城市住房物業稅構建思路

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一、現有房地產稅制存在的問題

城市化和工業化發展以及房地產制度(特別一是住房制度)變革，推動房地產業和國民經濟快速言呂發展，但在房地產業快速的發展過程中，房地產稅：制逐漸顯露其諸多問題。：第一，稅目繁多、多稅同源。我國現有的房地三產稅制體系復雜，稅目較多，其主要有城市房地產三呈稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占三用稅、營業稅、城市建設維護稅、企業所得稅、個人_^所得稅、印花稅、契稅、教育費附加等l2種。這些都是在不同的目的下對同一稅源進行征收，形成稅目繁多、多稅同源的格局。盡管這些不同稅目在形式上相互獨立，但實質上是對同一稅基的重復征稅。這種稅制體系既不符合簡化稅制的原則，也會造成房地產稅負過重，導致房地產價格過高。第二，重流通、輕保有。我國房地產稅制基本上是“不賣不稅，不租不稅，一旦租售，則數稅并課”，從而形成了流通環節過重、保有環節過輕的稅制格局，造成了嚴重的稅負不公平。這種狀況一方面導致房地產開發和經營環節稅負過重，引發房地產價格畸形上升，特別在房價偏離建筑成本、超出居民可承受能力范圍太遠時，就會造成商品房的積壓和空置，從而制約房地產市場正常的開發進程；另一方面，導致眾多房地產投資者囤積居奇、無償或較低成本取得的土地使用者長期低成本持有，如國有企業、事業單位(特別是高等院校)等，阻礙了土地的市場流通和有效利用，造成土地閑置與浪費并存的現象日趨嚴重，助長了其隱性流動的蔓延，使得土地的要素作用無法得到發揮。第三，稅基窄、計稅依據不合理。我國房地產稅征稅一般針對的是從事房地產經營活動的行為，而對于個人的生活用房，不論其數量的多少，均被排除在外，使房地產稅稅基過于狹窄，稅款流失較多。同時，房地產稅的計稅依據普遍采用房地產現值、租金收入或土地面積等，這些計稅依據不僅會偏離房地產的真實價值，也不能起到優化資源配置，節約土地利用的作用，使房地產稅嚴重背離其本質。此外，在城市擴大的過程中，過窄的稅基范圍，不能滿足城市基礎設施建設對地方財政的需求。第四，配套制度不完備。我國現有的“批租制”土地使用制度，實際上是用地者須一次性支付40-70年的土地使用費，這不僅造成土地使用者一次性支付成本過高，而且容易造成地方政府“寅吃卯糧”地搞建設，甚至濫用土地。另外，我國房地產評估制度不完善、房地產實名登記制度不健全，尤其是私人實名房地產登記制度還沒有明確的法律規定，這不僅容易造成房地產稅收的流失，也會極大程度地影響房地產稅收的社會功效。然而，上述房地產稅制所存在的問題只是其表觀現象，實際上，我國房地產稅制所存在問題的最根本原因是：缺乏公平正義的社會價值取向，缺乏有效的制度保障，導致其理論架構呈現出“重效率、輕公平”的設計思想，尤其重視其獲取財政收人的能力，而忽視了稅收的配置資源與調節收入再分配的基本功能，忽視了“以人為本、地為民用、以地養地”的基本設計原則，使房地產稅制難以達到其設計目標，導致城市地價、房價過度上漲且居高不下，并在政府反復調控中越漲越高，潛藏著房地產“泡沫”所帶來的風險。因此，借助住房物業稅的構建，推動房地產稅制改革已是當務之急。

二、物業稅概述

1．物業稅的內涵及特征物業稅(PropertyTax)是財產稅的一種形式，是由政府對人們持有的土地、房屋等不動產資產(資源)所強制征收的個別財產稅，也有國家稱之為房地產稅。物業稅作為財產稅的核心部分，具有悠久的發展歷史。從其形成時序來看，在埃及、中國、印度很早都征收了土地稅，這種土地稅被認為是最早的物業稅形式。后隨城市和經濟的發展，財產的增加和分離加快，形成動產和不動產等形式，由于動產的流動性增加了稅收征管的成本和難度，使動產征稅越來越困難，而不動產不能隨意移動，隱匿比較困難，稅源穩定，雖經過稅收多次分合，多數國家還是傾向對不動產征收財產稅——物業稅。從目前世界上開征物業稅的國家來看，物業稅基本上都是地方稅的主體稅種，是地方財政收入的重要來源。可見，物業稅是公共經濟范疇，與普通稅一樣，具有強制性、固定性、無償性等特征。

