地方政府職能優(yōu)化的層次研究

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我國地方政府職能現(xiàn)狀的深層分析

我國地方政府在深化改革，促進經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、公共服務等諸多方面發(fā)揮了積極的作用，地方政府職能轉變取得了一定的進展，政企分開、政資分開等方面取得了一定的進步。但是當前，地方政府職能中也存在著突出的問題，有舊問題也有新問題，主要集中在兩個方面，一個是職能的定位，一個是職能的履行。主要表現(xiàn)為政府職能的越位、錯位、空位、不到位問題，地方政府職能的實踐與應然層面存在著巨大的差距。具體的講，地方政府主導經(jīng)濟發(fā)展，深度干預微觀經(jīng)濟的越位現(xiàn)象仍然嚴重，“企業(yè)家政府”以及“發(fā)展型政府”的角色錯位問題依然存在。地方政府直接或間接的利用財稅、土地等資源的支配權，融入經(jīng)濟發(fā)展中，替代市場的資源配置功能，影響市場與企業(yè)，既當“運動員”也當“裁判員”，打破了市場的運行規(guī)則。在這個過程中，地方政府表現(xiàn)出其“經(jīng)濟人”的一面，形成權力與資本的結合，削弱了政府“公共性”。在社會管理方面，政府未能充分調動社會組織的活力并發(fā)揮其積極作用，包辦社會事務，造成政事不分，政社不分，社會管理能力漸弱，影響政府效能的發(fā)揮。其次，職能執(zhí)行不到位問題凸出，主要體現(xiàn)在市場監(jiān)管與公共服務方面。市場監(jiān)管不力，食品、藥品存在安全質量問題，職能部門執(zhí)行不力，監(jiān)管流于形式。地方公共服務職能薄弱，公共服務供給不足，分配不公，服務的規(guī)范化、制度化不足。尤其是市場化工具在公共產(chǎn)品供給中的問題層出不窮，近年來城市基礎設施建設中質量問題大量存在，設租、尋租，豆腐渣工程依然不絕。這些問題與不足從不同程度上影響著政府的權威性及社會認同。（一）舊式的“全能型政府”觀念存在計劃經(jīng)濟時期形成的全能型政府思維模式及路徑依賴仍然存在，地方政府集經(jīng)濟及社會事務管理權，具有超強的權力支配性，運用行政權力直接干預經(jīng)濟與社會事務，未樹立“有限政府”的理念。長期以來，以經(jīng)濟建設為中心的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略成為了地方政府發(fā)展的路徑依賴，也成為地方間競爭的重要砝碼。（二）政績考核機制的影響對經(jīng)濟職能的重視或者說“偏愛”與地方政績考核機制密切相關。為了調動地方的積極性、主動性，中央采取了一定的激勵機制，對地方官員的政治晉升及政績考核主要以經(jīng)濟增長為主，于是地方政府以追逐數(shù)目字式的各項顯性指標展開了政治錦標賽。“以經(jīng)濟增長為基礎的政治錦標賽也促使地方政府抓住經(jīng)濟發(fā)展的大權，巨大的正式和非正式的行政權力直接支配了經(jīng)濟領域諸多關鍵性的資源，如稅收政策、融資政策、行政審批、土地批租、工程招標等等。”[4]其次，由于這種考核介于官員的任期內，具有時效性，地方政府官員遂追逐顯性的短期績效，各種“形象工程”、“政績工程”層出不窮，而對于具有長期性、社會性的公共服務產(chǎn)品卻缺乏動力，供給不足。（三）地方財政體制的影響從縱向來看，自1994年我國實行分稅制改革之后，財權上移，事權下移，中央占據(jù)了稅收的主要部分，地方獲得了一定的財權，每年中央會對地方稅收返還一部分。自此，地方政府取得了大量的經(jīng)濟社會發(fā)展權，也相應地承擔了大量的地方社會事務及公共服務，如公共基礎設施、教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等。據(jù)統(tǒng)計，地方政府的年均財政支出占全國財政支出的70％左右，而其財政收入占全國財政收入的不足50％。很明顯地方的財政支出與其財力不成比例，只有通過發(fā)展地方經(jīng)濟，增加財稅，獲取更多的稅收返還及政策支持。尤其是本世紀初，土地財政成為地方財政的重要來源，地方政府的逐利性最大化。從橫向來看，由于地方財政支出缺乏透明度，大量財政投入了基礎設施及經(jīng)濟建設，尤其是“看得見”的短期項目，而具有長期效應的公共服務所占比例較小，缺乏必要的財政支出保證。（四）組織機構職能不明，權責不清機構作為政府職能實現(xiàn)的載體，發(fā)揮著重要的作用。在我國中央政府及各層級政府并未有明確的職能分工，存在著職責同構，各層級政府職能交叉、機構重疊。如在食品安全監(jiān)管中，由多個職能部門共同負責，形成了縱橫交織的監(jiān)管模式，由于各監(jiān)管部門職能不明，在一定程度上導致職能履行中的權責不清、互相推諉的現(xiàn)象。改革開放以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了六次機構改革，從1988的機構改革開始，職能轉變逐成為機構改革的中心，隨后為適應市場經(jīng)濟體制的發(fā)展要求而不斷地進行了機構精簡與調整。2008年我國政府機構實行了大部制改革，對一些職能相近的部門進行整合，解決機構重疊、職責交叉的問題，加強社會管理與公共服務職能。但實踐中地方職能部門改革的現(xiàn)實阻力較大，成效不明顯，各職能部門之間的協(xié)調、合作性不足，存在較為嚴重的“權責壁壘”，并未實現(xiàn)部門職能的切實轉變與優(yōu)化。

