新型市場監管信息系統探討

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［提要］轉變市場監管理念、創新監管范式是深化“放管服”改革的必然要求，是推進經濟高質量發展、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。作為商事制度改革的先行者，廣東省東莞市率先構建部門協同監管、基層網格化監管和信用約束監管“三位一體”新型市場監管體系，為全國改革探索出有益經驗。本文在詳細介紹東莞市“三位一體”新型市場監管信息系統及其應用基礎上，從多元共治、部門協同、技術引領諸方面進行探討。

關鍵詞：市場監管；“三位一體”；信息系統；分析轉變

市場監管理念、創新監管范式是深化“放管服”改革的必然要求，是推進經濟高質量發展、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。國家市場監管總局提出：要積極探索“互聯網+監管”，充分利用大數據、云計算等智慧監管手段，整合監管信息平臺，逐步建立監管部門、主管部門、行業組織、經營者、消費者、群眾共同參與的社會共治體系。作為在全國率先進行商事制度改革（以下簡稱“商改”）的地級市，廣東省東莞市在全國首創新業態企業集群注冊、“住所信息申報+負面清單”登記管理、“全程電子化+審批中心”工商登記等一系列市場準入便利化舉措，并率先構建部門協同監管、基層網格化監管和信用約束監管“三位一體”的新型市場監管體系，為全國改革探索出了有益經驗，并因此于2017年獲得國務院通報表揚。

一、以協同監管信息化系統為主干

東莞市2012年12月在全市啟動商改，短短幾個月，市場主體出現井噴式增長，“寬進”效果開始顯現。“寬進”的同時必然要求“嚴管”。2013年10月，東莞市政務信息資源共享平臺開設“商改后續監管模塊”，實現了工商登記信息定時智能推送、部門監管信息反饋等功能；2015年9月1日，在全國率先開通“東莞市協同監管信息化系統”，為東莞市商事登記后續監管提供了工作協同平臺。系統覆蓋全市43個市級部門、33個鎮街（園區）、1，003個鎮級部門及592個村（社區）。按照“信息互通、協同監管、限時辦結”的原則，該系統依托電子政務外網、云平臺和政務信息資源共享平臺等政務信息化基礎設施進行開發。其數據的共享與交換均依托于東莞市政務信息資源共享平臺實現，避免了重復建設，合理提高了現有軟硬件基礎的利用率。東莞市協同監管信息化系統由以下七個子系統構成：一是智能推送子系統。系統自動將工商登記的市場主體信息按照設定的監管事項推送給相關職能部門及鎮街商改辦，以0.5小時為周期；二是信息反饋子系統。信息推送給相關部門、鎮街后，后者履行監管職責并將監管結果及時反饋至本系統。可手工輸入進行逐條反饋，也可與部門業務系統進行對接，實現系統自動實時反饋；三是信息警示子系統。利用提醒警示，有效促進各部門、鎮街按照預設流程、時限進行后續監管。從信息主動推送到部門開始，至部門為市場主體辦理了證照或進行了行政處罰結束，對每個環節均有提醒警示；四是線索移交子系統。各鎮級部門、各村（社區）在日常監管中發現市場主體有涉及其他監管部門管轄的違法行為的，將線索上報給鎮商改辦，由鎮商改辦按職責分工指定給對應監管部門進行處理，并由接收的監管部門負責反饋回系統；五是報表統計子系統。利用數據展示后續監管成果。各單位按照規定要求進行后續監管后，系統自動利用統計報表、列表、數據歸集等數據分析方法，實現工作的全程管理；六是接口管理子系統。考慮系統的成長性，將來必定還需與相關的應用系統進行數據耦合，因此定制了統一標準，開發標準接口；七是效能監察子系統。行政審批電子監察系統與本系統對接，市監察委直接獲取系統報表統計功能的數據結果，并在全市進行后續監管效能監測通報。七個子系統業務流轉程序如圖1所示。（圖1）

