城市的公共安全，正隨著安全環(huán)境的變化，從以軍事安全為主要內(nèi)涵的傳統(tǒng)安全，向包含經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、地緣政治安全、意識形態(tài)安全等諸多非傳統(tǒng)安全問題在內(nèi)的綜合安全的轉(zhuǎn)變。[1]目前在新疆地區(qū)，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等突發(fā)事件各有不同程度的顯現(xiàn)。

1、自然災(zāi)害

新疆地區(qū)的自然地理環(huán)境復(fù)雜，氣候干燥，地質(zhì)結(jié)構(gòu)特殊，歷來是我國自然災(zāi)害比較嚴重的地區(qū)，新疆地區(qū)的自然災(zāi)害主要有：地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、洪災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)沙災(zāi)害等。新疆地區(qū)近年來發(fā)生的比較大的自然災(zāi)害有：1993年在南疆發(fā)生的歷史上罕見的重大旱災(zāi)；1993年在阿勒泰等地發(fā)生的雪災(zāi)；2003年在喀什地區(qū)巴楚發(fā)生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受傷，經(jīng)濟損失達13.7億元；近幾年發(fā)生而且比較突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3級地震，2014年于田“2.12”里氏7.3級地震。

2、事故災(zāi)難

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化規(guī)模迅速加快，生產(chǎn)流程不斷復(fù)雜化，加之部分管理者的管理不科學(xué)，缺乏危機意識，各種安全事故災(zāi)害不斷出現(xiàn)。2005年阜康“7.11”特大礦難，死亡人數(shù)達83人，這是新疆地區(qū)城市歷史上最大的礦難。此外，近些年來各種交通事故頻繁發(fā)生，僅2014年烏魯木齊市發(fā)生立案交通事故598起，死亡199人，傷638人，財產(chǎn)損失35.54萬元。

3、突發(fā)公共衛(wèi)生事件

新疆地區(qū)城市比較多發(fā)生的公共衛(wèi)生事件主要是各種流行性傳染病、動物疫情、重大食物中毒等。近年來新疆地區(qū)城市地區(qū)發(fā)生的公共衛(wèi)生事件有：南疆普遍存在的傳染性肺結(jié)核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地區(qū)城市科信學(xué)院麻疹疫情，以及日益嚴重的艾滋病疫情。2008年，烏魯木齊新發(fā)現(xiàn)艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整個全區(qū)來說，截至2014年年底，新疆累計報告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。

4、突發(fā)社會安全事件

伴隨著新疆地區(qū)城市地區(qū)的社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進程，由多種不確定性因素引起的社會矛盾加劇，加之境內(nèi)外“三股勢力”的滲透，各類社會安全事件頻繁發(fā)生，給國家和新疆地區(qū)城市的穩(wěn)定與安全帶來了嚴重的威脅。近些年來，受周邊環(huán)境的影響，與“三股勢力”有關(guān)的暴力恐怖襲擊事件也呈上升趨勢，其潛在發(fā)生的風(fēng)險愈來愈大，已成為當(dāng)前新疆各級城市安全最大的威脅之一。

二、烏魯木齊市公共危機應(yīng)急管理模式存在的問題

從2003年開始，新疆各級政府危機管理的組織機構(gòu)、法制制度、運行機制以及公共安全教育等都開始走上了一個從無到有，從不完善到逐步完善，從不為人所重視到逐步重視的過程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各級城市危機管理中的突出問題和缺陷得以充分顯露。新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人民政府和烏魯木齊市委、人民政府在事件后吸取了足夠的經(jīng)驗教訓(xùn)，采取了一系列措施加強和改進烏魯木齊市的突發(fā)事件應(yīng)對能力，特別是針對社會各類突發(fā)公共安全事件。

1、烏魯木齊市政府部門應(yīng)急辦公室(指揮部)的角色定位尷尬

作為一個在政府機構(gòu)體系中的正式部門，政府應(yīng)急辦公室（指揮部）處在一個特殊的地位，其權(quán)限和職責(zé)的有限性，在危機到來之時，使其很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)公共危機發(fā)生之時，往往需要政府主要領(lǐng)導(dǎo)來負責(zé)，由各部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參于，成立一個突發(fā)事件應(yīng)急指揮辦公室或指揮部這樣的臨時性機構(gòu)，主要負責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急處置，危及決策和領(lǐng)導(dǎo)指揮。在危機事件處置完畢后，該機構(gòu)的作用也隨之消失。這樣，辦公室（指揮部）所扮演的角色就顯得非常尷尬。

