煤礦安全監(jiān)管體制與監(jiān)管模式分析

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一、我國煤礦安全監(jiān)管體系存在的問題

(一)現(xiàn)行監(jiān)管體系內(nèi)中央各部委間存在的問題

目前，中央各部委在承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管責(zé)任中，職能分配不夠明確、清晰、合理，導(dǎo)致容易出現(xiàn)重復(fù)管理和互相推脫責(zé)任的現(xiàn)象。比如，國土資源部和安監(jiān)局下設(shè)的煤礦辦都具有監(jiān)管礦山越層、越界開采的職能。這就在實(shí)際工作中很容易產(chǎn)生管理重復(fù)、責(zé)任不明的情況。沒有形成科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管體系，導(dǎo)致分散的監(jiān)管體系不能發(fā)揮合理的作用，甚至出現(xiàn)阻礙了安全問題的協(xié)調(diào)和解決的現(xiàn)象。不同政府機(jī)構(gòu)間沒有對責(zé)任進(jìn)行明確的劃分，造成協(xié)調(diào)工作很難順利進(jìn)行。而條塊分割也導(dǎo)致了責(zé)任逃避和沖突現(xiàn)象的發(fā)生和執(zhí)行力度的降低。

(二)國家利益與現(xiàn)有監(jiān)管體系間存在的問題

目前，我國執(zhí)法權(quán)力大部分由地方政府行使，這使得地方政府為了局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盲目地追求地方利益最大化，地方保護(hù)主義也隨之盛行。這種不考慮長遠(yuǎn)利益的做法不僅加大了煤礦安全隱患，也不符合國家的利益和發(fā)展目標(biāo)。我國煤礦安全監(jiān)管體系設(shè)立的目的是:通過監(jiān)管部門對煤礦行業(yè)的安全監(jiān)察和管理，實(shí)現(xiàn)煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)。而在實(shí)際工作中，現(xiàn)行的監(jiān)管體系經(jīng)常出現(xiàn)對行業(yè)監(jiān)察和行政管理不到位的現(xiàn)象。

(三)煤礦企業(yè)和監(jiān)管體系間存在的問題

1．現(xiàn)有監(jiān)管體系令煤礦企業(yè)行政負(fù)擔(dān)加重

現(xiàn)有的監(jiān)管體系中經(jīng)常出現(xiàn)多個(gè)部門采用相同的一套監(jiān)察管理模式或方法。而對于煤炭企業(yè)來說，就需要應(yīng)對不同部門相同的模式的監(jiān)管，這不僅費(fèi)神費(fèi)力，也容易影響到企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營。例如，當(dāng)國家新的文件條例時(shí)，企業(yè)就會收到多個(gè)部門下發(fā)的文書，然后按程序回復(fù)，這不僅令企業(yè)行政負(fù)擔(dān)加重，而且監(jiān)管收效甚微。

2．現(xiàn)有監(jiān)管體系令企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重

目前，我國煤礦監(jiān)管體系中，往往由多個(gè)監(jiān)管部門對煤礦企業(yè)進(jìn)行安全培訓(xùn)，但培訓(xùn)內(nèi)容基本相似，培訓(xùn)地點(diǎn)多數(shù)為風(fēng)景名勝地區(qū)，這導(dǎo)致培訓(xùn)花費(fèi)高，而效果也不夠理想。同時(shí)，企業(yè)在接待不同監(jiān)管部門重復(fù)的監(jiān)察內(nèi)容過程中也增加了企業(yè)的開支。

二、目前我國煤礦監(jiān)管體系改進(jìn)的措施

(一)正確地認(rèn)知垂直管理模式在煤礦監(jiān)管體系發(fā)揮的作用

垂直管理的目的是通過中央政府?dāng)[脫地方政府保護(hù)和干預(yù)，對相關(guān)領(lǐng)域的行政事務(wù)進(jìn)行直接的控制，以保障行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，從而，政令暢通，管理有效。政府垂直管理也是我國目前處理中央與地方政府關(guān)系的重要法律制度。而在煤礦監(jiān)管體系中采用垂直管理模式，一方面，能夠更加明確各個(gè)職能部門的責(zé)任，從而減少或避免重復(fù)管理和相互推脫責(zé)任現(xiàn)象的產(chǎn)生。另一方面，解決了地方政府對管理煤礦企業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足甚至缺乏的問題，不能使中央根據(jù)基層實(shí)際情況做出科學(xué)準(zhǔn)確的決策。還能夠?qū)崿F(xiàn)對資源進(jìn)行有效合理的利用和配備，以增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力。