二、以“智網工程”信息化系統為觸角

協同監管信息化系統暢通了市、鎮、村（社區）的縱向監管信息流，但基層的“毛細血管網”即采集信息、發現問題線索的“觸角”還不夠密集，面對日趨龐大的市場主體增量，原有的市場監管協管員力量不足，東莞市“智網工程”的建成，及時彌補了這一短板。“網格化管理、信息化支撐、精細化服務、法治化保障”特質，使得“智網工程”成為社會治理新模式的基本載體。全市劃分為2，952個基礎網格，配備9，550名網格管理員，建立起市、鎮、村三級調度平臺，開發了手機APP。2017年12月4日，東莞市商改后續監管正式對接融入“智網工程”，初步融入“4+2”事項，即市場主體登記地址信息核查、開業經營情況核查、許可辦理情況核查、無證照經營線索巡查與督促年報、亮照經營。地方機構改革工作完成后，將逐步融入三局合一后的市場監管事項。如今，全市9，550名網格員充當起商改后續監管的“哨兵”和“服務員”，利用手機APP接收商改后續監管巡檢任務，履行信息采集核查、問題發現上報、政策宣傳引導、簡易問題處置等職責。其業務流程如下：市場主體辦理設立登記、變更地址或經營范圍后，1小時內登記信息推送至屬地村（社區），由社區調度員分派到具體網格。村（社區）網格員通過手機APP接收監管任務，10個工作日內上門實地首檢。發現市場主體存在地址不符、無證經營等違法行為，網格員將有關情況錄入系統，并派發書面告知書，提醒經營者限期改正有關問題，10個工作日內再次針對問題進行復查。日常巡檢中發現網格內存在其他無證照經營線索，也將通過手機APP實時采集上報，并進行前期政策宣傳和引導辦理。當網格員完成“首檢+復檢”規定流程后，問題仍舊沒有得到解決，由村（社區）組織處置隊伍聯合處置。若問題仍不能解決，屬于地址類、一般行業無照經營線索者，由系統智能推送至工商部門跟蹤處理；屬于許可行業的無證無照經營線索，按照“誰許可，誰監管”原則，推送至各后續監管部門處理。具體流程如圖2所示。（圖2）

三、以公共信用信息管理系統為紐帶

2017年5月4日，依托公共信用信息管理系統，東莞市構建科學市場監管體系三大工程之一的企業信用監管工程全面啟動。東莞市公共信用信息管理系統是在市政務信息資源共享平臺上開發的一個重要應用模塊，由一套信用目錄體系、兩個數據處理平臺、一個應用服務系統、四個公共信用信息數據庫及相關的基礎設施和標準規范組成。東莞市公共信用信息管理系統其業務流程如下：第一環節，各信用信息數據源單位根據信息公示清單向市政務信息資源共享平臺提供信用信息。比如涉企信息，根據《企業信息公示清單》明確公示項目、信息類別、產生周期、歸集時限、公示期限等內容，將涉企信息上傳至市政務信息資源共享平臺。第二環節，市政務信息資源共享平臺對照信用信息資源目錄，將提供過來的并納入目錄的信用信息傳輸至市公共信用信息管理系統數據歸集平臺前端的原始庫中。第三環節，市公共信用信息管理系統數據歸集平臺對原始庫中的增量信用信息進行數據校驗、清洗、比對等一系列操作。第四環節，符合系統數據質量要求的信用數據將存儲到核心庫中，不符合要求的信用數據通過市政務信息資源共享平臺返回給數據源單位。第五環節，利用“信用東莞”網實現“一站式”信息服務。一是信用數據的公開公示，主要包括各政府部門可對公眾公開的資質許可、行政處罰、失信曝光、優良信譽等；二是數據查詢，主要包括企業信用、事業單位信用、社會組織信譽、重點人群信用等信用數據的查詢功能，支持用戶查詢相關信用主體在網站上的所有相關聯信用數據；三是信用相關政策法規、新聞、公共類信息的展示欄目，包括政策法規、信用資訊、鎮街信用等。涉企信用信息同時經由市政務信息資源共享平臺推送至國家、省、市企業信用公示系統及東莞市網上辦事大廳企業專屬網頁等渠道進行公示。第六環節，信用等級結果運用。涉企方面：對信用等級高的誠信企業，實行“綠色通道”、“容缺受理”等便利措施，優化行政監管檢查安排，優先提供公共服務便利。對失信主體依法予以限制或禁止，對嚴重違法失信主體實施市場禁入。依據《企業信用約束管理清單》及“信息化+備忘錄”的聯合懲戒模式，部門間通過簽署合作備忘錄或聯合印發規范性文件等方式建立聯合懲戒機制，實現聯合懲戒的發起響應、信息推送、執行反饋等動態協同功能。發起部門負責確定聯合懲戒實施對象，將失信企業信息按照備忘錄的范圍共享給各參與部門；實施部門負責對有關主體采取相應的約束限制措施，在業務辦理時，及時查詢驗證失信企業信息后，根據簽署的備忘錄對失信企業實施懲戒管理。