2、公共危機意識淡薄，思想認識有待深化

烏魯木齊市有關(guān)部門開展的公共危機宣傳教育活動，簡單化和泛化現(xiàn)象嚴重，各部門偏愛發(fā)放傳統(tǒng)的宣傳單來教育群眾，但單頁內(nèi)容空洞，形式不夠新穎，致使危機教育活動的效果大打折扣，公民的危機意識未能很好被培養(yǎng)出來。烏魯木齊市相關(guān)部門雖然也進行了應(yīng)急管理宣傳教育進機關(guān)，進社區(qū)，進學(xué)校，進企業(yè)的“四進”活動，但活動的效果一般。

3、應(yīng)對公共危機的預(yù)案工作不扎實，缺乏操作性

烏魯木齊市的預(yù)案建設(shè)表面上工作都已落實到位，但實際上“綱領(lǐng)性”、應(yīng)急預(yù)案數(shù)量較多；預(yù)案中本級別本地區(qū)的特殊性不足，照搬上級機關(guān)制定的預(yù)案現(xiàn)象嚴重；預(yù)案沒有隨著社會的發(fā)展而及時修改；應(yīng)對復(fù)合型突發(fā)事件的預(yù)案數(shù)量太少，特別是這類預(yù)案制定的過程中，相關(guān)部門沒有聯(lián)合，部門之間缺乏合作協(xié)調(diào)。

4、社會參與度不高，政府和社會良性互動不充分

提高公共危機管理能力，政府有責(zé)任，公民有義務(wù)，需要全社會共同關(guān)注共同參與。在日常開展的危機教育活動中，烏魯木齊市市民對危機應(yīng)對方面知識的學(xué)習(xí)積極性不高，參與率不高，安全意識、社會責(zé)任意識、應(yīng)急自救互救能力不強，應(yīng)急處置能力不強，心理承受能力較差。此外，由于烏魯木齊市長期形成的“大政府、小社會”的格局，雖然隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步有所改觀，但其主要依靠政治動員模式來進行社會動員，這種社會動員模式在應(yīng)對單項危機事件時的能力比較強，而對復(fù)合型危機事件的應(yīng)對就顯得比較低效。

三、建立并完善烏魯木齊市公共危機管理中的“一案三制”體系

從2005年開始，烏魯木齊市堅持預(yù)防和應(yīng)急并重，以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為核心，以提高應(yīng)急管理能力為主線，自上而下、統(tǒng)一行動，從應(yīng)急預(yù)案建設(shè)入手，建立和逐步完善應(yīng)急管理“一案三制”的格局。

1、突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案

預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)是“一案三制”的起點和重點。制定應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)案，是突發(fā)事件應(yīng)急管理的第一道防線。[2]從2004年《烏魯木齊市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布以來，烏魯木齊市政府針對多種行業(yè)，制定了多項專項應(yīng)急預(yù)案，已形成了一個包括各類突發(fā)事件，“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)案體系。

2、突發(fā)事件應(yīng)急管理體制

整合化是政府應(yīng)急管理體制的基本要求。目前，烏魯木齊市各級政府設(shè)立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在全市基本形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主，全社會共同參與的應(yīng)急管理體制架構(gòu)和工作格局。

3、突發(fā)事件應(yīng)急管理機制

在應(yīng)急信息傳遞機制方面，按照統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的要求，加快推進應(yīng)急平臺建設(shè)，提高應(yīng)急處置效率和水平，整合各專業(yè)信息系統(tǒng)資源，形成統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。[3]在應(yīng)急處置機制方面，堅持早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決的應(yīng)急處置原則。在公眾溝通與動員機制方面，按照及時主動、準確把握、正確引導(dǎo)、講究方式、注重效果的原則，做好突發(fā)公共事件的信息。特別是做好第一時間的簡要信息，及后續(xù)工作。

4、突發(fā)事件應(yīng)急管理法制

法律手段是應(yīng)對突發(fā)公共事件最基本、最主要的手段。目前，烏魯木齊市依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)，不斷加強應(yīng)急管理，維護公眾的合法權(quán)益，并結(jié)合各行業(yè)等實際情況出臺了《烏魯木齊市防雷減災(zāi)管理條例》、《烏魯木齊市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《烏魯木齊市突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案管理辦法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)及辦法，使應(yīng)對突發(fā)公共事件的工作規(guī)范化、制度化、法制化，并通過對大量實踐的總結(jié)，促進法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。

四、完善烏魯木齊市公共危機治理體系的思考建議

1、建立系統(tǒng)、完善的危機管理法律法規(guī)體系

法治是建立城市危機管理體系的基本原則，沒有完備的危機管理法律制度，就不可能有高效能的城市危機管理體制機制。因此，完善我國的公共危機管理的法制建設(shè)，必須改變現(xiàn)有的法律對政府外的社會組織和力量不夠重視的現(xiàn)狀，要充分調(diào)動各種社會力量使其承擔(dān)起相應(yīng)的公共危機應(yīng)對職能，形成應(yīng)對公共危機的強大凝聚力，保證應(yīng)急資源的有效配置和供給，增強人們應(yīng)對危機的信心和能力，提高危機管理的效率和質(zhì)量。[4]

