小議工業(yè)遺產(chǎn)建筑的保護(hù)與利用

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1當(dāng)前規(guī)劃管理中存在的主要問(wèn)題

1.1工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)尚需完善現(xiàn)行的從國(guó)家到地方有關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法規(guī)中，都沒(méi)有專門針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)的條款，已列入文保單位、文保點(diǎn)、歷史建筑保護(hù)名錄的工業(yè)遺產(chǎn)建筑可以遵照其相適應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行保護(hù)與利用。由于現(xiàn)行的政策法規(guī)對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)和再利用的指導(dǎo)性不強(qiáng)，約束力較弱，使得不少有保護(hù)價(jià)值的工業(yè)建筑由于缺乏法制的保護(hù)而面臨破壞和被拆除的危險(xiǎn)，亟需在現(xiàn)有法規(guī)體系的基礎(chǔ)上完善工業(yè)遺產(chǎn)建筑的保護(hù)內(nèi)容。

1.2管理部門審批協(xié)調(diào)困難工業(yè)遺產(chǎn)建筑的審批涉及發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、消防、綠化、文物、房管等眾多管理部門，管理上的條塊分割加上缺乏相應(yīng)的管理規(guī)定，增加了項(xiàng)目審批過(guò)程中部門之間協(xié)調(diào)的難度，造成審批流程的不暢和行政服務(wù)的低效。

1.3保護(hù)名錄認(rèn)定程序缺失由于國(guó)家尚未有專門關(guān)于工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)名錄認(rèn)定和審批程序，部分城市是以個(gè)案的形式，通過(guò)專家論證進(jìn)行認(rèn)定。這種方式靈活性大，但由于不是法定程序，其改變或撤銷的隨意性大，對(duì)建筑的保護(hù)約束力不強(qiáng)，保護(hù)規(guī)劃難以落實(shí)。

1.4規(guī)劃用地性質(zhì)難以界定通常建設(shè)項(xiàng)目都是按規(guī)劃審批確定的用地性質(zhì)進(jìn)行建設(shè)，而工業(yè)遺產(chǎn)地塊是建筑已經(jīng)存在，功能調(diào)整后如何確定它的規(guī)劃用地性質(zhì)，這是現(xiàn)行的政策法規(guī)、規(guī)范難以解決的問(wèn)題。規(guī)劃編制無(wú)法明確界定工業(yè)遺產(chǎn)的用地性質(zhì)，帶來(lái)后續(xù)的規(guī)劃管理以及與國(guó)土等部門的審批銜接等一系列問(wèn)題。另外，工業(yè)遺產(chǎn)的再利用過(guò)程中由于建設(shè)主體和使用功能的不確定性，按照現(xiàn)行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，不能明確表達(dá)涉及工業(yè)遺產(chǎn)建筑用地的規(guī)劃要求，對(duì)項(xiàng)目的審批和實(shí)施難以進(jìn)行有效的控制和管理。

1.5規(guī)劃地塊指標(biāo)難以設(shè)定工業(yè)遺產(chǎn)建筑一般具有大空間、大跨度的空間環(huán)境特點(diǎn)，空間使用具有很大靈活性，地塊的容積率、建筑密度等指標(biāo)若按一般建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)行控制，則既不符合實(shí)際又限制了工業(yè)遺產(chǎn)建筑的保護(hù)和再利用。如何設(shè)定地塊指標(biāo)是規(guī)劃管理中面臨的一大難題。

2工業(yè)遺產(chǎn)建筑規(guī)劃管理政策體系構(gòu)建

工業(yè)遺產(chǎn)建筑不同于新建項(xiàng)目，無(wú)法完全按照目前已有的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批程序進(jìn)行管理。結(jié)合一般建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批流程和工業(yè)遺產(chǎn)建筑的特點(diǎn)，杭州市從保護(hù)名錄認(rèn)定、保護(hù)規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、用地審批、建筑審批等方面構(gòu)建工業(yè)遺產(chǎn)建筑的規(guī)劃管理機(jī)制框架。