(二)對現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化國家煤礦安監(jiān)局的垂直管理

在我國國家煤炭部取消后，煤礦安全的管理方針也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這使得煤礦企業(yè)改變了原來完全被監(jiān)管的地位，在安全生產(chǎn)方面具有一定的自主權(quán)。也使得國家賦予了地方政府更大的監(jiān)管權(quán)力，而這種監(jiān)管體系中，國家監(jiān)管權(quán)力的分散也導(dǎo)致了煤礦安全監(jiān)管效果不令人滿意的情況發(fā)生。所以，必須對現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整。

1．現(xiàn)有煤礦監(jiān)管體系調(diào)整方案

首先，調(diào)整我國現(xiàn)有煤礦安全監(jiān)管方針，變“地方監(jiān)管、國家監(jiān)察”為“地方協(xié)助、行業(yè)管理、國家監(jiān)察”，從而建立科學(xué)的、系統(tǒng)的煤礦安全監(jiān)察模式。其次，調(diào)整現(xiàn)有的國家各部委的煤礦安全垂直監(jiān)管權(quán)限，原來的各自為戰(zhàn)的情況實(shí)現(xiàn)合并到國家煤礦安監(jiān)局，由國家煤礦安監(jiān)局統(tǒng)一實(shí)施。最后，國家煤礦安監(jiān)局要對地方政府煤礦安全生產(chǎn)實(shí)施垂直統(tǒng)一的管理，比如，國家煤礦安監(jiān)局對駐各級政府的煤礦生產(chǎn)安全監(jiān)察局實(shí)行特派制度。

2．采取有效措施來保障調(diào)整后的監(jiān)管體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)

第一，要嚴(yán)格把控煤礦安全生產(chǎn)市場準(zhǔn)入，以加強(qiáng)源頭管理。這就要求各級相關(guān)部門要嚴(yán)格按照煤礦行業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)行使權(quán)力，并深度完善行政審批責(zé)任制、規(guī)范行政許可行為，真正地做到“按章”、“按律”辦事。第二，對煤礦事故責(zé)任人或部門要加大懲處的力度，并提高因事故傷亡的賠償標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，還要將原來的行政處罰制度改為刑事責(zé)任追究制度，對煤礦事故責(zé)任人追究其刑事責(zé)任。第三，要建立和完善安全責(zé)任制。這就需要不斷地強(qiáng)化行政首腦責(zé)任制，因?yàn)楦骷壍胤秸旱V相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人是其所在地區(qū)安全生產(chǎn)工作的第一負(fù)責(zé)人。所以，一旦煤礦事故的發(fā)生是由其行政行為導(dǎo)致的，主要責(zé)任須由行政首腦承擔(dān)。除此之外，還要追究參與決策的決策者的連帶責(zé)任。第四，要建立和完善煤礦事故舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。通過獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人鼓勵(lì)社會各界加入煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督中，不僅會發(fā)揮群眾的力量，還會營造“生產(chǎn)安全，人人有責(zé)”的良好社會氛圍。除以上四點(diǎn)之外，在一些事故頻發(fā)的縣級煤礦企業(yè)監(jiān)察管理上，可以采用省級煤礦安全監(jiān)察局直接監(jiān)管的方法。這樣不僅可以降低管理困難，還可以優(yōu)化縣級煤礦企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

三、結(jié)束語

總而言之，對現(xiàn)有監(jiān)管體系的調(diào)整，對我國煤礦安監(jiān)局的垂直管理模式進(jìn)行強(qiáng)化，更加符合我國現(xiàn)階段的基本國情，同時(shí)，也非常符合我國煤炭行業(yè)的特點(diǎn)，可行性也更高。因此，應(yīng)對我國的安全生產(chǎn)監(jiān)督的法律、法規(guī)進(jìn)行完善，提高煤礦安全監(jiān)管能力，為我國煤礦企業(yè)的高效長遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航。

作者:麻珂 單位:陜西煤業(yè)化工集團(tuán)