2、建立一元化的危機管理中樞指揮體系

完善公共危機管理機制的首要任務(wù)是要依法組建一個具有足夠權(quán)力的指揮中心，能有效動員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對危機的一元化中樞指揮體系。要加快建立健全信息通報、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、輿論引導(dǎo)等方面的溝通協(xié)作機制，加強完善統(tǒng)一指揮、上下一致、部門聯(lián)動、應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)的工作格局。指揮體系的構(gòu)建是否科學(xué)和運用成功，一定程度上影響和決定著整個城市公共危機管理體系作用的發(fā)揮。

3、建立嚴格高效的危機管理信息支持體系

一個有效的危機管理信息系統(tǒng)可以對危機事件發(fā)生前的各個環(huán)節(jié)和節(jié)點進行全天候監(jiān)視，對危機事件處置前后狀況進行實時監(jiān)控，同時收集、信息，保證信息在整個體系內(nèi)安全、暢通無阻地傳遞，從而提高城市危機管理體系面對危機事件的響應(yīng)速度，增強體系的整體性和聯(lián)動性。還要十分重視突發(fā)公共事件中公眾的社會心理行為的預(yù)測、疏導(dǎo)和控制，政府和社會通過科學(xué)的心理輔導(dǎo)和正確的輿論引導(dǎo)，及時幫助社會公眾梳理各種復(fù)雜的信息，預(yù)防和克服危機中的恐慌心理，把突發(fā)公共事件造成的影響和損失降到最低。

5、建立完善的技術(shù)支持體系及網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)

加快建立調(diào)查評價體系、監(jiān)測預(yù)警體系、防治體系、應(yīng)急體系，提高對公共危機的綜合防范和抵御能力；通過監(jiān)測和評估突發(fā)公共事件發(fā)生的風(fēng)險，把可以避免的突發(fā)公共事件消滅在萌芽狀態(tài)；建立暢通快捷的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，包括共享安全信息庫，完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控機制，優(yōu)化信息機制。[5]充分利用現(xiàn)代化高科技信息技術(shù)，強化各區(qū)域、各部門的共享與合作，使信息的得以迅速的覆蓋，認清突發(fā)公共事件的性質(zhì)與進展，在短時間里快速響應(yīng)，達到優(yōu)化決策，降低危害程度的目的。

6、開展有效的社會公共危機文化教育

要開展以社會學(xué)、心理學(xué)、危機預(yù)警與響應(yīng)、危機應(yīng)對等主要內(nèi)容的危機文化教育，強化社會各類成員的危機意識，增強危機安全防范意識，達到有效的控制危機的爆發(fā)和蔓延。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，加強宣傳應(yīng)急預(yù)案的主要知識和應(yīng)急處置的規(guī)程，宣傳和普及預(yù)防、避險、自救等知識，增強公眾的應(yīng)急意識和社會責(zé)任意識，提高公眾應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)和能力，這將利于有效地應(yīng)對突發(fā)公共事件以及減少其造成的損失。

五、結(jié)語

與我國其他地區(qū)相比，當(dāng)前新疆地區(qū)城市特別是烏魯木齊市這樣的首府城市，在經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型時期所面臨的各種城市突發(fā)問題時，始終存在著由于經(jīng)濟發(fā)展差距、文化差距、宗教信仰方面的因素所導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定因素。這些不穩(wěn)定因素如果沒有被正確的認識、輸導(dǎo)、處理，很可能伴隨突發(fā)公共事件的爆發(fā)而掀起更大規(guī)模的社會矛盾和沖突。文章以非傳統(tǒng)安全觀的視角來分析當(dāng)前時期烏魯木齊市面臨的公共安全威脅，提出應(yīng)建立成熟的危機管理核心，即“一案三制”體系。并且對烏魯木齊市公共危機應(yīng)急管理體系的發(fā)展有針對性地提出一些相應(yīng)的對策和建議。

作者:李玉軒 單位:新疆師范大學(xué)

【注釋】

[1]傅勇.非傳統(tǒng)安全與中國[M].上海人民出版社，2007.020-025.

[2]丁文喜.突發(fā)事件應(yīng)對與公共危機管理[M].光明日報出版社，2009.98-107.

[3]唐鈞，陳淑偉.全面提升政府危機管理能力，構(gòu)建城市安全和應(yīng)急體系[J].探索，2005(4)74-77.

[4]石路.論民族地區(qū)突發(fā)公共事件的預(yù)警與防范機制[J].貴族民族研究，2007(01)45-49.

[5]茍君厲.城市公共安全面臨的挑戰(zhàn)以及應(yīng)急機制的建構(gòu)[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008(01)7-10.