2．物業稅的基本功能在經濟運行中，物業稅也具有社會經濟功能：首先，調節收入再分配。物業稅在增加政府財政收入的同時，也發揮著重新分配社會財富的功能。[1]物業稅并不是對不動產所產生的收入進行征稅，而是對不動產本身價值對人們擁有或屬其支配的不動性存量財產課征的特別財產稅。它實際上是通過累進方式對人們占有的財富存量部分征稅，使稅后的社會收入分配趨向公平，從而降低社會貧富分化的程度。物業稅調節收入再分配功能發揮的程度，取決于稅收累進程度的合理性。其次，優化配置資源。物業稅對不動產征稅，實質是對人們占用的不動產資源量征稅，以影響人們的消費傾向或投資需求，從而優化配置社會不動產資源。同時，它也能通過合理的累進程度提高或降低人們的不動產消費水平或投資水平，促進社會不動產資源的有效利用。再次，穩定社會和經濟。從國際慣例來看，物業稅是地方政府財政收入的重要來源，能較大程度地影響公共部門消費與投資能力，進而影響社會總需求。也就是說，物業稅的征收能增加政府的財政收入，提高政府穩定和調控經濟的能力。然而，在房地產業快速發展的進程中，盡管房地產稅收的種類較多、比重較大，但由于我國房地產稅制不完善，使房地產稅收配置資源、調節收入的基本功效難以實現，反而帶來一系列嚴重問題。

三、創新城市住房物業稅的基本思路

根據現有房地產稅制存在的缺陷以及所帶來問題，為了實現城市住房土地資源可持續利用、保證耕地和糧食安全，應在適當時機開征城市住房物業稅。為此，下文將從稅收功能、稅基、稅率等關鍵問題，闡釋建構城市住房物業稅的基本思路。

1．強化物業稅優化配置資源和調節收入分配的稅收功能從基本國情來看，我國城市住房物業稅的功能定位應偏重于調節收入分配和資源優化配置。我國城市住房制度改革的初衷是為了改善城市居民住房水平、消除住房福利分配中的社會不公現象、提高住房資源配置效率的目的。但是，在我國城市住房制度改革過程中，由于忽視了住房政策的公共性，忽視市場配置住房資源的低效率或無效率，導致政府調控不足和市場機制失靈，使得住房政策出現嚴重異變而缺失公共性[2]，致使住房改革的目標演變為以“經濟增長”為主的“GDP”主義。在這種狀況下，住房投資投機的必然盛行，從而嚴重扭曲住房制度改革的目標，出現住房價格過快上漲且居高不下、住房資源浪費嚴重、社會財富高度集聚、眾多中低收入家庭無力購買住房等問題，使得城市住房資源分配難以實現帕累托最優狀態，難以實現社會公平。因此，城市住房物業稅的理論架構，應堅持公平正義的社會價值取向和資源集約節約利用的原則，建立“政府主導、市場適應、公眾參與”的調控機制，加大二次分配收入的力度，進一步強化住房物業稅優化配置資源、調節收入分配的功能，抑制住房投資投機行為和非正常住房需求的增長，從而調整住房供應結構，促成住房價格平穩回落，提高住房資源利用效率與公平，促成城市住房政策公共性的理性回歸，切實提高城市居民的住房水平。