2.1審批管理主體工業(yè)遺產(chǎn)建筑按歷史、藝術(shù)、科學(xué)等價(jià)值的不同可分為文物建筑、歷史建筑和其他工業(yè)遺產(chǎn)建筑。文物建筑和歷史建筑都已有完善的政策法規(guī)體系和相應(yīng)的審批管理主體，其他工業(yè)遺產(chǎn)建筑的審批管理，重點(diǎn)是對(duì)其再利用改造的管理，往往涉及遺產(chǎn)建筑所在地塊規(guī)劃指標(biāo)的變動(dòng)，主要的審批權(quán)限屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，考慮到工業(yè)遺產(chǎn)建筑涉及管理部門較多，杭州市采取城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭、多部門聯(lián)合審批的方式，組織發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、文物、房管、消防、綠化等有關(guān)行政主管部門進(jìn)行聯(lián)合審查。

2.2保護(hù)名錄認(rèn)定程序“每一國(guó)家或地區(qū)都需要鑒定、記錄并保護(hù)那些需要為后代保存的工業(yè)遺存。”①杭州市于2008年對(duì)全市的工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行了全面的普查登記，隨后編制了《杭州市區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)(建筑)保護(hù)規(guī)劃》，規(guī)劃中推薦了一批工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)名單，經(jīng)相關(guān)部門和專家咨詢論證、公示并經(jīng)市政府批準(zhǔn)，建立了工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)的基本名錄。為了使后續(xù)發(fā)現(xiàn)的工業(yè)遺產(chǎn)能夠及時(shí)得到保護(hù)，杭州市通過(guò)增補(bǔ)名錄的方式，建立了一套動(dòng)態(tài)的保護(hù)名錄認(rèn)定程序(圖1)。

2.3工業(yè)遺產(chǎn)建筑的使用功能與用地性質(zhì)

工業(yè)遺產(chǎn)地塊用地性質(zhì)的確定是規(guī)劃審批過(guò)程中的一大難點(diǎn)。在確定用地性質(zhì)之前首先應(yīng)明確建筑的使用功能。規(guī)劃管理需要對(duì)工業(yè)廠房再利用的使用功能進(jìn)行規(guī)定和引導(dǎo)，旨在既有利于保護(hù)，又能發(fā)揮其大跨度、大空間、易分隔等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和再利用的雙贏。

2.3.1建筑使用功能工業(yè)遺產(chǎn)再利用的類型主要有：用作博物館和展覽館；發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；將大跨度廠房改建成大型超市等商業(yè)用途，多層廠房改造成公寓、旅館和辦公樓；用于社區(qū)配套等。

2.3.2用地性質(zhì)結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些城市工業(yè)遺產(chǎn)的再利用形式，與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》相銜接，杭州市創(chuàng)新了用地分類，將工業(yè)遺產(chǎn)的用地性質(zhì)分為2大類、7中類、11小類。為了在審批過(guò)程中便于將工業(yè)遺產(chǎn)用地與其他建設(shè)用地區(qū)分開(kāi)，在土地使用性質(zhì)尾部加注“GY”。同時(shí)對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建筑使用功能與相應(yīng)的土地使用性質(zhì)作了規(guī)定，原則上都應(yīng)符合表1的規(guī)定，允許適度兼容。

2.4工業(yè)遺產(chǎn)建筑的規(guī)劃編制

2.4.1規(guī)劃編制體系杭州市目前已經(jīng)形成了較為完善的保護(hù)規(guī)劃編制體系。工業(yè)遺產(chǎn)建筑的規(guī)劃編制應(yīng)該與已批準(zhǔn)的法定規(guī)劃相銜接，在城市總體規(guī)劃和歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃中明確工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)要求，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)圖則的相關(guān)內(nèi)容，增加保護(hù)規(guī)劃的剛性和可操作性。為了在空間上協(xié)調(diào)保護(hù)建筑和新建建筑之間的關(guān)系，杭州市的經(jīng)驗(yàn)是在編制控規(guī)之前對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)地塊先進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，通過(guò)城市設(shè)計(jì)的論證來(lái)劃定合理的保護(hù)范圍，同時(shí)使得控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定的工業(yè)遺產(chǎn)地塊的控制指標(biāo)更具合理性。