我國地方政府職能優(yōu)化的路徑探索

如何優(yōu)化地方政府職能，使其在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能履行中發(fā)揮重要作用，首要的需明確目標取向，具體從宏觀、中觀、微觀三個維度，即從制度、組織、技術層面進行改革與完善。目標層面，以服務型政府建設為導向。以服務型政府為導向，“以人為本”為價值理念，建設服務、廉潔、高效、有限政府。地方政府需轉換自身角色，由主導經(jīng)濟發(fā)展轉變到提供良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，為地方民眾提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品及服務，由權力轉換到權利服務中。以人為本，統(tǒng)籌地方全面科學發(fā)展，加強地方政府職能結構的優(yōu)化及協(xié)調。地方政府官員以服務為核心理念，改變官本位思想，明確權力服務于權利的目的性。同時，加強地方法治建設，使權力受制于法律，依法行使權力，強化問責機制；推進政務信息公開，建設公開、透明政府。制度層面推進體制、機制的改革與完善。健全政績考核機制，增強政績考核的科學性，強化責任。構建科學、全面的績效考核指標，改變以經(jīng)濟增長為主導的考核機制，涵蓋社會發(fā)展、公共服務、生態(tài)環(huán)境等方面，指標剛性化，并具有可測性。其次，處理好長期與短期績效測評，“用發(fā)展的、全面的視角，合理設計‘顯績’與‘潛績’的測評方法，引導干部正確處理短期與長遠的關系，消除追求各種追求短期政績的行為”[5]同時，也要強化責任機制，做到權責統(tǒng)一，以引導職能部門正確履行職能。改革地方財政體制，按照財權事權相統(tǒng)一原則，合理配給地方財政。中央政府需加大對全國性基本公共服務的財政支出，如在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入，地方加大對于基層公共服務的財政支出，合理的分配，確保基層公共服務職能的實現(xiàn)。同時，地方財政需由建設型財政向公共財政轉型，突出其服務性，財政支出的對象與領域逐公開化、透明化。加大對公共服務的投資比重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，促進社會公平，實現(xiàn)公共服務均等化。組織層面，明確職能分工，加強部門協(xié)作。明確劃分央地政府職能，以服務型政府的職能為導向深化政府機構改革。借鑒他國經(jīng)驗，以制度化的方式劃分縱向的政府職能，改變職責同構，權限不明的現(xiàn)狀。改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟建設導向性，以服務型政府職能為導向，明確地方政府職能，合理配置機構職能。其次，加強地方各職能部門橫向與斜向的協(xié)調與合作，改變“各管一攤，互不干涉”的“權責壁壘”，提高職能履行的效能。隨著經(jīng)濟體制改革及社會的發(fā)展，政府職能履行的復雜性劇增，更多的需要不同職能部門之間進行溝通、協(xié)作，需要不斷強化政府間，政府與社會組織之間多主體的協(xié)調機制。技術層面，改進政府職能履行方式，正確應用工具。制度、組織、技術是政府職能實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。其中，政府職能履行過程中應用的方式、工具是重要的結點，其最終將落實政府職能。當前，建立與政府職能相適應的履職方式是重要的方面。政府履行職能方式的改革和創(chuàng)新，有助于繼續(xù)深化政府職能轉變，有助于切實把政府該管的事情管住管好，做到盡職到位不缺位、準確履職不錯位、限定范圍不越位，還有助于實現(xiàn)政府履職的高效化和改進工作作風。[6]其中，服務型與管制型的職能履行方式適用的對象不同，發(fā)揮作用的方式也不同，在實踐中要正確把握。在政府履職方式改革中，應用工具是關鍵環(huán)節(jié)，因為“政府履職方式的改革和創(chuàng)新…是一個全面學習和恰當使用治理工具的過程，是有效執(zhí)行公共政策、科學實施公共管理的基礎。”[7]這里的工具主要是指政府活動所憑借的工具，又稱治理工具、政策工具，主要包括管制工具、市場化工具、社會化工具、信息工具等。由于工具與“政府如何做”問題直接相聯(lián)，因此工具作為政府管理手段而備受關注，如何合理選擇與正確應用工具，也就成為實現(xiàn)政府職能的關節(jié)點。優(yōu)化地方政府職能，既要把政府改管的事管好，又要把政府不該管的事交由市場、社會管理，政府職能的重心主要是營造良好的市場、社會環(huán)境，更加有效地提供公共產(chǎn)品與服務。

本文作者：陸永娟工作單位：蘇州大學