2．選擇住房建筑面積為物業稅稅基根據稅收理論，稅基一般可以劃分為經濟稅基和非經濟稅基。而經濟稅基征稅勢必會影響人們的經濟活動和經濟決策，改變人們在可以替代的經濟行為之間的選擇，促使人們以集約節約方式減少住房土地的使用量，以盡量減少納稅，從而實現物業稅優化配置稀缺的城市住房資源的目的。這就是說，在我國目前狀況下，應借鑒波蘭、捷克、以色列等國家的物業稅經驗，選取住房建筑面積作為計稅依據，以強化城市住房物業稅調節收入分配和資源優化配置的功能，確保物業稅實施的效率與公平。這是因為：一是在價值層面上，我國城市居民只擁有其住房財產的部分權益價值(這種權益價值在土地使用權期內或壽命期內呈現復雜的倒“u”形，特別是接近土地使用期末，其價值下降趨勢速率最大，最終土地權益價值消失，而只剩下房屋建筑的價值)，完全不同于私有制國家居民對其住房財產所擁有的自然價值形式(其整體價值在長期呈現出波浪式上升的趨勢)，與私有制國家私有住房相比，我國城市住房實際上缺乏增值保值功能，從而影響稅收的穩定性；二是從住房市場價值形成來看，盡管住房市場價值的形成強烈地受供求理論、效用理論、收益理論、區位理論和產權理論等的作用，但其價值還是要以勞動價值理論為基礎，即住房市場價值是其所占用或消耗社會資源在一定環境條件下的貨幣表征，而這種環境條件的可變一性，使住房市場價值具有較大的波動性和不確定：罟性，進而也影響稅收的穩定性；三是從住房市場價：值的評估過程來看，不僅現有評估技術方法的局限：性難以對我國城市住房權益價值進行客觀準確的三：評估，而且評估過程也存在相當大的主觀性，還需要花費大量的人力物力，這勢必要影響到住房物業三稅征收的效率與公平；四是按稅基形式來看，從價征收過程的客觀程度較差，分歧較大，缺乏穩定性和長期性，政策實施的社會成本較大，而從量征收的客觀程度較高，分歧較少，穩定性與長期性較好，政策實施的社會成本較低，況且效率問題可以采取后期補救形式，即制定并采用住房物業稅的土地區位等級系數(與基礎設施所消耗的社會資源多少相關)、住房結構類型系數等。同時，從量開征住房物業稅，在一定程度上降低了城市中心區住房的稅負比例，特別是減輕居住在城市中心區窮人的負擔，增強他們的稅賦支付能力，也符合“量力而行”的稅收設計原則，使物業稅的實施過程變得相對容易些。因此，應以城市住房占用的社會資源量為基點，按建筑面積建構從量征收的城市住房物業稅體系，強化其調節收入分配和優化配置資源的稅收功能，以促進社會資源節約集約利用與可持續利用，促進社會公平與穩定。

3．建立超額累進形式的物業稅稅率城市住房物業稅稅率的確定，無疑是一個關鍵問題，它不僅涉及到物業稅本身的效率與公平問題，而且涉及眾多人的利益、國民經濟發展、資源可持續利用、政府財政收入等眾多復雜的社會問題。這是因為：首先，若采用通常的定額稅率形式，盡管符合“簡單、易行”的稅收設計原則，也保證了城市住房物業稅的廣泛稅源，卻使城市住房物業稅有失稅收設計的“公平”原則；其次，隨著城市化進程的加快，城市住房具有巨大的現實和潛在需求，在城市住房資源供應不足的前提下，城市住房市場供求不平衡的常態誘導住房潛在需求的提前釋放和投資投機行為的產生，從而放大住房社會總需求，異變住房分配政策，進而影響住房資源的社會利用效率。再次，作為人們日常生活必需品的住房，是人類生存發展的基本生產和生活資料，但其建設和使用過程既要占用大量的社會資源，也要消耗大量的能源，排放大量的溫室氣體(房屋建筑能源消耗已占到總能源消耗量的28％，并且正呈現出擴大的趨勢)。也就是說，這就需要采取超額進稅率，一方面保障納稅人承受的負擔與其納稅能力相適應，矯正社會財富的分配不均；另一方面，控制人們對城市稀缺資源的占有量，遏制浪費資源的行為，保障城市住房的正常需求，打擊投機性需求，阻斷房價驅動住房資源或為社會財富向富人、向房地產集聚的態勢。因此，在人類住房需求漸漲、住房及土地資源漸少、生態環境漸差、耕地及糧食安全嚴重受到威脅等背景下，必須要以超額累進稅率，控制土地資源消耗，鼓勵以綠色發展理念，更新城市住房建設發展思路，構建資源減少、經濟增長的住房建設發展模式。至于基本起征點的具體做法，可根據城市經濟發展水平、土地資源供應量、未來發展前景、人口變化等因素，建立“基本住房”供應制度，確定保障居民基本居住權益的住房面積，并以此為基本起征點，或采用城市居民住房建筑面積平均水平的一定比例(60％)作為基本起征點。