2.4.2規(guī)劃指標(biāo)控制工業(yè)遺產(chǎn)地塊內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)的控制應(yīng)以保護(hù)為前提，根據(jù)保護(hù)的要求，在測(cè)算現(xiàn)狀指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行適當(dāng)改善。對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建設(shè)用地內(nèi)的保留建筑，在尊重現(xiàn)狀、滿足保護(hù)要求和符合城市設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)相關(guān)職能部門審查同意，在規(guī)劃控制指標(biāo)上可適當(dāng)放寬要求，對(duì)建筑退讓、建筑間距、建筑密度、綠地率、停車配建等指標(biāo)采取適度彈性的控制原則。杭州市通過(guò)大量個(gè)案的研究，形成了一套非常有針對(duì)性的具體操作規(guī)程。

2.5工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)實(shí)施主體

國(guó)外在實(shí)施工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)方面主要有兩種模式：由開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)實(shí)施的再利用模式和公私合作的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理模式。前者由于難以對(duì)私人投資與建設(shè)進(jìn)行有效的監(jiān)管，容易造成對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的破壞性再開(kāi)發(fā)；后者發(fā)揮政府對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的引導(dǎo)作用，采取企業(yè)投入、市民參與的方式引導(dǎo)工業(yè)遺產(chǎn)用地的良性開(kāi)發(fā)，既保證政府對(duì)開(kāi)發(fā)主體的建設(shè)活動(dòng)能進(jìn)行有效的監(jiān)管，又不至于影響開(kāi)發(fā)主體的主動(dòng)性和積極性。借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)遺產(chǎn)建筑保護(hù)應(yīng)在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，采用多種途徑的保護(hù)方式，積極引導(dǎo)企業(yè)參與，減輕政府在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)資金上的壓力，形成政府部門、市場(chǎng)投資開(kāi)發(fā)主體、工業(yè)遺產(chǎn)所屬企業(yè)三力合一的保護(hù)態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

2.6工業(yè)遺產(chǎn)用地開(kāi)發(fā)模式

工業(yè)遺產(chǎn)項(xiàng)目按實(shí)施主體不同可分為政府投資項(xiàng)目、社會(huì)投資項(xiàng)目、政府與社會(huì)聯(lián)合投資項(xiàng)目三類，相應(yīng)的用地開(kāi)發(fā)模式有行政劃撥模式、公開(kāi)出讓模式和功能更新模式三種方式。

2.6.1行政劃撥模式工業(yè)遺產(chǎn)建筑用于非營(yíng)利性教育設(shè)施、公益性科研機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性體育設(shè)施以及非營(yíng)利性公共文化設(shè)施的，建設(shè)單位可以按照行政劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)。圖2為采用行政劃撥模式由原杭州市土特產(chǎn)有限公司橋西倉(cāng)庫(kù)改建成的中國(guó)刀剪劍博物館和中國(guó)傘博物館。

2.6.2公開(kāi)出讓模式工業(yè)遺產(chǎn)建筑用于經(jīng)營(yíng)性用途的,建設(shè)單位必須通過(guò)公開(kāi)出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)。大部分的工業(yè)遺產(chǎn)用地都將以公開(kāi)出讓模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)。工業(yè)遺產(chǎn)地塊的出讓不宜采用價(jià)高者得的拍賣方式，事實(shí)證明這種方式不利于工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)，建議采取招標(biāo)或掛牌的方式，根據(jù)報(bào)價(jià)和方案綜合評(píng)標(biāo)辦法確定中標(biāo)者。圖3為采用公開(kāi)出讓模式，利用原杭州市重型機(jī)械廠工業(yè)遺產(chǎn)建筑開(kāi)發(fā)的杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新天地項(xiàng)目。

2.6.3功能更新模式功能更新模式指工業(yè)遺產(chǎn)建筑在保持現(xiàn)有土地權(quán)屬和土地用途不變的前提下，臨時(shí)改變建筑物使用功能，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。此種情況，建設(shè)項(xiàng)目須經(jīng)論證并批準(zhǔn)，且按規(guī)定繳納土地收益或土地年租金。圖4為采用功能更新模式改建的鳳凰國(guó)際創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