四、探討與評論

（一）搭建多元共治監管模式基本載體。以“三位一體”新型市場監管信息系統為依托，東莞市場監管“企業自律、部門監管、社會監督”多元共治格局基本形成。其中兩大亮點尤其突出：一是商改后續監管對接融入“智網工程”之后，以社區網格為核心，將基礎的市場監管事項納入社區網格化管理，實現社區、部門、企業及各類社會主體在“一張網”內分工合作、協作協同，形成問題隱患處置的強大合力。網格員充分熟悉網格內情況，堅持常態化的日常巡檢，不僅可及時發現問題，而且還可通過教育處置一些輕微的違法違規現象，促其守法規范經營。對于村（社區）無法解決的問題，網格員通過手機APP上報線索，一方面實現違法線索的痕跡化管理，促進后續跟蹤到位；另一方面也有利于緩解各類市場主體激增與部門監管力量有限所形成的突出矛盾，實現精準執法，提升市場監管的精細化水平。二是信用系統數據實現共享，倒逼商事主體自律，將以往監管部門與企業的對立關系轉化為合作關系。充分尊重和信任商事主體的自治能力和水平，監管部門不隨意干預商事主體內部管理事務，不僅提高了監管效率，更具深遠意義的是，推動了社會主義市場經濟文化精神的培育和弘揚，使法治、誠信、效率、公平成為引領社會主義市場經濟的主流價值，實現公平、規范、自律的市場經濟秩序。（二）倒逼部門協同監管機制的完善。涵蓋兩個維度：一是促進新組建的市場監管局內部融合。深化大市場監管體制改革是此次黨和國家機構改革的重要內容之一。工商、食藥監、質監在業務內容、監管方式、執法程序和文化理念上都存在很大的差異，三局合一后的職能整合、人員整合、業務融合甚至文化融合，是“物理反應”后必須產生的“化學反應”。首當其沖的是業務融合。比如，機構整合后，基層市場監管所可能需要面對100多個各類上級業務系統與20多個APP，上級部門下發的工作任務，可能分散在這些業務系統與APP中，從中獲取日常工作任務、上報日常工作非常不便。所以，首先必須從整合監管信息系統入手，從整合業務、規范線上線下工作流程切入，倒逼三局合一后的融合提速；二是增強各監管部門間的協同性。網格員隊伍在智網前端采集的市場主體核查信息和登記上報的無證照經營線索，通過系統對接接口統一交換至市協同監管系統；系統自動生成監管任務，推送至各后續監管部門，由各部門在法定時限內進行核實并完成處置。形成“網格員采集上報、社區先行處理、鎮街分類移交、部門協同處置”的工作閉環。（三）充分發揮技術在監管范式創新中的引領作用。行政審批制度改革、商事制度改革助推了市場主體井噴和商業模式加速迭代，這令人欣喜的現象反過來又對監管理念及方式和效能提出了新要求。如何破除“一管就死，一放就亂”的二難困境，是市場監管一直以來最大的難點，也是傳統監管方式無法真正解決的問題。其最大痛點在于信息的不對稱。市場主體與政府之間、政府與社會公眾之間、經營者與消費者之間由于信息不對稱導致彼此信任度降低，從而形成非合作博弈模式。東莞市“三位一體”新型市場監管信息系統應用實踐證明，改革的深化需要更高水平的技術支撐、更多的資源借用、更廣泛的監管渠道延伸，大數據、云計算、人工智能技術的日趨成熟，將給市場監管轉型帶來更大的創新空間。

作者:袁凌云 單位:中共東莞市委黨校