2.7工業(yè)遺產(chǎn)的建筑管理對(duì)工業(yè)建筑進(jìn)行保護(hù)和改造再利用，可以避免能源浪費(fèi)并有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)和改造應(yīng)盡可能地著眼于維護(hù)原有的狀態(tài)，同時(shí)應(yīng)具有可逆性，并且對(duì)其本身的影響應(yīng)保持在

最小限度內(nèi)。

2.7.1建筑物內(nèi)部空間的改變?yōu)榱斯膭?lì)開(kāi)發(fā)主體做好工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)，提高開(kāi)發(fā)利用的積極性，在審批管理上應(yīng)該適度政策傾斜，允許企業(yè)通過(guò)提高廠房?jī)?nèi)部空間的利用率來(lái)增加經(jīng)濟(jì)收益。大部分工業(yè)遺產(chǎn)建筑原先是作為廠房或倉(cāng)庫(kù)等用途，具有大開(kāi)間、層高較高的特征。在符合結(jié)構(gòu)安全、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等規(guī)范的前提下，可根據(jù)使用需要對(duì)內(nèi)部空間進(jìn)行適當(dāng)分隔或通過(guò)夾層、加層、加建、加固等改造方法，實(shí)現(xiàn)工業(yè)建構(gòu)筑物的適宜性再利用。但產(chǎn)權(quán)不允許分割，也不允許分割出售，以確保工業(yè)遺產(chǎn)的完整性。

2.7.2結(jié)構(gòu)、外觀和立面的保護(hù)在對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建筑內(nèi)部進(jìn)行改造時(shí)，一條重要的原則是不能影響或改變舊建筑的主體結(jié)構(gòu)，即使是加固措施也不能損害舊建筑的原有結(jié)構(gòu)。另外，在再利用過(guò)程中使新舊結(jié)構(gòu)清晰可辨，通過(guò)材料和技術(shù)方法上的對(duì)比，還可以表現(xiàn)一種獨(dú)特的審美情趣，同時(shí)也烙上了當(dāng)代的印記，延續(xù)了歷史，“使歷史的每個(gè)時(shí)代都清晰可了解”③。工業(yè)建筑的外觀和立面是其區(qū)別于其他建筑的主要特征，具有很強(qiáng)的識(shí)別性。對(duì)于保護(hù)價(jià)值較高但損壞嚴(yán)重、影響再利用的工業(yè)遺產(chǎn)建筑，應(yīng)在保留建筑結(jié)構(gòu)和式樣的基礎(chǔ)上，盡量利用原有的材料、裝飾構(gòu)件等進(jìn)行修繕。對(duì)于遺產(chǎn)價(jià)值不是很突出的工業(yè)建筑，可對(duì)原建筑物進(jìn)行加層或立面裝飾，但應(yīng)盡可能保留建筑結(jié)構(gòu)和式樣的主要特征。任何對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)建筑外觀的改變，都須通過(guò)工業(yè)遺產(chǎn)建筑方案的論證來(lái)確定。在規(guī)劃管理中，這些可以作為指導(dǎo)性的規(guī)劃要求。

3結(jié)語(yǔ)

工業(yè)遺產(chǎn)建筑的保護(hù)和再利用是一個(gè)新課題，涉及到包括規(guī)劃管理在內(nèi)的多方面內(nèi)容，本文探討的只是其中的一個(gè)主要方面。通過(guò)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，制定一系列的優(yōu)惠政策和保障扶持措施，鼓勵(lì)社會(huì)公眾的參與，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)建筑可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。杭州市結(jié)合保護(hù)和利用的具體實(shí)踐，出臺(tái)了相應(yīng)的管理規(guī)定，使工業(yè)遺產(chǎn)建筑的規(guī)劃管理走上法制化的軌道，以期更好地促進(jìn)工業(yè)遺產(chǎn)建筑的保護(hù)和再利用。

作者：劉曉東楊毅棟舒淵王學(xué)雄江凱達(dá)徐雁飛單位：杭州市規(guī)劃局杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院杭州市規(guī)劃局建筑管理處杭州市規(guī)劃局用地處